維護國家海洋權益的策略分析

李 飛

（中共大連市委黨校 市情研究中心，遼寧 大連 116013）

黨的十八大報告提出，要“堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”。伴隨經濟全球化的迅猛發展，各國對國家安全觀的認識不斷深入，重視海洋權益、維護海洋安全被提升到空前高度，以爭奪海洋資源和保衛海洋安全為核心的國際海洋權益斗爭日益加劇。維護國家海洋權益，是推動經濟社會發展與國家安全的戰略需要，是提高綜合國力的重要途徑。新世紀新時期，我國海洋安全形勢深刻變動，海洋權益爭端日益突出。“中國面臨國際海洋秩序調整和大國海洋戰略競爭加劇的壓力的同時，周邊壓力也在不斷上升。面對這樣一個全球和周邊海權競爭態勢，中國已經到了從戰略規劃、政策創新、機制和力量建設等諸多方面切實加強海洋能力的時候了”［1］。

一、確立現代海洋國土觀念與安全觀念

我國歷史上曾經創造了輝煌的海洋文化，明代中期開始實行禁海政策，海洋事業日益走向衰落。近代更是海權喪失殆盡，在導致國家衰落的同時，鑄就人們頭腦中重陸輕海的“大陸觀念”。面對新時期的海洋發展態勢，我們應當更新思想，提高全民海洋意識，樹立現代海洋觀念，這是有效維護國家海洋權益的重要前提。專家呼吁，我國目前流行的國土觀念亟待更新，國民盡快樹立新的海洋國土觀。海岸帶、海島土地及其地下底土資源、內海、領海和海島上層空間資源、海洋空間資源、海洋水文氣候資源、海域中的海洋生物資源、海底礦產資源、海洋能資源、海水及其化學資源、濱海旅游資源、海底文物及其他遺棄物等都是國家國土資源重要的組成部分［2］。

目前，中國的陸防形勢處于歷史最佳時期，國家利益分布向海洋方向擴展，面臨的主要地緣政治矛盾和壓力也來自海上，必須抓住機遇，重視海上安全及海洋斗爭，及時調整國防戰略布局，加強現代海防力量建設。國家安全政策的制定要顧及沿海地區、領海、管轄海域乃至大洋航線、海上通道等多層空間的利益存在，還要關注海洋法所賦予的在公海和國際海底區域享有的正當權益，要從地區乃至全球安全角度審視需要保護的海上安全利益，選擇合適的應對策略與手段。

新形勢下國家的政治、經濟、文化、外交都與海洋問題密切相關，海洋安全的范疇不再局限于與軍事相關的傳統安全問題，而是日益涉及社會、環境、文化等非傳統安全領域。國家海洋安全利益的多元化趨勢日益明顯，海洋競爭成為綜合國力競爭的一部分，單靠軍事手段已難以有效維護國家海洋安全利益。專家指出，《聯合國海洋法公約》的生效、中國國際地位的提高，都為我們綜合運用多種手段維護海洋權益提供了可能性。在積極發展運用海軍防衛力量的同時，建立綜合海上安全保障戰略。在維護國家海上安全利益時，既要依托軍事、經濟等硬實力，也要善于運用政治、法律、科技、文化等軟力量［3］。

海盜、海上恐怖活動、跨國捕撈、海洋污染、海洋油氣及海底資源開發、海軍軍備控制等問題日益成為國家外交政策的重要組成部分。這種非傳統安全威脅的加劇，使得各種涉海權益矛盾日趨尖銳，導致國際斗爭復雜化。我們要堅持以互信、互利、平等、協作為核心的新安全觀，提出符合我國利益的海洋公共安全理念，爭取地區安全合作中的主動權，以平等互利為基礎構筑海洋安全合作機制，強調維護《聯合國憲章》、《聯合國海洋法公約》的宗旨和原則，和平解決地區內海洋爭端，化解與周邊國家的海洋矛盾。

