科層制理論在多層級小規模干部教育培訓機構中的運用及啟示

□ 唐小平

科層制理論在多層級小規模干部教育培訓機構中的運用及啟示

□ 唐小平

科層制組織理論創立于20世紀初，是西方現代工業發展的產物，它的創立旨在解決組織管理機構的內部分工問題。科層制組織理論奠定了現代行政組織理論的基礎，開創了行政管理發展史上的新時代，依其創立的組織模式對20世紀以來的人類社會生產力發展與社會穩定都起到了重要的作用。

一、科層制的基本內涵、主要特征及利弊分析

（一）科層制的基本內涵

1910年德國社會學家馬克斯·韋伯在其名著《社會組織與經濟組織理論》一書中，提出了一種按照理性建立起來的理想化、高效率的組織模式，即著名的“科層制”。他認為理想的行政組織結構體系分為三個層次，最高領導層、行政官員層和一般工作人員層，在這種組織體系中，全部活動劃分為各種基本的作業，組織內部明確每個成員的職權范圍及協作方式，并分配給組織中的各個成員，同時組織運行的每個環節都可以由擁有必要職權的專家來完成其任務，強調組織成員之間的關系不受個人感情影響。

從馬克斯·韋伯的理論中可以看出，科層制指的是一種權力以職能和職位進行分工和分層,以規則為管理主體的組織體系和管理方式,也就是說,它既是一種組織結構又是一種管理方式[1]。作為一種管理方式,科層制為現代社會的組織管理提供了有效的工具。韋伯的科層制雖然強調官僚制度及體系的建設，但與我們常識中的官僚主義不是一個概念,而是按特定規則建立的一種正式的組織形式。

（二）科層制的主要特征

馬克斯·韋伯的這種組織管理形式具備以下基本特征：

一是分工專門化。韋伯認為工作職能要以正式規定的形式進行責任劃分，并且落實，同時按照職責范圍把各組織成員的權責合法化、確定化。

二是層級明晰化。科層體制強調剛性的、法治性的等級制度,任何層級組織成員的行動是受其更高一級的管理成員控制的,同時必須接受上一級管理成員的管理和監督。

三是規則制度化。組織成員間的活動與關系都受規則限制。無論何種情況,組織成員都要遵循和執行組織內部的規章制度。

四是成員非人格化。組織成員的服從及被領導對象不再是特定層級的組織個體,而是該個體所擁有的特定層級或職務;組織成員都按嚴格的法令和規章對待工作。

五是管理技術化。科層制組織在具體運行過程中體現較強的技術化取向,組織成員憑自己的專業所長、技術能力獲得相應的工作和崗位,享受相應的工資報酬。根據組織成員的技術資格授予職位,并根據成員的工作成績與資歷條件決定薪酬。

六是行政效率化。成員的工作明確、快速、具體有充分的經驗和知識,有檔案、文件等信息可供參考;工作性質有持續性、整體性且對個別事件有充分的裁量權。

（三）科層制的利弊分析

科層制是現代社會發展過程中，為適應生產力發展、管理效率發展，而在法治條件下產生的行政管理體制，在工業化的發展過程中發揮了不可替代的作用,是被實踐證明過的適應現代化發展的理論制度。它的優點主要包括：其非人格化特征克服了傳統的“人治”管理模式的弊端，有效地避免了因“人治”帶來的政策隨意性、非連續性及不可預見性；其專業化特征適應了工業化進程中不斷擴大的企業規模,使企業的發展不再受投資者個人的直接的、任意的干預,使勞資關系趨于合理；組織結構上的專業化、部門化、層級化也較好地適應了較大組織、較復雜組織的有效管理。

從韋伯的初衷來看，其設計的科層制充分考慮到，并強調組織管理及組織各活動的法制化、標準化，同時他想通過對組織管理方式的非人格化來約束人治帶來的弊端，但也忽視了由于人的不同而產生的差異。因為，無論如何機械的規定及理論，最終推行者和實踐者都是現實生活中有血有肉的人,人化的組織及其行為活動必然會產生多種影響，也影響到組織管理的各種決策和控制過程的嚴謹性，所謂非人格化也是一種理論、理想狀態，現實中是很難實現的。這種實際中不可避免的人格化也就促成了管理活動中的效果差別。另外,從管理者角度來看,嚴格按規程辦事就是科學管理,而對那些被管理者來說會看作冷漠的、非人性化的、限制其活力和創新的，甚至針對性刁難等等看法，實際操作過程中也確實有一些管理者養成了官僚作風,故而形成了科層制就是官僚主義同義的負面形象。

