江南集中區城鄉社會保障制度一體化的思考

楊 群

（池州學院 政法管理系，安徽 池州247000）

江南集中區城鄉社會保障制度一體化的思考

楊 群

（池州學院 政法管理系，安徽 池州247000）

江南集中區是國家批準的第一個以承接產業轉移為主題的區域性戰略規劃平臺，是安徽省實施第一個進入國家層面戰略發展規劃的關鍵舉措，為促進江南集中區的順利建設和可持續發展，本文試圖從城鄉社會保障一體化的意義，促成性條件和政策建議三方面探討集中區城鄉社會保障一體化的建設，為江南集中區發展創造體制優勢。

江南集中區；城鄉；社會保障一體化

伴隨我國東部沿海發達地區進入市場化發展成熟階段，產業結構調整和工業化升級與土地、勞動力、能源等資源環境形成的約束矛盾日益突出，產業向中西部地區轉移的趨勢也日益明顯。為了推進東部沿海地區產業向中西部轉移，充分發揮中西部地區的自身優勢，促進地區經濟發展，2010年國家批準通過了《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，江南集中區即是安徽省委、省政府根據《規劃》要求設立的省直管直建新區。建設好江南集中區是皖江城市帶承接產業轉移示范區建設能否取得最大成效的關鍵環節，也是安徽省能否抓住此次機遇實現大發展的重要支撐。

作為一項全新的工程，江南集中區的建設提倡大膽探索、先行先試，這一理念不僅體現在建設方式上，也體現在體制結構創新上，本文擬從構建城鄉社會保障一體化角度，探討促進江南集中區全面發展。

1 江南集中區城鄉社會保障一體化的積極意義

1.1 加快推進集中區建設進程

江南集中區落戶于池州市梅龍鎮，這里原有農村居民五萬六千多人，伴隨著集中區大規模建設需要，勢必將有更多原有農村土地通過各種項目征用轉為建設用地，在征用土地過程中，如何安置補償這些由原有農村居民淪為失地農民后的生活保障問題，成為是否能順利快速推進集中區建設的重要因素。安置失地農民的過程實質上就是一個土地換保障的過程，農民失掉土地從某種意義上講是為了集中區的整體發展，因此隨著集中區規模的擴大，集中區應從經濟和心理因素等角度考慮，積極提高失地農民的社會保障水平，解決他們生活的后顧之憂，再進一步與市民對接，逐步實現社會保障一體化。

1.2 吸引穩定人力資源

對于江南集中區的規劃定位不僅僅是要把它建設成為長江經濟帶新興的現代產業密集區，更要把它打造成為一座宜業宜居宜游的現代濱江城市。如何吸引大量人力資源來江南集中區就業、安居生活，成為集中區能否實現可持續發展的關鍵因素。分析現在發達地區勞動力用工不足的，一個根本問題是在這些地方生活成本過高，基本保障沒解決。江南集中區的起步發展階段肯定會面臨吸引勞動力的問題，從建立社會保障城鄉一體化為切入點，對于解決江南集中區的用工問題和吸引人力資源長期穩定就業生活有著積極意義。今后的江南集中區，無論是原住的老百姓還是新進的農民工還是各路大學生、包括藍領、白領，都可以轉為城市市民，享受市民化待遇，形成江南集中區真正的人力資源優勢。

1.3 促進池銅兩市一體化對接

近幾年雖然池州、銅陵兩市經濟發展水平很快，人均水平在全省17個市當中靠前，但從總體上看，兩市還存在著規模偏小、總量不大的限制。如果能夠進一步發揮兩市地緣相近、人文相親、經濟互補性強的優勢，加速一體化方向發展，對于池州、銅陵甚至于對整個安徽省區域經濟發展都具有非常重要的意義。江南集中區正好居于池州和銅陵兩大主城區中間，結合全省城鎮化發展的總體戰略部署，從起初對江南集中區的功能定位和發展策略就充分考慮按照“池銅一城化”發展的思路及承接產業轉移的需要進行整體規劃。實現江南集中區城鄉社會保障一體化，一方面，將有利于將此作為過渡階段，逐步促進池州、銅陵兩個中心城市市民生產生活對接，進而全面推進池銅兩市基礎設施、城市功能、城市產業、城市資源開發利用對接，有利于兩個中心城市盡快靠攏、盡快融入、盡快實現一體化；另一方面，并且從長期發展看，碎片化的社會保障制度也是不適應池銅一體化經濟體系的，促進江南集中區社會保障城鄉一體化的發展將有利于促進勞動力的在區域之間的合理流動，為池銅一體化打造一條暢通的人力資源綠色通道，有利于池銅兩市和江南集中區區域之間的公平競爭和經濟協作，使池銅地區真正成為一個經濟、社會發展相當的大的城市群。

