煤炭采礦權(quán)抵押問題芻議

聶莉斌，艾朝霞

（忻州師范學(xué)院 法律系，山西 忻州 034000）

煤炭采礦權(quán)抵押問題芻議

聶莉斌，艾朝霞

（忻州師范學(xué)院 法律系，山西 忻州 034000）

《物權(quán)法》規(guī)定煤炭采礦權(quán)是用益物權(quán)，基于煤炭資源國家所有的母權(quán)產(chǎn)生，參照不動產(chǎn)進(jìn)行管理。煤炭采礦權(quán)應(yīng)是抵押而不是質(zhì)押，在抵押內(nèi)容方面宜將煤炭采礦權(quán)與礦井設(shè)備及建筑設(shè)施一起抵押，以保障抵押權(quán)人利益。相應(yīng)地，在實(shí)務(wù)操作中可以嘗試允許采礦權(quán)人在繳納部分采礦權(quán)價(jià)款和礦產(chǎn)資源費(fèi)后即可辦理采礦權(quán)抵押貸款，并將貸款期限適當(dāng)延長。煤炭采礦權(quán)抵押需到主管部門辦理登記手續(xù)而不是目前規(guī)定的備案手續(xù)，和上位法《物權(quán)法》保持一致。

采礦權(quán)；抵押；物權(quán)法

由于石油、天然氣、煤炭、金屬、砂石等不同礦產(chǎn)資源的分布、賦存條件、稀缺性、可再生性和市場價(jià)值各不相同，開采技術(shù)條件和法律法規(guī)管理也相應(yīng)有所差異。煤炭資源是國家儲備能源，我國煤電發(fā)電量占發(fā)電總量的82%左右。[1]煤炭采礦權(quán)價(jià)值高，煤炭企業(yè)的生產(chǎn)資金投入多，有較大的融資信貸需求，而對于抵押權(quán)人來說，煤炭企業(yè)也屬于優(yōu)質(zhì)用戶[2]，因此有必要將煤炭采礦權(quán)抵押單獨(dú)列出來進(jìn)行討論。2011年1月20日國土資源部公布了關(guān)于《進(jìn)一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知》（下稱《通知》），對采礦權(quán)登記的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。該規(guī)定在法理和實(shí)踐方面有諸多值得探討之處。

一、煤炭采礦權(quán)抵押的內(nèi)容

2000年國土資源部頒布的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》認(rèn)為采礦權(quán)是財(cái)產(chǎn)權(quán)，允許抵押，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。2007年《物權(quán)法》規(guī)定采礦權(quán)為用益物權(quán)，且未將采礦權(quán)的抵押規(guī)定為禁止情形，因此煤炭采礦權(quán)依法可以抵押。但在實(shí)際操作中，有的銀行并未采取采礦權(quán)抵押方式，而是將煤炭采礦權(quán)視為和股票、證券類似的有價(jià)值書面權(quán)利憑證，簽訂質(zhì)押合同，并在有關(guān)管理部門辦理備案手續(xù)后，該煤炭采礦許可證由銀行保管。待抵押人還清本息后，方將采礦許可證交還采礦權(quán)人。[3]煤炭采礦權(quán)質(zhì)押是違反我國現(xiàn)行法律規(guī)定的。煤炭采礦權(quán)作為用益物權(quán)，其內(nèi)容是不動產(chǎn)，依法應(yīng)進(jìn)行不轉(zhuǎn)移占有的抵押，而不是質(zhì)押。

該《通知》沒有規(guī)定采礦權(quán)抵押是否要與機(jī)械設(shè)備、運(yùn)輸設(shè)備、通風(fēng)設(shè)備、井巷工程、地面上的房屋建筑物等一起抵押。一些地方法規(guī)如湖北省國土資源廳就規(guī)定：采礦權(quán)必須同相關(guān)附屬設(shè)施（如井巷工程等）共同抵押。在銀行貸款實(shí)務(wù)操作中也存在著不同的情形。有的銀行要求將采礦權(quán)和固定資產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備等項(xiàng)目資產(chǎn)一并捆綁抵押。[4]有的僅以采礦權(quán)進(jìn)行抵押貸款。[5]

