大連市農村社區建設的實踐探索與思考

侯天佐

（中共大連市委黨校 統戰與文化教研部，遼寧 大連 116013）

黨的十八大明確強調要完善基層民主制度，其中農村社區建設是我國基層政治建設的重要基石。在大連市全域城市化的總體設計框架中，農村社區建設是縮小城鄉差距、推動城市整體而全面發展的重要一環。

一、大連市農村社區建設的實踐探索

大連市共轄10個區市縣和5個開放先導區，其中涉農區市縣6個，下轄69個鄉鎮，928個村。近年來大連市農村社區建設的主要途徑和措施主要有：

1.讓村民參與社區管理，形成農村社區民主管理模式。在農村社區建立了社區事務通報制度、社區重要工作征詢意見制度、社區重大事項票決制度、社區工作民主評議制度等，并進行了“直接選舉”、“選民主動登記”和“普遍海選”等一系列的農村社區選舉實踐，使村民會議、村民代表會議和“四議一審兩公開”制度逐步程序化和常態化；并開展民主評議干部工作、評定干部報酬的“雙評議”活動，逐步規范社區事務的決策和管理程序，健全了村民對社區的監督機制。農村社區將村民自治和城市社區服務有機結合，有利于社區的自我調適與發展［1］。

2.瞄準農民需求，積極提升服務能力。根據農民需求，有選擇地成立了社區農民協會，設立社會互助救助站、民間糾紛調解站、文體活動聯絡站、科技信息傳遞站等農民組織。市圖書館每年下基層服務次數不低于50次。據統計，我市農村社區現有各類社會組織4700多個，同時，社區日用百貨超市、農村金融、衛生保健、保潔綠化等基層服務網點覆蓋率達到96%。信息、文化等服務能力和意識的提升，有效地溝通了城鄉，解決了農民多層次的需求。

3.提升農村社區條件，完善社區設施與功能。市級財政累計投入5.8億元資金，對“三新”工程建設進行補貼，全市已初步建成新社區54個、新農莊72個，完成硬化街道1251萬平方米。通過在354個村中實施“六化”（硬化、綠化、凈化、亮化、美化、氣化）工程，更進一步地實現了農村設施的城鄉均等化，改變農村社區面貌。社區設施與功能的提升，有效地縮小了城鄉差距，有利于全域城市化進程，極大地提升了農民滿意度。

4.為農民生活解決后顧之憂，制度上提供保障。今年，我市將五保居民的分散供養標準提高到2400元、2100元，集中供養標準提高到4800元、4200元。普灣新區作為新型農村社會養老保險試點區域，60歲以后將按月領取養老金，由政府全額支付標準為每人每月55元新農?；A養老金。新型養老保險工作的進一步推進與展開，為農村社區居民的養老問題解決了后顧之憂，成為縮小城鄉差距的最有力舉措之一。

二、大連市農村社區建設中存在的主要問題

1.管理體制不順。我國傳統的管理體制是政府主導模式。社區管理組織是受制和聽令于政府的下屬單位，社區的自治權和管理權都被政府的行政命令干預，工作人員的任命和工作范圍也要經由政府同意和認可，農村社區權力的缺位和政府權力的越位容易造成管理狀況的錯位，即體制混亂、責任不清、條塊分割等現象［2］。同時，由于“管理權”的大和“自治權”的小，社區居民的政治參與受限，最終導致社區治理的低效和失效，并使居民政治熱情及社區精神減退，對社區治理的滿意度下降。

2.服務能力不強。具體表現在：一是公共服務和公共產品供給渠道和方式單一，成本較高。社會組織、中介組織、成員個體對于社區建設的參與度較低，官民合作、民間投資、義工義務投入等現象并不多見。二是公共服務和公共產品結構失衡。農村社區情況千差萬別，而在當前政府主導的供給模式下，政府一般從全局的高度統一規劃，統一推行，在有針對性地差別供給方面能力較弱，時常無法及時有效地解決各個社區急需解決的問題。

3.居民認識不清。一是認識有誤區。很多農村社區居民認為農村社區建設就是集中居住，統一供給，無法領悟到農村社區建設的精神實質。二是積極性不高。農村社區居民一般將注意力集中于個人生活質量的提高和社區硬件設施的改善，對于社區事務參與、社區選舉等問題關注度不夠，沒有意識到社區建設是有機的動態系統，只有全方位的參與，才能達到社區參與的目的。三是存在小農意識。部分社區居民受自私心理驅使，不從全盤考慮社區整體利益，涌現出隨意扔垃圾、偷拿公共花壇的花草等現象，嚴重影響了社區環境和發展，也影響了社區凝聚力的集聚。

4.建設資金不足。表現在：一是農村社區集體經濟實力強弱不均。各個農村社區發展不均衡，還有的固定資產比重大，可經營性和可支配性資產少，經濟實力的高低不均為推進農村社區建設帶來很多阻力。二是資金投入不均。政府財政投入中，資金投入到基礎建設等硬件設施的比例偏高，針對于長遠利益的、見效慢的投入比例小，致使一些諸如居民技術和能力提升、儲水設施等長遠性、隱性的投入偏低。三是資金來源單一。我國農村社區政府單方投入高，爭取、吸納其他的資金能力較弱。