2 江南集中區城鄉社會保障一體化促成性條件

2.1 制度轉化成本小

制度轉化成本小是城鄉社會保障一體化快速推進的基礎條件。何為制度轉化成本，指的是從一項制度改革轉變為另一項制度所需要的費用，在這里可以理解為從城鄉分割、碎片化的社會保障制度轉化為城鄉一體化的社會保障制度所需要的改革費用。制度轉化成本越小，說明這項制度轉化風險越低，制度改革成果也越明顯有效。目前江南集中區起步區37平方公里面積內只有五萬六千多農村居民，隨著他們失去土地轉變為失地農民，大部分農民將被集中區各種產業吸收成為產業工人，人口基數較小成為集中區能在發展初期迅速推進一體化制度轉變、降低制度成本的有利條件。制度轉化成本的最小化不僅有利于制度改革成果能迅速呈現，也有助于在制度轉化過程中及時發現問題，糾正、不斷完善制度本身，減少制度改革可能產生的不利影響，避免在制度大規模推行后產生更大的制度成本。

2.2 政府重視，政策支持

在目前中國的政治體制下，只要政府部門高度重視并付之實施，就能辦好讓百姓受益的事情。因此可以說政府重視，政策支持是集中區城鄉社會保障一體化實現的關鍵。江南集中區政府從整體戰略規劃上就明確表示將積極探索、構建新的社會管理體制，遵循城鄉統籌原則，在戶籍、社保等方面推行市民化管理、市民化待遇，消除城鄉二元社會結構。自2010年6月江南集中區揭牌成立一年來，一方面在制度改革上，集中區政府通過對周邊池州和銅陵兩市社會保障各項制度的深入調研，結合集中區實際情況，認識到阻礙城鄉社會保障一體化最主要的制度壁壘就是原有城鄉分割的戶籍制度，限制了城鄉互動，造成了城鄉居民共享改革發展成果的嚴重不公平。為此，集中區政府將把戶籍制度改革放在首位，放開戶籍，加大戶籍改革力度，放低戶籍門檻；另一方面在資金來源上，江南集中區作為國家層面承接產業轉移的重要區域平臺、作為安徽省兩個直管直建新區之一，集中區享有“先行先試”的權利，在集中區建設和各項制度實施上享有國家和省級財政的優先大力支持，為集中區城鄉社會保障一體化提供了重要的資金保證。

2.3 良好經濟發展前景

城鄉社會保障一體化對江南集中區經濟發展乃至池銅區域對接將帶來積極影響，事實上，集中區經濟的發展和城鄉社會保障一體化之間是相互促進、相互制約的關系。社會保障促進或制約著經濟發展，而經濟發展卻決定著社會保障的長期發展水平。從目前來看社會保障大部分項目采取的還是最直接的經濟手段來進行保障，所以它必然受到地區經濟發展的制約。首先經濟發展制約著社會保障城鄉一體化的規模，雖然有國家和省級財政的大力支持，如果沒有良好的經濟發展前景，隨著集中區規模的不斷擴大、人口數量的不斷增長也必然會帶來財政負擔的增大，影響社會保障一體化的規模和質量；其次經濟發展水平決定著社會保障的標準，經濟發展水平愈高，社會保障水平亦會相應提高，反之亦然。所以對江南集中區良好的經濟發展前景的預期是城鄉社會保障一體化可持續發展的強有力支撐。

3 江南集中區城鄉社會保障一體化政策建議

3.1 城鄉社會保障對象一體化

目前在江南集中區內事實上存在著四類人群的社會保障問題：一類是原有的五萬六千多農民群眾；第二類是入駐的機關事業單位人員；第三類即大部分的企業員工；第四類包括其它非正規就業的人員或沒有就業的人員。而在這四類人群中又存在著一定的交叉重復，如淪為失地農民后的原有農民可能轉化為企業的員工也可能成為第四類人群中一員。所以城鄉社會保障對象的一體化就是要超越城鄉、地域、行業、職業和其他群體類別等方面的限制，實現覆蓋所有社會成員的社會保障體系。最根本實現社會保障對象一體化就是要賦予集中區所有成員平等身份的權利，無論是農民、政府人員、農民工，在集中區內都是集中區的市民。要改變這一點可以從戶籍制度改革入手，原有農村居民可以通過拆遷安置在所在新街道辦事處辦理新的市民身份；而對于外來勞動力例如農民工，將進一步放低戶籍門檻，只要有單位介紹信就可以在相關部門辦理戶籍轉入登記，成為江南集中區市民。另外，針對社會保障對象的一體化可以分為兩個層次：一是面對江南集中區內所有市民確定的，即對所有社會成員采用同樣的身份標準享有同樣的社會保障權益，目的是防止因行業、職業等方面的差異而使一部分人受益，而另一部分人被排斥；二是針對特殊群體的普惠型的社會保障制度,這主要涉及到社會保障中較低層次的社會救助和更高層次的社會福利、以及包括社會優撫之內的社會保障制度，即通過這些制度為某一群體的所有成員都提供同樣的社會保障待遇，例如最低生活保障制度，老年人福利、兒童福利等。