二、完善海洋法律體系與維權機制

長期以來，中國的海洋權益保護存在大量空白，雖然有足夠的歷史依據和法理依據，但在國內立法方面有所欠缺，導致不能有效遏制侵犯中國海洋權益的各類行為，對許多突發事件缺乏有效應對。通過法律程序向國際社會充分表明立場已經刻不容緩。要通過國內立法，確立中國島礁、大陸架、專屬經濟區的地理范圍、主權原則、維權機制等，并明確昭告國際社會，賦予維權行動以合法性。目前，無論是國內的海洋法制建設，還是對以《聯合國海洋法公約》為框架的國際海洋法律制度建設的參與，中國都任重道遠。國家海洋官員表示，“目前我國有20多部與海洋有關的法律法規，但都僅僅是單項立法，涉及面狹小，同時還存在缺乏配套條例、操作性不強的問題。我國應在現有單項涉海法律法規的基礎上，盡快制訂一部海洋管理的根本大法，理順各涉海部門的關系，并與國際海洋管理工作相接軌”［4］。中國不僅需要按照《聯合國海洋法公約》的要求加強國內海洋法制體系建設，更需要為未來《聯合國海洋法公約》的調整與完善提出自己的主張。

從現代國際法和海洋法的有關國際判例中可以看到，越來越重視實際管轄、實際控制，而相對輕視歷史依據。專家指出，中國在宣示海洋主權、爭取海洋權益上要充分利用法律、政治、外交、經濟、科研、文化、旅游等各種手段。加強對爭議海域和島嶼的行政管理、經濟開發、科研調查、文化傳播及旅游開發等，強化中國在爭議海域的存在，在政治、法律、外交解決中贏得主動。針對周邊國家對我國南海權益的侵害，中方首先應通過外交途徑進行交涉，譴責這種侵犯中國主權的行為。此外，還要在軍事巡航、海洋漁業、石油勘探等方面加強我們的主權意識，積極進行宣示。

2009年3月，我國“漁政311”艦首次巡航南海西沙群島。專家指出，“這不僅是護航、護漁，更大的是宣示主權的行為。希望這種巡航巡視要定期化、長期化、經常化。”海洋與漁業官員指出，海洋權益無小事，維權是海洋主管部門的重要職責，但也是全黨、全軍、全國各族人民的責任。維權是一項系統工程，涉及到政治、經濟、外交，涉及到國家各相關部門，需各部門通力合作［5］。媒體報道，近年來，多次發生中國漁船與美軍監測船“摩擦”、“對峙”并將其驅逐出中國專屬經濟區海域的情形。多年以來，在政府相關部門力量不足或不便出面的情況下，漁船、漁民與他國船只“斗智斗勇”，成為國家力量的有效補充。將“人民戰爭的汪洋大海”化為“汪洋大海的人民戰爭”，不失為一條“有中國特色”的解決之道［6］。

推進海洋調查，掌握全面的海洋資料，是維護國家海洋權益的重要科學依據。我國應盡快建立臨近海域監測、預報系統，在黃海、東海建設海洋觀測平臺，以期獲得長期的海洋資料。此外，在相關機構的協調下，國內各有關單位應加強對東海、南海等海域進行資源勘探，這既是一種顯示主權的行動，也可以為將來進行資源開發打好基礎。“從長遠的利益著想，我們在積極促進共同開發的同時，也要抓緊對南沙海域的地質狀況等方面進行詳細的調查，收集、整理有關的各種檔案資料，特別是對南海斷續疆域線的法律地位進行研究，等等，為今后的劃界談判做好充分準備”［7］。

三、推進國際海洋合作與周邊海洋外交

我國應積極遵守《聯合國海洋法公約》確定的法律原則，為維護國際海洋新秩序，推進全球海洋開發、保護與合作事業做出積極貢獻。積極參與國際海洋事務，力爭我國在公海、國際海底的權益得到保護和體現，為我國開辟新的資源來源和更多的生存空間。我國要通過聯合國安理會，建立打擊海盜、維護海上通道安全方面的有效機制；加強與有關國家海上安全磋商與對話，開展海上非傳統安全領域的合作；采取積極的周邊海洋外交政策，探索和平解決島嶼歸屬、海域劃界問題的新思路。