5.社區文化薄弱。一是社區凝聚力不足。隨著農村集體生產方式的改革、集體經濟的解體，人們的思想日趨多元化，農村社區凝聚力喪失了傳統的載體。新時期農村社區的凝聚力出現了薄弱現象，出現了居民大會無人參加、集體物品被盜、社區內人際關系冷漠等渙散局面。二是文化活動匱乏。有些地方文化站、流動書屋建起來后，開展活動很少，居民無人問津，成為空架子。文化活動的流于形式致使積極、向上、主流的社區文化活動在農村社區缺失，涌現出了宗教、迷信活動、聚眾賭博等現象。三是特色文化流失。農村社區中有很多文化形式世代流傳，成為本土文化的寶貴財富。大連地區的剪影、畫石、雕核桃等民間藝術，多集聚在廣大農村。有的農村社區的管理者缺乏重點保護和大力弘揚意識，致使特色文化和藝人逐步減少甚至消失。

6.干部素質不高。當前，我市采取了每年招考數百名大學生到農村社區工作、大規模培訓社區干部等措施，農村社區干部的總體構成逐步年輕化、專業化，學歷、知識水平也在整體上有了較大提升，但仍存在較大問題：一是人才流失現象嚴重。新招考的青年大學生，由于待遇偏低、社保問題未能解決、部分地區條件艱苦等原因，常把社區工作當作“踏板”，社區管理職位流動率偏高。二是工作認識和能力尚待提升。部分有資格、資歷的農村社區干部工作方式單一，存在“官本位”思想，與社區群眾有距離；部分新社區工作人員基層經驗少，不善于處理各項繁雜瑣碎的事務；在落實政策、動員群眾等方面，也存在著能力不足、方法不對的問題。

三、進一步加強大連市農村社區建設的對策建議

1.進一步完善政府的管理和服務，科學主導。（1）明確和完善政府的工作職責。首先是要完善各種政策、規章、制度。對農村社區的職能、功能、管理方式和運行方式做出明確界定，并通過法律制度加以保障，使政府和社區間的關系以及社區運行進一步制度化、正規化。（2）做好科學規劃和財政支持。當前，政府主導的規劃設計以及財政投入仍是社區建設的重頭戲。規劃方面主要是考慮各農村社區的差異性，搞好特色發展、不偏不倚。財政支持方面，可適當多補助社區各種公益性、福利性以及各類中介組織的發展，通過鼓勵、幫扶，使政府和社會參與相得益彰，形成合力。（3）當好服務者和協調者。這是服務型政府發展的必然趨勢。政府要努力做好農村社區工作的服務者和協調者，即積極引導和培育農村社區的自我管理、自我完善，政府的直接干預逐步退出，而在協調社區間以及社區的各個組織之間、外部環境保障上多做支持［3］。（4）基礎設施建設與生活環境維護。即通過社區建設使社區居民的公共生活空間更加美化、凈化、方便化。當前，我市的農村社區基礎設施建設普遍處于領先水平，在道路越來越通暢、布局越來越齊整、“村村通”工程進展良好的前提下，需要加以或繼續重視的如居民飲用水安全問題、環境凈化問題、社區公共活動場地建設以及“網絡圖書館”等和居民物質、文化生活息息相關的問題成為當前建設的重頭任務之一。

2.建立社區綜合服務中心，打造平臺。（1）完善社會保障體系。即大力推進新型農村合作醫療體系、實現農村養老保險和最低生活保障等保障制度的全覆蓋。大連市農村社區居民中，拆遷戶占了一定比例，他們失去了土地，尤其要做好這一部分無地、少地居民的生活保障工作，完善就業保障體系?？偟膩碚f，農村社區的民政工作任重道遠，也是農村社區建設的民眾期待，重中之重。（2）做好社區安全工作。相比于城市社區的管理，農村地區的安全維穩工作一直較為薄弱。安全穩定是居民對社區認同的首要條件之一，要成立維穩部門調節矛盾糾紛，解決居民訴求，通過法律工作室解決居民涉法問題，搞好治安防護，做好流動人口的登記在案工作等，為社區居民提供穩定、安全、和諧的社區環境。（3）搞好各類信息技術的提供和培訓。當前，大連市農村社區居民“空巢”現象不多，居民多希望在本地發展自己的工作。對于這些居民對農業生產、第三產業發展、法律知識等信息需求，要構建好農業科技、經濟管理、產品推銷、技術培訓等工作，有效滿足社區居民的需求，促進社區的穩定和自我發展。

3.加快社區民主化步伐，贏得發展。（1）完善社區自治組織職能和功能。農村社區居民委員會、居民代表大會等是社區的自治組織，要針對當前自治權過小、居民參與面不高的情況，由社區干部帶頭宣傳、溝通、調研，嚴格行使調研了解、提出方案、征求意見、集體決策和集體協商、追蹤監督等步驟來，在投票、議事等環節公開、公正、透明，使居民切實感受到自治的力度和效果。（2）廣泛吸收社會中介組織參與。社會中介組織主要有盈利和非盈利性的，這些組織的介入，可以更好地滿足和豐富社區居民文化生活、權益保障、生活服務等多種多樣化的需求，同時也可以降低政府投入成本，并可通過這類第三方組織營造公平競爭環境，規范和監控政府行為。（3）培育社區居民的民主意識和能力?？赏ㄟ^社區居民座談、社區社情民意站、社區聯絡員等職能的設定，及時了解民情民意，并積極吸納、鼓勵民眾對于農村社區生活的參與，加強居民和社區的聯系。同時，通過宣傳畫、報紙欄、定期培訓、討論等形式培育和提升居民的民主意識、法制意識、文化教育水平，使得農村社區居民的民主意識和民主能力向城市居民看齊，逐步和農村社區建設的要求相適應。

［1］羅中樞.公民社會視野下的農村社區治理初探［J］.理論視野，2010(12).

［2］肖茂盛.推進農村社區建設的思路與對策［J］.中國行政管理，2007(6).

［3］諸葛鵬，岳書銘.新型農村社區建設中政府角色轉換探析［J］.農村經濟與科技，2010(9).