專員辦在防控政府及金融債務風險中的職能作用分析——基于歐美債務危機對財政影響的視角

■李樹榮 趙干球

專員辦在防控政府及金融債務風險中的職能作用分析
——基于歐美債務危機對財政影響的視角

■李樹榮 趙干球

從2008年開始，歐美國家發生一系列債務危機對世界政治經濟產生重大影響，有關國家為復蘇經濟投入大量財力，但收效甚微。中國為了保持經濟平穩較快增長，實施積極財政政策，保持經濟平穩發展態勢，但同時財政赤字和政府債務也逐年增加，2010年底地方政府債務已達10萬億元，超過當年全國財政收入規模。近年由于受房地產泡沫影響，銀行信貸風險加劇。如此大規模的政府債務和金融債務風險，對財政負面影響不可估量。對我國政府直接債務和隱性債務、金融風險的動態監控特別是對各省（區）市的債務監控很有必要。財政部可以充分利用專員辦的優勢，結合專員辦的職能定位，明確賦予專員辦對地方債務和金融風險監管職能，進行動態監管，隨時了解、評估風險情況，及時向財政部提供債務風險情況及建議，保障國家財政安全和經濟安全。

一、歐美債務危機對財政影響

（一）歐美債務危機情況

2001年，小布什接替比爾·克林頓入主白宮時，美國財政狀況健康，還頗有盈余。但到2005年1月，小布什連任時，美國國債為7.6萬億美元，而現任總統奧巴馬上任后已升至10.6萬億美元。 2008年金融危機后，經濟急轉直下，稅收大受影響。奧巴馬敦促國會通過的7000億美元刺激計劃，將財政赤字推高至經濟總產出的10%以上。2010年，國會預算辦公室(CBO)就已警告稱，到2021年，聯邦政府的債務總額可能達到美國經濟年產值的100%，而到2035年，可能達到近190%。

2008年國際金融危機爆發以來，歐元區各國相繼出臺一系列經濟刺激計劃。這些措施雖然有效地維持了歐元區金融市場穩定，支持了歐元區經濟復蘇，但同時也導致了歐元區各國，尤其是葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘、西班牙五國政府資產負債表嚴重惡化，表現為國債占GDP比例和政府赤字占GDP比例大幅上升，成為歐債危機的導火索。1999-2009年間希臘每年財政赤字占GDP比例均遠超《馬約》3%的規定，造成財政支出負擔過重，財政入不敷出，政府無法有效利用國內儲蓄為財政赤字融資，只能依靠發行外債，但到期無力償還債務，導致債務危機發生。

（二）歐美債務危機對財政影響

財政赤字是國家宏觀調控的重要手段，它能促進經濟實現充分增長。全球金融危機爆發后，世界主要國家開展了大規模的經濟刺激計劃，據估算，截至2010年底全球財政刺激方案規模達5萬億美元。但是，如果財政赤字規模過大，會引發國家信用危機。因此，許多國家都仿照歐盟規定，將一國財政赤字率的警戒線定在3%，超過3%就被視為存在財政風險。實際上，2009年，美國財政赤字總額已相當于美國國內生產總值 （GDP） 的 10%， 愛爾蘭達14.3%，希臘13.6%，法國居中等水平，也達7.5%，財政風險極大。

二、中國當前財政赤字及債務情況對財政影響

目前來看，在我國，可能導致財政風險的因素有：國債，地方政府債務，金融企業債務等，其中國債是由國家按規定發行的，數據可控，但對地方政府債務，金融企業債務等債務，包括風險程度，可以說，數據掌握并不全面。

一方面，中國金融體系有風險，其中目前最大的風險就在于房產泡沫破滅的信貸風險。截至2011年6月末，全國主要金融機構房地產貸款余額10.26萬億元，其中個人住房貸款余額6.26萬億元，這兩個指標都比2008年年底增長了1倍。房價上漲時，這些貸款風險自然隱蔽起來，但如果房價下跌，其風險有多高，目前難以測算。2008年雷曼兄弟的倒閉，并非是個體金融機構的風險暴露，而在于某個金融環節流動性斷裂導致整個金融體系的崩塌。

根據國家審計署報告，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計10.7萬億元，其中：政府負有償還責任的6.71萬億元，占62.62%；擔保責任的2.34萬億元，占21.80%；可能承擔一定救助責任的1.67萬億元，占15.58%。

此外，地方政府融資平臺公司數量多，管理不規范。地方政府的一些債務并不反映在政府報表上，有些債務根本沒有記錄，如反映的地方政府一些招待費、汽車修理費等，政府這邊并沒有記賬，此類由政府官員簽單債務也不少，沒有統計在國家審計署上述審計報告數據之內。

從上面反映的情況看，中國政府債務、金融債務風險已經大量聚集，而且沒有一個準確統計數據，影響國家有關部門對財政風險狀況正確評估，對于國家政策層面正確制定經濟政策是極其不利的。一旦爆發危機，從穩定大局出發，國家財政必須拿出大量資金應對解決，這些風險就會轉化為財政風險，危害極大，因此需采取措施及時預警。

三、對策建議

當前歐美債務危機，造成世界經濟發展趨勢不確定性增加，我國經濟也出現出口下滑的態勢，因此，在拉動內需、增加消費的同時，也要控制好赤字，防止債務規模過大影響經濟發展，進而因債務過重影響財政安全，造成社會經濟的不穩定，影響中國現代化進程。認為，應結合財政部職能，明確財政專員辦對地方政府債務和金融債務進行動態性監管的責任，掌握政府債務及或有債務情況，為國家經濟決策提出建議。

（一）對各級地方政府債務進行經常性監管

根據國務院確定的財政部職能，財政部負責擬定和執行政府國內外債務管理的方針政策、規章制度和管理辦法，監督財稅方針政策、法律法規的執行情況。專員辦作為財政部派出機構，理應動態掌握各地債務情況，并對如何管理好債務問題提出意見建議，因此，建議財政部授權專員辦對上述債務進行經常性監管，通過調研、檢查，隨時了解分析各省市政府債務負擔情況。

（二）以出資人身份對銀行債務進行監管

國內金融市場方面，工、農、中、建、交等五大國家控股銀行存貸市場份額占銀行業的絕大部分，其債務情況對國家經濟影響很大，因此，財政部門有必要及時了解五大銀行債務情況。目前，財政部履行金融政策制定者和出資人角色，財政部可以授權專員辦對金融企業債務情況進行監管。

1、通過績效工資考核管理層薪酬發放、公用經費開支來控制、掌握銀行經營情況。財政部印發了《金融類國有及國有控股企業績效評價暫行辦法》（財金[2009]3號）的通知，財政部可以授權專員辦通過對各省分行績效工資考核，對管理層薪酬發放、公用經費開支情況進行監管。通過監管，解決金融高管高工資、三公經費開支過大等當前社會反映熱點問題，另外也可以掌握銀行經營情況，制定相應政策，保持金融企業正常健康發展。

2、向五大國有控股銀行省級分行派出獨立董事代表，了解銀行經營情況，對制定金融財稅重大政策發表意見。財政部已經向五大國有控股銀行派出獨立董事。國有及國有控股銀行與一般上市公司不一樣，對國計民生影響重大，財政部作為金融政策制定者或出資人，獨立董事工作應當加強，不能削弱。專員辦作為派出機構，也應派員進駐各省級分行，在財政部統一部署下對金融企業執行國家重大方針政策進行監督，或對不嚴格執行國家政策方面進行干預，不能因為有些看法不一致就放松對銀行監管，導致國家政策得不到全面貫徹執行。

財政部駐廣西專員辦）