韋伯之后的理論家對科層制提出了諸多質疑和批評，這些批評主要分為兩大類，一是否定性批判，如法國著名學者克羅茨(MichelCrozier)從社會學視角入手而得出完全相反的結論，他提出了“科層制的低效率剛性”模型，該模型論證了“科層制結構應該被理解為天生的低效率”；二是修正性批判，如美國著名學者、諾貝爾獎獲得者羅伯特·默頓在《科層制結構和人格》中提出了科層制的反功能理論，認為存在著的可能損害適應和調解的特性將影響系統發揮功能。可以看到，盡管科層制理論在實際應用中存在著一些問題，但其基本原理和規律在現代社會組織管理中仍發揮著重要作用，并將長期發揮作用。中國社會科層組織發展的情況同西方有很大的差異，由于傳統的慣性及其它歷史原因，中國社會仍處于科層化不足階段，因此，科層制的完善應成為優化行政管理體系的重要內容。

二、多層級、小規模干部教育培訓機構層級管理存在的主要問題

作為一種組織形式，多層級、小規模組織的顯著特點就是管理層次多，管理幅度窄，組織成員少，工作職能相對比較單一。從組織結構上來看，多層級、小規模組織可以充分利用理想型科層制凸顯其形式合理性和客觀性。從實際情況來看，這類組織機構在行政及組織管理中往往帶有較強的人格化色彩，在運行中對于技術性和效率性追求不高，較多的管理、行政、組織資源“內耗”較為嚴重，管理成本也較高。

以筆者所在單位中國井岡山干部學院為例，在機構設置上，按照學院——部門——處室三個層級進行設置，即學院實行理事會領導下的院務委員會負責制，下設六個部門，部門之下再分設若干處室；在職能核定上，對部門和處室的工作職能分別進行了明確和界定；在人員核定上，按照充分利用社會資源辦學的理念，實行兼職教師為主、專職教師為輔，以及采用后勤服務社會化委托管理的模式，全院工作人員編制只有135人。

從組織的表層結構來看，中國井岡山干部學院的機構設置基本具備科層制所要求的專業化、權力等級、規章制度、非人格化等方面的特點。由于學院創辦的時間較短，機構設置的層級較多而工作人員又較少，在實際運行中存在一些問題，主要有：一是學院、部門、處室三個層級的權力等級和職責范圍界定不夠清晰，存在決策層的領導路徑不一致，即決策層下達管理指令的路徑或口徑有所交叉；其他管理層及執行層接受管理的主體不夠明晰，多頭管理，影響效率等情況；二是層級管理中授權不夠規范，有時出現越級授權的情況，上級不是授給其直接下級，而是授給間接下級，導致信息不對稱；三是作為管理的重要環節，規章制度還需進一步完善，如進一步細化制度的操作性，杜絕或減少制度之間的相互矛盾等。四是由于學院屬行政權力和學術權力并存的二元化結構,層級設置過于復雜，容易導致偏向行政權力,削弱了學術權力。同時，由于層級設置復雜，也容易造成管理的理性過度，進而產生管理中對人主體性的漠視，消解被管理者的主動性和積極性。這些問題在一定程度上阻礙了學院工作的順利開展，如不加以重視和解決，就可能會影響培訓質量的穩定和提高。

三、運用科層制組織理論，提升多層級、小規模干部教育培訓機構管理水平和效率的路徑

科層制從本質上是按照形式合理性、行為合法性的原則建立起來的，對科層制經典理論的有效應用，可以最大化地克服多層級、小規模干部教育培訓機構運行過程中的一些弊端和問題。具體仍以筆者所在單位為例說明：

一是明晰學院、部門、處室之間的權力等級和職責范圍。從科學管理原理來說,任何組織系統的有效運行都有一定的層次結構,系統運行的效率高低,很大程度上取決于是否能夠明確層次,是否能夠明確管理的幅度和層次的深度。管理幅度和層次構成了整個組織的橫向結構和縱向結構，也是影響組織結構及組織目標實現、組織決策執行效率的關鍵因素。現實中，隨著學院的發展，圍繞其組織目標實現的功能不斷細化，這使得學院管理幅度有所增加，但影響更深的是管理層次，這就造成在某一組織功能上產生交織管理，縱向上也產生了多頭指令、管理程序冗余等情況。管理幅度和層次增長的不協調影響了整體組織結構，從而影響了組織目標實現的執行效率。管理幅度與層次要適度，同時要盡可能根據部門、處室的工作內容、性質、條件和環境等因素，調整各個子層級的幅度和層次，明確每個管理子層級的幅度和層次邊界，即權力等級和職責范圍，在同一層次的各子系統之間的橫向聯系,應由各子系統自身完成,只有在其不協調時,才由上一層次子系統進行調整,并且在管理過程中,要盡可能減少決策層和操作層之間的相隔層次。這樣才可以簡化辦事程序，從而提高管理效能。