筆者認(rèn)為煤炭采礦權(quán)抵押時(shí)需要和設(shè)備一起抵押。這是因?yàn)槊禾坎傻V權(quán)的價(jià)值不僅包括探礦價(jià)值，賦存的煤炭資源價(jià)值，還包括必備的建筑和設(shè)施價(jià)值。否則在煤炭采礦權(quán)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，只對采礦權(quán)證進(jìn)行拍賣，而要求采礦權(quán)人移走相應(yīng)的井巷工程設(shè)施和設(shè)備既不經(jīng)濟(jì)，又不現(xiàn)實(shí)。另外從抵押權(quán)人銀行的角度來說，要求將固定資產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備一起抵押有助于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

二、煤炭采礦權(quán)抵押的前提條件和期限

《通知》規(guī)定采礦權(quán)抵押的前提條件之一是：采礦權(quán)人必須在完全繳納采礦權(quán)價(jià)款后才可以將采礦權(quán)抵押。根據(jù)國家和各省目前的法律規(guī)定，一般允許在出讓取得采礦權(quán)時(shí)分期繳納采礦權(quán)價(jià)款和礦產(chǎn)資源使用費(fèi)，而煤炭采礦權(quán)價(jià)款和礦產(chǎn)資源使用費(fèi)往往數(shù)額巨大，采礦權(quán)人短期內(nèi)難以籌集如此巨額資金。更何況在未完全取得采礦權(quán)前，采礦權(quán)人還要耗費(fèi)巨資投入生產(chǎn)設(shè)備，毋論收益了。那么在現(xiàn)實(shí)中能否在煤炭采礦權(quán)價(jià)款未全部繳清的情況下辦理貸款，類似于商品房付首付后以該房屋進(jìn)行抵押貸款，而后采礦權(quán)人逐年來還款呢？從理論和現(xiàn)實(shí)角度分析，煤炭采礦權(quán)在未全部繳清采礦權(quán)價(jià)款的情況下抵押貸款是可以的。雖然采礦權(quán)人只繳納了部分采礦權(quán)價(jià)款，但只要經(jīng)國土部門登記，就已經(jīng)是煤炭采礦權(quán)所有人，有權(quán)利對其權(quán)利進(jìn)行處分。從現(xiàn)實(shí)角度來說，銀行完全可以計(jì)算出一個合適的貸款比率向采礦權(quán)人放貸，銀行持有其采礦許可證正本，只有在其還清所有貸款和利息后方將其返還。

另外，該《通知》沒有對采礦權(quán)抵押的期限作出限制，只要在采礦權(quán)有效期限內(nèi)即可。有些地方法規(guī)對采礦權(quán)抵押的期限則規(guī)定為不超過一年，如甘肅省國土資源廳《礦業(yè)權(quán)抵押備案管理暫行辦法》。在實(shí)務(wù)操作中，很多銀行為了降低風(fēng)險(xiǎn)，對煤炭采礦權(quán)抵押貸款的期限不超過一年，但是一年期的貸款對于采礦權(quán)人來說周轉(zhuǎn)時(shí)間太短，往往需要在還款后再次抵押借貸，造成了采礦權(quán)人貸款程序繁冗，融資成本高。因此，適當(dāng)?shù)匮娱L煤炭采礦權(quán)抵押貸款期限將有助于采礦權(quán)人的資金周轉(zhuǎn)和礦產(chǎn)企業(yè)的良性發(fā)展。

有的學(xué)者認(rèn)為采礦權(quán)抵押貸款期限不宜太長，因?yàn)橐圆傻V權(quán)抵押貸款，同時(shí)以采礦權(quán)的實(shí)施即礦產(chǎn)品的開采形成現(xiàn)金流還款，這是采礦權(quán)自我價(jià)值貶損的過程，對于銀行來說增加了風(fēng)險(xiǎn)。[6]但筆者認(rèn)為這是正常的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，無論何種個人貸款還是企業(yè)貸款都會有風(fēng)險(xiǎn)。同樣作為不動產(chǎn)的房產(chǎn)價(jià)格也會隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化而不斷波動，而且隨著房產(chǎn)的期限日益趨近于產(chǎn)權(quán)界限，同樣會不斷貶值。煤炭是不可再生資源，受國際大宗商品價(jià)格影響，價(jià)格不斷波動是正常的。