專家認為，我國應積極探索與有關國家建立互信機制的途徑，在確保爭議各方信守業已達成的共識的基礎上，繼續通過外交途徑，堅決遏制有關國家單方面采取行動使事態擴大化的各種行為。同時，根據實際情況的變化，及時調整外交策略，不斷探索解決各種爭端的新思路，通過外交談判建立協調機制，及時妥善地解決海洋權益爭端和其他突發事件，以維護海洋權益和國家安全。目前為止，除了在北部灣與越南劃定一條邊界外，整個中國面對的海域，全部要經過艱苦卓絕的談判才能確定，目前正在談的有朝鮮、韓國、日本。中國與日本的海域之爭，只是諸多劃界爭端之一，由于中日關系相對敏感，使得東海爭議尤顯突出。事實上，海洋談判是近幾年才開始的，更為復雜的南中國海的談判還沒開始［8］。完善對話體制，推進海上劃界談判，是維護國家海洋權益的迫切需要。

近年來，美軍加強在亞太地區布設的三大基地群建設，加快全球軍事戰略東移的步伐。“美國軍事專家認為，美國通過強化其在亞太的軍事存在以實現其全球戰略才是真正的目的。美國在亞太地區越來越密集的軍演有扼制中國之意，不論是在東南亞、南亞、中亞還是東亞，幾乎全部的軍事演習都是環繞著中國進行的”［9］。我國來自海洋方面的挑戰主要包括臺灣問題、東海及釣魚島問題、南海問題，這三個問題都不同程度地有美國因素介入其中，其最終解決也受到美國海權力量的限制。專家指出，“要進一步加強中美海上軍事安全磋商機制，增加相互之間的了解和在安全上的相互信任，規避或減少沖突。在海上軍事安全磋商機制框架下，兩國應進一步制定和完善有關海上安全的具體規則與操作程序”［10］。

近年來，中國與東盟關系不斷發展。從維護國家“核心利益”的大局出發，鞏固和發展中國與東盟的戰略伙伴關系，妥善處理南海爭端，顯得尤為重要。應從國家整體利益和地區合作大局出發，正確認識和處理雙方海洋權益爭端，采取切實可行的辦法和措施，爭取把已經啟動的共同開發進程穩步推向前進。中國將堅持擁有南海主權的立場并遵循國際法的基本原則，以外交手段與有關國家進行雙邊談判，繼續倡導主權屬我，擱置爭議，共同開發的同時，采取更加靈活、務實的態度與有關國家開展雙邊的經濟合作和海洋開發，謀求解決爭端的途徑。如專家所言，“作為地區間正在崛起的大國，中國必須從與美國互動的角度來審視南海主權爭端。如何從爭取東南亞國家的宏觀戰略而不是一時一地的得失上來看待南海主權爭端，這應該成為一個新的戰略視角”［11］。

四、深化臺海雙方海洋維權合作

完成祖國統一大業是中華民族的歷史使命。對于中國海洋安全而言，臺灣對中國發展海權具有戰略性作用。專家指出，“兩岸正走向文化、經濟、政治等層面的交流與合作，所以開啟包括軍事合作在內的兩岸共同捍衛中華海疆主權的合作機制，也是可能的。臺灣是第一島鏈的中心點，北瞰釣魚島，南俯南海并在南沙最大島嶼太平島有駐軍，所以兩岸戮力合作對保衛中華海疆具有不可替代和無法估量的戰略價值”［12］。

