煙草專賣管理傘型市場監管模式初探

鄭 曦

(重慶市璧山縣煙草專賣局，重慶 402760)

近年來，隨著區域交通條件改善及經濟水平提高，卷煙零售終端市場相應不斷發生變化;而社會公眾法治意識的不斷增強，涉煙草違法經營行為的多樣化、復雜化，對煙草專賣執法提出越來越高的要求。如何才能取得市場監管實效，為“卷煙上水平”打下良好的市場基礎?如何在執法權限和資源有限的情況下，在履行市場監管職責與維護社會穩定和諧、促進經濟繁榮發展之間尋求平衡?在現有的市場監管體系基礎之上，探索建立一套行之有效的監管模式勢在必行。筆者立足于重慶市璧山縣卷煙零售終端市場現狀，對建立“傘型”市場監管模式的必要性、可行性、具體運作方式進行了初步探討。

一、什么是傘型市場監管模式?

傘型監管模式多見于金融業監管，次貸危機前的美國金融業監管即采取傘型模式，美聯儲被賦予了傘型結構監管者(Umbrella Supervision)的功能。金融行業的傘型監管模式強調傘型結構監管者與各功能性監管者之間的交流和合作、外部監管與內部自律的結合，注重工作的程序化、監管指標的標準化、監管程序及監管人員行為的規范化。

煙草專賣管理傘型市場監管模式，即在煙草專賣市場監管工作中以隊伍建設為主導，以內部自律、分類監管、聯合執法、打假打私等工作為支撐，貫穿服務客戶的理念，促進市場監管工作開展，促進團隊“綜合作戰”能力提高。并且以績效評價為動力機制，貫穿所有模塊與流程，激發優質隊伍的潛能，將“能量”輻射到各個工作領域，如撐傘一般，切切實實撐起一把覆蓋全縣轄區、輻射各個監管領域，保護國家利益和消費者利益的“保護傘”［1］。

二、為什么要推行傘型市場監管模式?

自2010年全市各區縣建立市場監管體系以來，璧山縣局即規整全縣零售客戶資料，以精細化市場監管為基礎，以客戶熟悉度考核為保障，構建了具有轄區市場特色的市場監管體系。但是在實際運作中，該體系未能完全取得預期效果。究其原因，主要有兩點:一是受到傳統市場監管理念阻礙，市場監管目標性過強，反而削弱了其真實目的。基層區縣局片面追求市場凈化率等指標，而監管的最終目標——實現卷煙上水平，因為其實現過程的長期性及專賣工作指標對其衡量的模糊性，并未在市場監管工作中得到更好的體現。二是未能整體聯動。市場監管工作作為獨立的工作模塊，與隊伍素質建設、打假打私等工作之間未能實現有效鏈接、互相推動。因此，在煙草專賣市場監管中引入傘型監管模式，具有必要性和可行性。

三、傘型市場監管模式的具體運作方式

(一)以隊伍建設為主導

任何工作的開展，都離不開“人”這個核心。因此，隊伍建設是市場監管工作的基礎、前提，也是主導，在傘型模式構建中，充當著“傘柄”的角色。

當前，重慶煙草行業正在大力推行“雙輪驅動”文化戰略，積極開展學習型組織建設。我們可以此為契機，充分利用創先爭優、企業文化宣貫等活動氛圍，全力搭建學習平臺，堅持“普遍培訓，重點培養”的方針，以三個轉變來提升隊伍建設效果。

轉變局(分公司)角色定位。由隊伍建設的組織者轉變為引導者，引導專賣人員積極進行思考:專賣管理工作如何開展才能取得更好的效果，我所在的部門和崗位在其中應當起到什么樣的作用，為此我需要加強哪方面的學習;從主觀思想上增強專賣人員學習提升的主動性。

轉變專賣人員學習態度。通過深化激勵機制、加大考核力度等措施，促使專賣人員從被動的“要我學習”向主動的“我要學習”轉化;以此提升專賣人員參與學習培訓的積極性與自覺性。