三、煤炭采礦權(quán)抵押的登記與備案

《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》規(guī)定采礦權(quán)設(shè)定抵押時(shí)，應(yīng)到原發(fā)證機(jī)關(guān)辦理備案手續(xù)?！锻ㄖ分胁傻V權(quán)的設(shè)立、延續(xù)、轉(zhuǎn)讓、變更、注銷明確規(guī)定為到登記管理機(jī)關(guān)登記，而采礦權(quán)的抵押則為備案手續(xù)。從行政法角度上看，登記是行政確認(rèn)的一種形式，是指行政主體應(yīng)申請人申請，在政府有關(guān)登記簿冊中記載相對人的某種情況或事實(shí)，并依法予以正式確認(rèn)的行為。[7]登記管理機(jī)關(guān)對采礦權(quán)的設(shè)立、延續(xù)、轉(zhuǎn)讓、變更和注銷的登記是具體的行政確認(rèn)行為，依法對相關(guān)法律關(guān)系當(dāng)事人的法律地位和權(quán)利義務(wù)予以確定并將之公告。行政備案則是指公民、法人或其他組織依法將與行政管理有關(guān)的具體事務(wù)的相關(guān)材料向行政機(jī)關(guān)報(bào)送，行政機(jī)關(guān)對報(bào)送材料收集、整理、存檔備查的一種程序性事實(shí)行為和行政法律制度。[8]登記管理機(jī)關(guān)對采礦權(quán)抵押的備案是程序性的行政事實(shí)行為，不產(chǎn)生法律上的約束力。

建設(shè)部公布的《房屋登記辦法》規(guī)定了以房屋設(shè)定抵押的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)申請抵押權(quán)登記。同樣的，國土資源部公布的《土地登記辦法》第36條則詳細(xì)規(guī)定了土地使用權(quán)的抵押登記，對于房屋和土地這些不動產(chǎn)的抵押明確規(guī)定為登記生效。由此可見，國土資源部對于登記和備案的區(qū)分是相當(dāng)清楚的，并非以備案代替登記，更非有些學(xué)者所稱的備案即登記，二者無區(qū)別。[9]

另外該《通知》也沒有明確規(guī)定采礦權(quán)的抵押必須到相關(guān)部門進(jìn)行備案。因此，采礦權(quán)的抵押屬于當(dāng)事人的自主合意行為，無需登記生效。雙方簽訂抵押合同，合同成立時(shí)物權(quán)相應(yīng)發(fā)生變動，該采礦權(quán)的完整權(quán)利受限。雙方可以選擇是否去登記管理機(jī)關(guān)辦理備案手續(xù)。辦理備案手續(xù)屬于公示，經(jīng)此公示可以對抗第三人。如果不辦理備案手續(xù)，則該抵押權(quán)仍然成立，只是不得對抗第三人。另外該機(jī)關(guān)予以備案的條件之一是：該采礦權(quán)未處于抵押備案狀態(tài)。根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，經(jīng)公示的抵押權(quán)在債權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)優(yōu)先于未經(jīng)公示的抵押權(quán)。這意味著采礦權(quán)所有人可以多次抵押其所有的采礦權(quán)，抵押權(quán)人可以為銀行，也可以是其他法人或個人，而至多只需將其中一次抵押進(jìn)行備案，經(jīng)備案的抵押權(quán)優(yōu)先于其他抵押權(quán)。

因?yàn)樵摗锻ㄖ芬?guī)定在辦理備案手續(xù)時(shí)要提交貸款申請書。煤炭采礦權(quán)抵押只需備案無需登記的規(guī)定使得采礦權(quán)抵押權(quán)人（以商業(yè)銀行為主）的不可控風(fēng)險(xiǎn)愈加增大。煤炭采礦權(quán)的權(quán)利正常實(shí)施即是采礦權(quán)價(jià)值不斷消耗貶損的過程；煤炭生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，我國每年都會有煤礦透水和瓦斯爆炸事故，造成人員傷亡和大量的財(cái)產(chǎn)損失。一旦發(fā)生安全事故被吊銷采礦權(quán)證，抵押標(biāo)的隨之滅失，抵押權(quán)人只能向抵押人追索以實(shí)現(xiàn)債權(quán)。

