行業規范過程中法制監督制度運行的作用及應注意的問題

羅 婧

(重慶市煙草公司綦江分公司，重慶 401420)

近兩年來，隨著“卷煙上水平”總體規劃全面實施和有效推進，行業經濟運行質量明顯提高，整體效益實現較大幅度增長，改革發展取得新的成效。但是，煙草控制、完善體制、構建和諧、國際競爭等方面壓力不斷增大，行業發展新的階段又面臨新的矛盾和問題。面對行業發展新的矛盾和問題，全行業要把推動持續發展、協調發展、共同發展作為當前全面推進“卷煙上水平”、加快轉變發展方式、實現科學發展的重要任務，努力解決制約行業發展的瓶頸，著力增強行業發展的后勁和活力，全面完成“十二五”時期行業發展目標任務。

姜成康局長在2012年全國煙草工作會議上的報告中指出“要始終把嚴格規范作為保持行業持續健康發展的生命線”，全面提升內部管理水平，為行業實現持續發展、協調發展、共同發展夯實基礎。法制監督作為一種內部管理制度應運而生，其在行業自我規范過程中有著不可替代的作用。

一、什么是法制監督

(一)法制監督的概念

法制監督，在重慶煙草管理體系中，主要是指一種管理制度。它是一種獨立性相對較高的內部監督管理的方式，以完善依法行政、依法管理、依法經營制度建設和運行機制，構建法治煙草為目的，是行業實現自我規范的重要途徑之一。

(二)法制監督的內容

一般認為，法制監督制度主要包括四個方面的內容:

1)法制宣傳教育普及。包括煙草專賣法律法規及相關部門規章制度的宣傳、教育、考試等。

2)企業生產經營法律風險防范。包括規范性文件的合法性審查;招投標項目、物資采購等程序合法性與合規性的監督;商務合同的審查及履行情況監督;招投標項目及合同履行方面的舉報投訴受理和處理等。

3)行政管理法律風險防范。包括對煙草行政許可、專賣執法、煙草行政處罰活動進行事中和事后監督。

4)訴訟管理。包括訴訟案件管理及相關工作銜接。

(三)現行法制監督制度執行的主要方式

執行法制監督制度方式是通過在各基層單位設置一個專職、獨立的法制監督崗位，理論上，由熱愛行業法制工作，熟悉和了解國家法律、法規和相關政策，熟練掌握相關業務技能，法律觀念和責任心強，具有一定綜合素質及組織協調能力的人擔任，負責在基層單位管理者的領導下貫徹、推進法制監督制度的主要內容。

二、法制監督在行業自我規范過程中如何發揮作用

作為一種相對獨立的內部監督制度，法制監督的運行對行業其他規范工作起著明顯的推動作用。

1.傳播民主意識、法制觀念，助力辦事公開民主管理上水平

法制監督從業人員主要承擔基層單位普法領導小組辦公室對普法依法治理工作的規劃、計劃、組織協調，負責基層單位的法律宣傳、普法教育，組織生產經營人員和專賣管理人員的法律培訓考試等工作。通過多項措施積極推進以法治煙草、和諧煙草為核心的煙草法治文化建設，營造崇尚法律、遵守法律、維護法律權威的法治文化氛圍。在廣大干部職工中傳播正確的民主、公平、正義等法制觀念，培養干部職工的主人翁意識，重視自身知情權、參與權、表達權、監督權的行使，提高廣大干部員工參與企業管理的積極性、主動性、創造性，為辦事公開民主管理工作的推進夯實群眾基礎，營造良好環境，助力辦事公開民主管理上水平。