轉變學習培訓方式。由過去“大鍋飯”式的全員學習，轉變為以部門為單位的小團體自主學習、針對專賣人員個體差異的混合型學習和以“取長補短，共同進步”為宗旨的分享型學習。以此提升學習培訓的效果。

(二)以內部自律為重中之重

以內部自律、日常檢查、分類監管、聯合執法、打假打私等工作為“骨架”，互為依托，將監管能量最大限度輻射到市場監管所有模塊與領域。

1)內部自律從三方面著手。嚴格規范一直都是煙草行業持續健康發展的“生命線”，2012年，重慶市局黨組對全市行業員工提出“隊伍更純潔”的發展目標。因此，在構建傘型市場監管模式的過程中，做好內部自律是重中之重。可從三個方面著手:一是強化內部監管，規范卷煙經營行為，嚴查內部違規。在切實監管營銷部門的同時，以預防為主，杜絕專賣隊伍中出現內外勾結、利用職權與零售戶爭利的違紀違法行為;杜絕內管部門出現監管不力、包庇縱容等失職、瀆職行為。以“干凈”的隊伍，贏得客戶的信任。二是加強教育培訓，促進專賣執法人員接受深刻的法律紀律和職業道德教育，在專賣執法隊伍中牢固樹立人本執法、公正執法、科學執法、嚴格執法、責任執法等現代執法理念，樹立為民執法、規范執法、文明執法、廉潔執法等良好形象，切實轉變執法作風，全面規范執法行為，以行為規范、程序合法、風紀嚴明、廉潔高效、制度健全的煙草專賣執法形象，贏得客戶的認同。三是強化執法監督評議，每年定期或不定期開展專賣人員互評、客戶經理評議、轄區相對人、社會人士評議，并確保評議結果作為評優評先、崗位升降的標準，以過硬的監督機制贏得社會公眾的好評。

2)將分類監管與例行檢查結合。根據零售銷量、違法情況、零售業態等特征，開展卷煙銷售走勢分析、銷量異常分析、品牌波動分析，進而把零售戶分成三個以上的類別，實行差異化檢查制，對不同類別的客戶分別采取不同的檢查頻率和檢查方式，提高市場監管工作的目的性。對重點監管零售戶，實施動態監管，確定短期檢查頻率。還可根據上級部門專項工作安排，確定對部分類別零售戶的監管頻率，如零售大戶監管頻率、名煙名酒店監管頻率等。并且，毫不放松例行檢查，確保在月度對轄區所有零售戶實現百分之百檢查覆蓋。

3)將日常檢查與聯合執法相結合。由于煙草專賣執法自身力度的限制，在市場監管過程中，尤其是違法案件查辦時往往會出現“取證難，追查難”的問題。雖然檢查市場經常采取部門聯合行動，但各個監管部門在監管職能上既重疊又分散，且集中性整治往往不能取得預想的效果。因此，我們應當加強與相關部門的協作，在鞏固煙草、公安協作機制的基礎上，積極建立由地方政府牽頭，相關執法部門共同參與的市場監管長效協作機制，應當整合工商、質監、消防等部門的市場監管資源，形成合力，由傳統的“單線作戰”改為“集體防控”，營造信息互通、資源共享的“大市場”監管局面。

4)將監管工作與打假打私相結合。首先應當明確打假打私并不是目的，而只是廣義市場監管的一種特殊形式和手段。其次，在內部自律、分類監管、例行檢查、日常檢查與聯合執法等工作過程中，都應當注重情報收集與分析利用，尤其是對重點監管對象、重點監管區域的信息收集，從而建立起一個數量質量合格，方便查詢的情報體系，為打擊制假售假、走私販私等涉煙違法犯罪打下基礎，進而更深層次地規范轄區市場［2］。