3.2 城鄉社會保障項目一體化

由于目前集中區內社會保障對象的城鄉身份差異性，在社會保障項目上也存在著不完整性、重復交叉性等問題。例如近幾年在農村推行的的農村醫療救助制度、新農合制度、農村低保制度等新制度與農村原有的諸如五保供養、災害救助和特困戶救助等舊制度存在著重復交叉的現象，但同時諸如社會福利等普惠型社會保障制度在農村的缺失又是制度不完善的體現。城鄉社會保障項目的一體化應達到這樣幾個要求：一是項目的完整齊備性，即在一個社會保障制度體系中應包含所有必須的項目，既包含維護社會弱勢群體基本生存保障的社會救助項目，又要重視社會保險項目對勞動力的保障和激勵作用，還應進一步提高社會福利項目的普惠范圍；二是社會保障項目的非重復性，即各個項目之間在功能上應盡量避免交叉重復，防止因重復受益而導致的資源浪費和不公平現象；三是項目的協調性，即各個項目之間應建立互補和協調的關系，提高社會保障項目的綜合效益。在江南集中區消除戶籍壁壘、統一市民身份后，應由相關部門牽頭為市民建立相應的社會保障檔案，保障所有市民平等完整享受社會保障權益。

3.3 城鄉社會保障標準一體化

城鄉社會保障標準的一體化是城鄉社會保障一體化較高層次的目標。它應是一個根據集中區經濟不斷發展、財政實力不斷增強為后盾，分步驟，分階段推進的過程，企圖實現短時間內一步到位反而會帶來負面效果。具體來說社會保障標準的一體化也包括兩個不同的層次：一是統一標準下的差異性保障水平，即按照統一的標準去確定保障水平，但允許實際保障水平有所不同，這是現階段集中區具有現實可行性的操作手段，即針對不同的社會保障項目對所有集中區市民制定統一的基礎標準，但在具體保障項目和保障水平有所差異；二是更高層次的在統一標準基礎上進一步統一保障水平，即對所有的保障對象都提供同樣水平的保障待遇。

3.4 城鄉社會保障管理體制一體化

目前城鄉社會保障管理體制在具體經辦層面上仍然是碎片化的現狀。首先不同的社會保障項目分屬于不同的部門管理，例如社會救助由民政部門管理，而社會保險又是由社會保障部門管理，部門之間沒有形成制度化的溝通和信息共享渠道。導致針對有些需要保障的人員沒有進行保障，而有些保障人員又重復受益；其次，由于具體管理經辦單位的不統一，常常導致多個組織以不同的資源和不同的方式同時介入一項社會保障事務，降低工作效率，形成資源浪費。江南集中區政府提出針對集中區社會保障城鄉一體化管理實行全面的社會化管理體制。政府主要負責社會保障制度制定層面的問題，其它社會保障的管理交由統一的社會管理機構執行，這樣既有利于避免不同部門管理形成的信息不暢通，有助于節約管理成本，提高辦事效率；同時社會化管理也有助于在集中區構建一個更加民主的小政府、大社會格局，增進集中區內社會和諧。

[1]關信平．論我國社會保障制度一體化建設的意義及相關政策[J]．東岳論叢，2011（5）:23-30.

[2]張祥安．搶抓歷史機遇，打造產業新城[J]．決策，2011（1）:6-7.

[3]張謀貴．皖江城市帶承接產業轉移示范區建設研究[J]．中國城市經濟，2010（3）:24-34.

[4]榮兆梓．皖江城市帶的戰略意義與集中區建設[J]．安徽行政學院學報，2011（1）:25-27.

C916

A

1674-1102(2012)01-0038-03

2011-09-13

池州學院研究生引進科研啟動項目（2010RC1052）。

楊群（1984-），女，安徽安慶人，池州學院政法管理系教師，碩士，主要研究方向為社會保障理論與實踐。

[責任編輯：韓志才]