2.強化正確的權力觀，助力黨風廉政建設上水平。

法制監督從業人員通過黨組中心組集體學法、法制講座、專題法制培訓等學習形式，大力強化領導干部學法力度。通過與紀檢監察部門的合作，深入宣傳嚴格規范煙草生產經營管理的法律法規、加強黨紀條規和相關法律法規教育，堅持反腐倡廉法制宣傳教育與政治理論教育、理想信念教育、職業道德教育、黨的優良傳統和作風教育相結合，從而強化領導干部正確的權力觀，不斷提高領導干部依法決策、依法辦事的素質和能力，不斷督促他們改進工作作風、更新管理理念、創新管理方法，提高工作透明度和公信力，為防止權力失控、決策失誤和行為失范，從源頭上預防腐敗創造必要條件，助力黨風廉政建設上水平。

3.識別經營管理決策及其措施的法律風險，推進依法管理、依法經營上水平

重大的經營決策通常涉及企業中長期利益和整體利益。重大經營決策失誤，會對企業的可持續發展造成嚴重影響;在合同訂立、生效、履行、變更和轉讓、終止及違約責任的確定過程中，行業各單位作為合同當事人一方具有利益損害或損失的可能性，由于其在經營活動中的廣泛運用，其法律風險也與此同在;隨著勞動用工分配制度的革新，人事改革中累積的一些矛盾和歷史遺留問題日漸顯現，相關勞資、人事爭議潛在的法律風險不得不引起重視。諸如此類經營管理過程中的法律風險，都通過法制監督制度的運行過程進行識別，從而對諸多風險進行管理、控制。法制監督從業人員通過對重大決策進行合法性審查和決策風險評估、對本單位生產經營活動進行合法性監督、對文件制定過程中的合法性審查等，都是在進行法律風險的識別工作。經過決策過程中和管理經營過程中的相關法律風險識別，總結管理經營監督工作的相關經驗，揭示其中的矛盾和問題，提出貫徹落實國家和行業有關法律、法規及政策的意見和問題解決措施建議，給管理者當好參謀，協調建立完善落實管理監督制度和運行機制規范實現風險管理，從而推進依法管理、依法經營上水平。

4.監督行政管理活動，推進依法行政、公正文明執法上水平

法制監督從業人員按照制度開展對行政處罰案卷需要領導審批的環節進行法律審核;對涉嫌違法行為的定性意見、處理意見及其適用法律依據、擬作出的行政許可決定進行合法性審查;組織實施所在基層單位的行政處罰聽證等一系列針對基層單位行政管理活動的監督，全面落實監督職責，形成了一道維護行業利益、及時發現行政錯漏的防火墻。在向廣大員工進行法制宣傳教育的同時，把煙草專賣行政許可、專賣執法培訓有機結合起來，堅持管理與服務并重，處置與疏導結合，推進煙草專賣行政執法公正、文明，促進依法行政上水平。

三、法制監督制度運行應注意的三個問題

由上看出，法制監督制度的運行對行業自我規范發揮了較為全面有效的監督功能，但也必須清醒地認識到，法制監督制度在運行中還應該注意三個問題。

1.制度立場的應明確批判性，重視建設性

首先，應明確法制監督的批判性。法制監督制度屬于企業監督體制的一部分，企業中的監督體制源于國家的監督體制，其目的也是為了防止濫用權力。因此，批判性是法制監督的基本屬性，沒有批判性，監督就失去了存在的意義。明確從批評性的立場出發，國企監督工作就必須破除“一團和氣”的思想，以發現“問題”，尤其是發現“重大問題”為己任，認真觀察、分析企業發生的每一重大事項，勇于發現和揭示經濟運行中的問題和風險，不應把揭示問題只作為例行公事去敷衍粉飾。

其次，重視法制監督的建設性。從古至今，監督的目的并不在于發現和處理有問題的組織、人員和業務，然后將其否定、消滅。法制監督的根本目的是預防性的，是防止濫用權力，使各單位的組織系統具有免疫功能、自我完善功能，在從事各種經濟活動中，不出或少出問題。對有問題的單位、人員進行懲處，只是在預防作用失效的情況下采取的一種補救、警示措施。法制監督工作的建設性體現在法制監督過程和監督成果的運用兩個方面，使單位的各項活動能夠在合法、合規的前提下運行，可以起到保護組織、愛護個人的作用，同時減少行業的經濟、形象損失，這種作用本身就是建設性的。從監督成果的運用上講，監督在發現問題的同時，要盡可能提出解決問題的思路和方法，并督促相關單位、部門運用各種資源去解決問題，形成閉環。從建設性原則出發，法制監督從業者必須以推動企業發展、維護行業利益為己任，不但要勇于發現和揭示體制、機制上的深層次矛盾和問題，而且還要勇于和善于通過制度創新提出解決問題的正確思路和方法，努力預防和控制風險，促進行業持續、健康發展。

