轉型期行政價值失范的成因分析

張 雋，楊曉飛

（1.湖南第一師范學院 文史系，湖南 長沙410205；2.湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙410081）

轉型期行政價值失范的成因分析

張 雋1，楊曉飛2

（1.湖南第一師范學院 文史系，湖南 長沙410205；2.湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙410081）

行政價值與行政管理密不可分，是行政管理的靈魂和歸宿。行政價值具有歷史性，不同的社會發展階段，呈現出不同的特性。當前我國社會主義經濟計劃與市場并存，新舊體制在不斷融合交替中產生的體制空隙，法律體系的滯后和不成熟，以及傳統文化弊端，行政人員個人素質不高等現實因素都直接導致了我國行政人員在行政管理領域中出現行政價值失范現象。

轉型期；體制；行政價值

社會轉型指社會從傳統型向現代型的變遷，或者說由農業的、鄉村的、封閉半封閉的傳統社會向工業的、城鎮的、開放的現代社會變遷的過程。作為一個現實的社會發展過程，社會轉型具有多面性，即經濟形態、政治形態、文化形態等多方面的轉型，而這些方面的轉型都對行政價值的失范產生了巨大的影響。

1 政治根源：政治體制不完善

政治體制指一個國家政府的組織結構和管理體制及相關法律和制度，表現為政治生活中的政治設施、政治規范、政治意識這些基本要素之間有機聯系及其在運行中所表現出來的機制。目前我國的政治體制改革相對于經濟體制改革而言仍顯滯后，政府的管理理念、行政機制等落后于經濟體制改革，這不可避免地導致了行政價值的失范。

1．1 黨政職能交叉重疊

上世紀五六十年代我國的傳統政治體制基本形成，與當時的經濟社會環境相得益彰，極大的促進了當時社會經濟的發展，但隨著社會的快步發展，其不足也日益顯露，著重表現為以黨代政，權力過分集中。以黨代政導致行政管理機構部門日益增多，互相重疊，職能不清，這不僅降低了政府辦事效率，也削弱了黨的領導。從政黨的制度化水平來看，執政黨在社會發展中擔當什么樣的角色，其制度化水平的高低，直接關系到腐敗程度的高低。

黨的十三大報告中就曾提出 “黨的領導是政治領導”，近年來為克服這一一弊端做了不少嘗試，但是在日常的行政工作中，行政工作的制度化仍需進一步加強，各級黨組織的職能與各級政府的智能仍舊互相重疊，與人大、司法機關及非政府性組織的關系依舊沒有完全理順，跨界辦事的現象仍舊層出不窮，這極大地消磨了黨組織人員時間和精力，從而不能集中注意力于自身的思想政治教育，正確的行政價值觀也無暇知曉，行政人員對行政價值取向重視程度相應降低，行政價值失范現象也就難以避免。

1．2 人民政治參與不足

發揮人民群眾的廣泛監督作用既是社會主義民主的本質要求，也是治理行政價值失范現象有效手段。然而在當前的政治體制中，權力過分集中導致日常行政政策只由小部分人來制定，從而忽略了讓更多的人參與政府政策的制定和執行，體現更大的民主化。政府無論做什么都是自己內部環境的討論與決策，極易導致行政人員在政策制定與執行時忽視為民服務的行政價值取向，為己尋租，謀取福利。此時他們手中的公共權力是否會蛻變為私人權力和私有財產，完全取決于他們自身的約束力，如果自身約束力不夠，行政價值失范就會趁機產生。

1．3 監督機制不完備

經歷了50多年的發展歷程，我國行政監督體制有了很大的提高，但仍舊需要完善，這種不完善為行政價值失范提供了溫床。譬如，第一，監督機構缺乏獨立性。黨的紀律檢查和行政監察機構是單位的職能部門，所有的日常工作都必須進過同級黨組織領導的同意才能進行。監督機構無人事權，財政權以及相應的領導權，從而出現了管下管不了上、管小管不了大、管軟管不了硬的現象，形同虛設，根本無力對相應黨政機關進行有效監督。第二，監督協調缺乏有效性。我國的監督機構不算少，但組織體系混亂，各種監督機構的功能、責任、作用、范圍和權限不清，不是職能交叉，就是留有“真空”。第三，是監督法制缺乏完整性。當前中國的監督立法進展緩慢，致使監督法律制度供給不足，有些領域甚至是空白，專門的《監督法》《行政監督程序法》尚未出臺。