(三)以績效考核評價為動力機制

充分發揮績效考核的動力作用，首先需要從觀念上改變績效就是約束，就是看結果這樣一種看法，以“做與不做不一樣，主動與被動不一樣，做得好與不好不一樣”為指導思想，堅持考核過程與結果并重、質量與效益并重、規范與效率并重。合理體現績效分值差距，高調肯定積極做事的、做得好的，樹立標桿，進而對消極怠工的、做得不好的產生鞭策作用，打破一團和氣、一潭死水的工作氛圍，激發團隊活力，推動各轄區稽查隊、市管員認真履職，避免監管工作流于形式。

1)確定科學合理的考核指標。一個功能完備的考核體系，不僅要有量化的指標，也應當有定性內容的測評。還要提供有效的激勵依據。在完善現有量化指標考核體系的基礎上，建立專賣工作質量衡量體系，設計管理信息、工作流程、評價管理等考核模塊，客觀評價市場管理工作過程質量及成果，提高考核的準確性、目的性。

2)確定確實可行的績效考核方式。績效考核的關鍵在于落實，否則，無論考核指標體系如何科學合理，最后也會淪為一紙空談。而對于市場監管工作來說，可以將行為導向型的考評方法與結果導向型的考評方法相結合，既不過分強調量化指標，也不放松對市場凈化率、亮證經營率等硬性考核任務的評價。如采取360度考評法，將考評者范圍拓寬至同事、下屬、零售戶等，而不僅僅局限于部門負責人;不單考察市場監管工作產出，還要考核深層次的勝任特征;要加強部門負責人、專賣科負責人及局領導與稽查隊員的雙向交流，提高稽查隊員對市場監管參與性［3］。

(四)工作中貫穿服務客戶的理念

從行政執法的角度來說，零售戶是我們的行政相對人;而從執法最終目的這個角度來看，零售戶與我們又存在共生共榮的戰略伙伴關系。作為純卷煙銷區，要牢牢抓住零售戶，在打擊非法經營的同時，保護、支持、規范合法經營，幫助客戶提升盈利水平。因此，我們需要在市場監管過程中貫穿服務客戶的理念，在思想上糾正“為管理而管理，為凈化而凈化”的觀念，將市場監管的著眼點放在“卷煙上水平”這樣一個高度，立足于與卷煙銷售網絡建設、功能終端建設相輔相成，謀求為經濟增長方式的轉變、卷煙銷量與結構的提升夯實工作基礎、市場基礎。如何將服務做到實處?可以從“真誠、主動、便民、高效”這八個字入手。

1)真誠與主動是對服務態度的要求。當前，重慶煙草著力于三誠服務品牌建設，“三誠服務，以心換心”，提高服務水平，提升重慶煙草的核心競爭力。而真誠不僅僅是行業企業文化建設的要求，也是市場監管工作的客觀需要。通過內誠于心，塑誠于信，外誠于行，切切實實讓零售戶放心、舒心。主動服務，則是要求專賣工作要以維護客戶利益為出發點，不但要解決客戶遇到的問題，還要未雨綢繆，提前預防客戶沒有注意到的問題。

2)便民和高效是對服務過程及結果的要求。以客戶舉報投訴處理為例，可以設置限時響應和處理結果限時反饋制度，確保行動迅速，及時反應，方便群眾。便民和高效的服務可讓零售戶和消費者切切實實感受到煙草專賣局及其執法人員對他們反映問題的重視，進而提高社會信賴度，促使客戶及消費者在自覺守法的同時，主動收集、傳遞交流市場信息，成為市場監管的“隱形助手”。

［1］張慶華.市場監管路在何方:以市場監管的職權責為中心的探討［J］.經濟研究導刊，2010(23):203.

［2］伍宏，劉仕平，江丹，等.論煙草行政執法協同管理機制創新［J］.企業技術開發，2010(9):106.

［3］張志剛.奮力創新 標本兼治 推動市場監管工作上水平［J］.湖南煙草，2010(6):18.