2.機構設置和人員配備應增強獨立性，保留統一性

首先，法制監督必須增強獨立性。一個被監督對象綁架了的監督制度，或者發現是在自己監督自己的監督制度，其能夠發揮的作用是十分有限的。目前，根據市局對專賣內管和法制監督機構的調整，將法制監督崗位設立在新成立的專賣內部管理與法制監督科，該機構其他人員皆屬于專賣序列，而法制監督的崗位歸屬未予明確。一個非專賣序列的崗位設置在專賣序列的部門，理論上雖實現了執法監督與行政執法分開，但實際操作中卻難以對該崗位的獨立性予以保證。

其次，法制監督工作的范圍寬泛，內容眾多，而制度上僅依靠一個單獨的崗位推進基層法制監督工作的運行，其余皆需要依靠不確定的人為因素，就顯得十分單薄。制度、機構的不完善對法制監督從業人員素質、經驗等便提出了很高的要求。因而加強法制監督獨立性的制度保障和機構建設是一個迫切而不可忽略的重點。

再次，在加強法制監督獨立性的同時，必須保留其統一性。法制監督工作的本質是防止權力的濫用和失控，防范經營管理的法律風險，為行業持續、健康發展保駕護航。這與管理者、執行者在根本目標上是統一的，因而一切監督工作都必須圍繞這個統一的大目標而展開，不能將法制監督工作游離于行業發展之外，要緊扣主題，加強對法制監督從業人員的業務指導和管理，加強信息溝通和經驗交流，為法制監督從業人員提供必要的學習、工作交流條件，保證其知識儲備的同步更新，為行業中心工作服務。

3.法制監督程序設計和流程的打造應強化制衡的銜接，重視效率

首先，監督就是體現權力制衡。孟德斯鳩指出，不受約束的權力必然會濫用權力。通過“權利”來制約“權力”。目前行業對依法行政、依法經營行為的監督主體主要有:司法監督、上級機關的監督(復議監督、目標考核)、群眾監督、輿論監督、黨政紀檢監督、全面預算管理監督、內部審計監督、內部監督管理、法制監督等。法制監督制度與行業其他監督機構缺乏有效的銜接機制。監督機構重疊設置，固然有其好處，但也可能出現互相推諉，出現監督盲點;監督工作難以協調，監督過程沒有相關程序規定予以有效銜接，難以形成合力;容易形成“沒事時不能監督，有事時監督不了，出事后無法挽回”的局面。因此，由于法制監督涉及行業工作的方方面面，在程序設計和流程打造時應在各監督相互制衡的前提下注意總體的銜接，確保監督工作平穩落實。

其次，法制監督程序設計和流程的打造必須兼顧效率原則。體現權力制衡，必然會增加管理環節和流程，因而必然會在一定程度上影響執行的效率。監督程序的設計必須解決好制衡和效率的關系問題，既不能以效率為借口弱化甚至不要制衡，把監督工作放在可有可無的位置，也不能以強化監督為借口，一味地增加管理環節和流程，置行業經濟利益和成本增加不顧。在程序設計和流程打造中，盡可能地以最少的程序來完成和實現權力制約，在制度執行中，以最高效的流程完成監督任務，努力追求制衡與效率的高度統一。采取相對集中、流暢銜接的原則，梳理并協調好法制監督員與紀檢、審計、內部監督的職權關系，避免主體之間相互推諉或是重復監督降低效率的情況發生。