1．4 法制建設不完善

法律代表了國家需要人們應當如何行為的意見和態度，這種意見和態度以反對和禁止形式昭示于天下，告訴人們必須做什么和不能做什么，這是法的意識形態的作用。當前我國處在社會主義初級階段，國家的法律法規在一定程度上來說還不十分完善，法律的健全需要一個漫長的實踐過程，這種不完善也成了行政價值失范的一大根源。主要表現在：第一，懲戒性的法律不太健全，法律對犯罪分子的預防性和震懾力不夠，增加了犯罪分子作案的可能性和僥幸心理，在一定程度上縱容了行政價值失范行為；第二，缺少廉潔從政行為規范和廉潔自律的規定，沒有詳細地相關規范和規定來具體指導行政人員的言行，這種具體行為規范的缺乏在一些問題上使我們的行政人員容易喪失指導航程的航標，從而迷失方向。

2 經濟根源：市場機制不健全

經濟基礎決定上層建筑。在社會的不斷發展和現代化過程中，社會的經濟基礎和經濟結構會發生變化，從而導致上層建筑也相應發生變化產生不同的利益群體，不同的利益群體不同的利益訴求如不能得到有效解決就會產生大量的社會問題，從而導致價值觀念紊亂，價值失范現象也應運而生。

2．1 市場經濟配置機制不完善

改革開放以來，我國的社會經濟都取得了重大的進步，人民的生活水平日益提高，綜合國力也大大提升。然而我國仍舊處在社會主義初級階段，市場經濟須進一步完善，各項配套的經濟配置嚴重滯后，統一的市場體系由于地方保護主義一直沒有形成，同樣物品在不同地區不同行業價格都不相同。各級政府為了體現自己的政績，維護自己本地區的經濟利益，實行地區壁壘政策千方百計阻止外地或外行業效率高的企業進入本地區或本行業。外地企業不得不采取一些非正常手段進入該地區，包括“收買”或“行賄”等行為，這就為行政價值失范提供了客觀條件。

2．2 市場分配機制不公平

收入分配問題不僅是重要的經濟問題也是重要的政治問題、社會問題。目前我國的分配制度主要是按勞分配，但由于存在著不同的經濟成分，因而也同時存在著不同的分配制度，從而出現了一些社會分配不公的現象，有一小部分通過非正常手段先富起來的人，生活奢靡鋪張，高調夸張，這使得工薪收入的部分行政人員心理失去平衡，從而利用手中的權力為自己化緣，為自己謀取私利。而行政人員的這種行為又極大第促進了社會上不法分子投機鉆營的心理，他們大肆向行政人員行賄，進行尋租，權錢交易，雙方各取所需。不僅如此，那些利用手中權力貪污受賄而 “富”起來的行政人員，對其他行政人員起著強烈的示范作用，在“有權不用，過期作廢”信條的支配下，于是一些人競相效仿，更加劇了行政人員行政價值失范現象的發生。

2．3 政企不分，權力對市場介入過多

在中國轉型期的雙軌體制中有一種政企不分的特殊現象，政府部門的負責人既是企業經理又是政府領導人。在這種經濟運行體制中，企業法人代表企業的同時又能行使政府職能，這在無形之中就形成了權力對市場的干預，擾亂了市場經濟秩序，形成了不平等競爭，從而輕而易舉地成為市場中的優勝者。只要權力和金錢產生交換關系，權力就成為金錢的俘虜。轉軌時期的市場經濟由于政府的干預，形成了影響市場經濟發展的暗箱。

3 文化根源：傳統行政文化積弊

行政文化作為一種社會文化，有其特殊性，它是行政人員在一定的社會文化背景下對其所從事的行政活動中所持的意識、態度、情感、價值觀。社會主義制度確定后，我國傳統的行政文化已經逐步讓位于科學的馬克思主義行政文化，但是中國長達幾千年的傳統行政文化不可能突然轉瞬即逝，它仍會或多或少地存在著我們的行政文化中，從而導致行政價值失范。

3．1 “官本位”意識

“官本位”意識是中國數千年來封建專制制度的產物。其首要特征是唯上不唯下，統治和服從的兩種人格作用在同一個主體身上，對上是工具，對下卻是主人。人們在對擁有權力的人表現出謙卑和服從態度的同時，也表現出對權力的極大迷戀。