過去臺灣地方政府對于在東海和南海的主權爭議，多采取低姿態避免造成紛爭。近年來，臺灣地區領導人和國安會認為，必須對東海和南海的主權采取更積極的行動。2008年10月，臺灣相關部門成立東海和南海小組，提出要加強東海和南海的油氣探勘。近年來臺灣官方多次宣示對釣魚島的主權。針對日本政府表示在“沖之鳥”礁建造港灣設施，以強調擁有領土主權，臺灣外交官員表示“沖之鳥”礁“不能稱為島嶼，而是一座礁石。依聯合國海洋法公約規定，礁石不能作為劃分200海里經濟海域的基準。針對馬來西亞總理巴達維2009年3月5日登陸南沙群島的彈丸礁宣示主權，臺灣外交部門發布聲明對南海諸島及周邊海域宣示主權。2008年4月，臺灣中油公司董事長赴大陸展開融冰之旅，提出重啟與大陸石化業的探勘合作案。

從以上事例可以看出，在東海及釣魚島問題、南海問題、海洋油氣勘探開發等諸多問題上，海峽兩岸都存在合作的廣闊空間。在目前兩岸關系取得積極進展的情況下，應采取切實有效的政策與措施，深入推進大陸與島內多層次、全方位的交流與互動，努力加強雙方在維護海洋權益、開發海洋資源方面的務實合作。

五、強化海軍建設與海洋軍事安全

目前，少數海洋強國推行霸權主義和強權政治，憑借海軍力量，把本國的海上安全利益“拓展”到他國管轄海域、領海、內水，甚至由海到陸發動侵略戰爭。少數國家以陳舊的海權邏輯看待中國的崛起，鼓吹“中國威脅論”。順利解決臺灣問題，實現國家統一依賴強大的海上力量作為后盾。在中國管轄的數百萬平方公里海域中，島嶼歸屬和劃界爭議、漁業和油氣資源爭端的解決，需要強大的海上力量作為保證。我國外向型經濟迅速發展，無論是海上通道、對外貿易、海外市場，還是海洋產業，都必須有強有力的海上力量來保障。近年來，沿海國家，特別是周邊國家，高度重視爭奪海上軍事優勢，增加海軍軍費投入，加速更新海上作戰武器裝備，頻繁地進行海上演習。伴隨國家的安全利益、政治利益、經濟利益和文化利益迅速向全球拓展，海軍不僅要保衛國家主權完整，還肩負維護海洋權益不受侵犯的神圣使命。以經略海洋為目標，強化海軍建設與海洋軍事安全，有其深遠的時代背景和現實的海上斗爭需要。專家指出，我們既要面對現實威脅，又要著眼整個海洋安全的長遠建設，加大對海防力量建設的資金投入，積極吸收、利用國外的先進技術和經驗，加快高性能海防武器的研發，努力提高海空防衛能力，從國情實際出發，走中國特色海洋軍事發展道路。

［1］ 高祖貴.海權爭奪 中國很不利 ［N］.世界報，2009-9-9.

［2］張淼，俞麗虹，梁鋼華.“海洋意識”的缺失困惑［J］.瞭望新聞周刊，2006(36).

［3］殷廷志.中國海上安全戰略選擇 ［J］.瞭望新聞周刊，2005(28).

［4］梁鋼華，徐冰，周正平.在維權中構建和諧海洋［J］.瞭望新聞周刊，2006(36).

［5］維護我國海洋權益 促進海洋國際合作 ［N］.中國海洋報，2005-12-20.

［6］ 胡賁.汪洋大海的“人民戰爭”［J］.南方周末，2009-5-14.

［7］李金明.南海風云：動態與趨勢［J］.世界知識，2010(11).

［8］中日在東海爭議上出招 兩國應如何面對東海之爭［J］.南方周末，2005-7-21.

［9］陳小茹.美軍事專家：美國2010年超頻密亞太軍演意在扼制中國［N］.中國青年報，2010-12-13.

［10］劉中民.海權問題與冷戰后的中美關系：矛盾的認知與艱難的選擇［J］.外交評論，2005(12).

［11］邱震海.南海沖突將長期化 中國不能袖手旁觀香港［N］.太陽報，2009-3-13.

［12］楊清揚，陶斯詠.中國海疆戰略需要大調整［N］.環球時報，2009-3-24.