但是在實(shí)務(wù)操作中，一些省份的煤炭采礦權(quán)抵押備案申請程序又往往和登記申請程序無二。根據(jù)山西省國土資源廳的規(guī)定，已繳清價(jià)款的采礦權(quán)可以辦理抵押登記，未繳清價(jià)款的只能辦理抵押備案。[10]山西省國土資源廳的煤炭采礦權(quán)抵押備案不僅要提交申請表，還要經(jīng)過副處、處、廳級領(lǐng)導(dǎo)審核簽批，并且屬于政務(wù)公開中的行政審批公告，實(shí)質(zhì)上是審批程序，而非告知程序。[11]2009年修訂的《海南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》就明確規(guī)定采礦權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)?shù)降刭|(zhì)礦產(chǎn)主管部門辦理登記手續(xù)。該《通知》對采礦權(quán)抵押的備案規(guī)定，無法具有與登記相當(dāng)?shù)姆尚Я?，不利于保護(hù)抵押權(quán)人的利益?？梢钥紤]從實(shí)際出發(fā)，將采礦權(quán)抵押的“備案”手續(xù)更為“登記”手續(xù)，既可更好地保護(hù)抵押權(quán)人的利益，又可加強(qiáng)采礦權(quán)抵押登記的管理，使煤炭采礦權(quán)屬不動產(chǎn)的法律規(guī)定名至實(shí)歸。

隨著時(shí)代的進(jìn)步，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，相關(guān)法律制度也在不斷調(diào)整，有著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印的礦產(chǎn)資源法律法規(guī)與新時(shí)代的法律出現(xiàn)了諸多的相互沖突之處。需要在理論爭鳴中提煉精華，從實(shí)踐中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，使我國的礦業(yè)法律制度愈加完善，更好地促進(jìn)礦業(yè)的健康有序發(fā)展。

［1］王志軒.中國煤電發(fā)電量占發(fā)電總量82%左右［EB/OL］. 網(wǎng)易財(cái)經(jīng)，2011.06.26.http：//money.163.com/11/0626/17/77G9CAF800254N 4U.htm l.

［2］高晉陽.關(guān)于山西省煤炭采礦權(quán)開辦抵押貸款的思考［J］.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)（高等教育版），2007，（4）：42.

［3］王洪濤，常繼飛.臨淄農(nóng)村商業(yè)銀行成功發(fā)放全省農(nóng)信系統(tǒng)第一筆采礦權(quán)質(zhì)押貸款［EB/OL］.山東省農(nóng)村信用社，2011.07.05 http://www.sdnxs.com/Info/1467637.

［4］晉城市農(nóng)行煤炭資源證抵押貸款業(yè)務(wù)啟動［EB/OL］.新華網(wǎng)，2006.11.27 http：//www.sx.xinhuanet.com/sxzw/2006-11/27/content_8628461.htm.

［5］蒼山農(nóng)聯(lián)社開辦“礦業(yè)權(quán)抵押”貸款業(yè)務(wù)［EB/OL］.中國金融網(wǎng)，2009.07.22 http：//stock.zgjrw.com/static/news/ncjr/20090722/633838736434843750.htm l.

［6］李樹森.對采礦權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的思考［J］.廣西金融研究，2007，（5）：67.

［7］姜明安主編.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1999，（10）：199.

［8］朱最新，曹延亮.行政備案的法理界說［J］.法學(xué)雜志，2010，（04）：60.

［9］王娓娓.論礦業(yè)權(quán)抵押登記機(jī)關(guān)之完善［J］.理論界，2009，（3）：114.

［10］潘志國.礦業(yè)權(quán)抵押如何實(shí)現(xiàn)［EB/OL］.找法網(wǎng)，2007.09.05 http://china.findlaw.cn/lawyers/article/d4640_p9.htm l.

［11］采礦權(quán)抵押備案［EB/OL］.山西國土資源，2006.01.07 http://www.shanxilr.gov.cn/article/2918.shtm l.

On the M ortgage of Coal M ineral Rights

Nie Li-bin，Ai Zhao-xia
（Law Department of Xinzhou Teachers College，Xinzhou Shanxi 034000）

Coalmineral right is considered as a usufruct in Real Right Law，which is based on the nation's ownership of coal natural resources，and regulated as real right.Coalmineral right should bemortgaged rather than pledged.The content ofmortgage should also include the installations and facilities of the wells，which aims to protectmortgagee's right.Correspondingly，in practice，it is reasonable to allow mineral right owner get themineral rightmortgage within a longer period，if he has paid part of the cost ofmineral right and mineral resources fee.Themortgage of coalmineral right should be registered rather than recorded in administration，in order to comply with the upper law Real Right Law.

mineral right；mortgage；register

DF462

A

1673-2014（2012）01-0012-03

2011—12—13

聶莉斌（1983— ），女，山西忻州人，法學(xué)碩士，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。

艾朝霞（1975— ），女，山西原平人，法學(xué)碩士，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。

（責(zé)任編輯 衛(wèi)崇文）