“官本位”意識把當官作為一生的追求，是一種與現代文明相悖的封建意識。在中國建立社會主義制度后，由于社會制度和人民生活方式的改變，“官本位”意識在一定程度上得到了削弱。然而，伴隨著社會主義市場經濟的建立、體制上的不完善和傳統文化弊端的復辟，“官本位”意識又有了死灰復燃之勢，跑官，要官，買官，賣官的現象屢見不鮮。有了“官本位”意識，一些行政人員就再不會考慮全心全意為人民服務、執政為民等公共行政價值了，民意和普通人民群眾的利益已經無關痛癢，自己的利益才是真該關心的。于是他們將自己的主要精力放在自己的上司方面，和領導套近乎，拉關系，阿諛奉承。“官本位”意識的本質就是自己或親屬或小團體的私利負責，對黨和國家的事業不負責，置民族和人民的利益行政價值觀不顧，因此，對于歷史上遺留下來的“官本位”意識必須予以批判和掃除。

3．2 傳統“人治”思想

中國古代行政的一個顯著特點就是重視 “人治”，輕視法制。在傳統中國人看來，政治的決定性要素在人，而人的根本性要素在于他的道德修養。法制在古代中國只不過作為“人治”的一種輔助性工具而存在。它的制定則來自于帝王和特權階級之口，以至于形成了權力主體置身于法律之外，“朕即法律”，“權法不分”，“權大于法”。

當前，隨著社會主義市場經濟體制的建立，我國的行政法制建設已有了很大的進步，然而從整體上來說仍有很多不完善之處，有一部分行政人員的行政意識和行政行為仍停留再傳統的行政行為之中，絲毫沒有一點法制觀念。他們認為所從事的日常行政工作的依據不是法律而是上級命令或領導指示，任何事情和工作都要依從領導的意見來安排。以權壓法，以情亂法，以言代法，以禮越法的現象時有發生。

3．3 傳統“宗法”觀念

中國古代行政的一個重要特征就是 “宗法”觀念。它講究嚴格的學員關系和人倫秩序，封建社會“君君臣臣父父子子”是其具體體現。其中父子秩序是君臣秩序的基礎，父子秩序穩定，君臣秩序才能穩定，因此盡孝就是參政，孝也就是忠。

依照阿爾蒙德公民文化劃分，我國傳統的政治文化屬于臣屬型政治文化。中國臣屬型政治文化的重要特征便是“宗法”觀念，它與封建制度相輔相成，互不分割，是封建社會上次建筑的具體表象，日常的行政工作中都是以其偉基礎的。

新中國成立后，“宗法”觀念已經得到了一定程度上削弱，但是“宗法”觀念作為世俗幾千年社會的行政意識不可能立馬消失，它仍舊或多或少地影響著行政價值。隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，新舊體制碰撞出現體制真空時，“家長制”、一言堂、任人唯親、拉幫結派、論資排輩，排除異己等“宗法”觀念便會立馬抬頭，必須予以警惕。

4 主體根源：部分行政人員素質不高

行政人員素質指行政人員在日常行政工作中所表現出來的態度，氣質，意識和能力。當前我國社會高速發展，這在客觀上給行政人員的能力素質提出了新的要求和目標。然而部分行政人員面對新環境不順勢與時俱進努力提升自己素質，反而仍舊固守自己傳統的行政態度、行政意識和行政價值，放松對自己的嚴格要求，庸俗不堪，這在一定程度上造成了行政價值失范現象。具體體現為：首先，部分行政人員思想政治素質不高；其次，部分行政人員文化知識素質較低；再次，部分行政人員心理素質不過硬。

[1]張強．宏觀政治學[M]．南京：南京大學出版社，1998．

[2]鄧小平文選：第 3 卷[M]．北京：人民出版社，1993．

[3]馬克思恩格斯全集：第46卷[M]．北京：人民出版社，1963．

[4]江澤民文選：第 2 卷[M]．北京：人民出版社，2003．

[5]劉歌寧，彭國甫，顏佳華．行政文化學[M]．長沙：湖南地圖出版社，1992．

[6]江澤民論有中國特色社會主義(專題摘編)[M]．北京：人民出版社，2003．

[7]荀子[M]．安繼民，注釋．鄭州：中州古籍出版社，2006．

[8]清世宗實錄：第 31 卷[M]．北京：中華書局，1985．

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1674-1102(2012)01-0035-03

2011-03-28

張雋（1979－），女，湖南邵陽人，湖南第一師范學院文史系講師，研究方向為行政管理與實踐；楊曉飛（1983－），女，湖南承州人，湖南師范大學公共管理學院碩士生，研究方向為行政管理與實踐。

[責任編輯：韓志才]