二是理順管理層級關系，統一垂直管理口徑，提高管理效率。通過優化，明確各層級管理權限的配置，尤其是優化配置決策層與執行層以及各級管理層之間的管理權限。一方面決策層管理應高度統一，學院決策機構為院務委員會，相當于行政組織體制中的委員會制，一項組織措施的產生首先經過某執行部門研究提出，再經院務委員會集體討論產生，這種委員會制充分體現了民主精神，有利于反映各方面意見建議，最后決策結果容易達到高度統一，有利于決策執行。另一方面施行扁平化管理，從學院組織功能上看，既包括教學科研也包括行政后勤，管理幅度較大，隨著學院發展，這種幅度還會進一步細化，適用于扁平化管理。如果在管理層次上進一步加深，很容易造成組織管理結構臃腫，組織決策執行效率降低，甚至因多頭管理造成上下管理混亂和管理真空。因此，必須圍繞組織目標優化管理層級關系，特別是針對職能劃分明要確管理職責，疏通上下級管理通道，明確同級部門功能職責，使決策達到科學化目的，而各個中間層級要根據其任務性質、內容及外部環境等要素明確管理幅度、層次和管理邊界，避免管理真空和管理重疊。另外，對于組織行為中的突發事件、應急事務等實行特事特辦的例外原則，根據實際情況建立“應急管理通道”，以便決策層和執行層能夠高效銜接。考慮到例外原則的應用會在一定程度上影響到常規管理活動，應制定相關制度進行規范。

三是強調理性管理和人文精神的有機結合。中國的傳統官僚管理體制缺乏形式合理性和規范性，但蘊含著豐富的人文精神，強調形式文化內在于人；科層制充分體現規則的首要性，屬于形而上的管理理念，把人因素看成較負面的、機械的要素。對于組織管理科學性和實際合理性進行有機統一，即同時體現規則精神和人文精神，就成為了實現有效管理的難點和重點。從學院的科層機構來看，其組織運行存在一定程度的人格化傾向，組織成員對居于特定職位個體的尊重遠遠大于對組織制度、規范的尊重。因此要通過制度和規范強調 “個人的權力只是公共權力在個人身上的體現，沒有絲毫屬于個人的人格屬性;權力者與權力者之間也沒有任何人格關系，組織與組織之間也沒有任何人格關系;個人是組織中的一員，不能夠以個人意志支配組織;人與人、人與組織之間是一種平等的關系”[2]。在實際操作中，要強化以制度制定和落實為重點的規則建設，加強對組織管理行為的外在約束，通過不斷完善學院教學科研和行政后勤的各項規章制度，明確各層級以及各崗位的工作程序和工作要求，實現各項工作的程序化、規范化、制度化。另外，要強調組織管理過程中的人文精神培植，重視組織文化建設對人文精神的凝聚和促進作用，重視人的基本作用及其發展，追求組織成員發展與組織發展需求有機統一。同時，完善組織內部民主建設，民主是組織成員廣泛參與組織管理的有效方式，也是最有效的管理環節的潤滑劑。中國井岡山干部學院是一個具有共同價值取向、職業理想、組織歸宿感的組織，作為以培養中高級干部為目標的特殊組織，更需要一個擁有共同信念、理想、價值、情感的群體作為支撐和保障，其組織文化建設是實現可持續發展的重要保障。學院的組織文化是在長期的管理和教學培訓實踐中積淀下來的，為全體成員所共同認可和遵循的理想信念、價值取向和行為準則，其外延也充分影響著來此接受培訓的學員。

綜上，對于多層級、小規模干部教育培訓機構的管理體系，要正確完善科層制建設，充分結合現代公共管理先進理論，圍繞實現組織目標的核心，科學配置管理資源，理順管理幅度和層次的關系，根據自身發展實際，汲取優秀管理經驗，充分發揮組織成員的主動性和積極性，進而提升整個組織的管理效率和科學化水平。

[1]朱國云.科層制與中國社會組織管理模式[J].管理世界，1999,(5):207-208.

[2]吳智鵬．韋伯官僚等級制的非人格化特征及啟示[J]．河北建筑科技學院學報（社科版），2003,20（4）:21-23．

作者單位：中國井岡山干部學院

責任編輯：新 華