擴權(quán)強縣改革的重慶探索

□謝明

擴權(quán)強縣改革的重慶探索

□謝明

近年來，我國部分地區(qū)根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀要求，實施擴權(quán)強縣，推動了科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展。重慶市立足市情，解放思想，大膽探索，通過立法手段、分類擴權(quán)、規(guī)范實施、抓好落實等措施，實施區(qū)縣擴權(quán)改革，賦予了縣級政府及部門一批行政管理權(quán)項，在全國擴權(quán)強縣改革中處于領(lǐng)先地位，有力地促進了重慶經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。總結(jié)和研究重慶市的區(qū)縣擴權(quán)改革探索，對于推進全國各地正在深入開展的擴權(quán)強縣和行政體制改革具有重要意義。

一、重慶市實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索的基本背景

根據(jù)我國法律規(guī)定，政府層級一般分為中央、省、地、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級。其中縣是我國最古老的行政建制，在國家組織結(jié)構(gòu)中處于承上啟下的重要地位。“郡縣治則天下安，縣域強則國家富”。縣是我國國民經(jīng)濟的基本單元，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有舉足輕重的作用，是國家經(jīng)濟社會發(fā)展、政權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，目前我國共有2070個縣域經(jīng)濟體，其國土面積占全國的95%，總?cè)丝谡既珖?4%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的60%。全國已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力中，縣域經(jīng)濟體吸納了65%。因此，做大做強縣域經(jīng)濟，不僅是擴大內(nèi)需應(yīng)對當(dāng)前國際金融危機的客觀要求，而且對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、妥善解決我國“三農(nóng)”問題、全面建設(shè)小康社會具有重要意義。

隨著我國改革開放30多年經(jīng)濟社會的發(fā)展，在省級架構(gòu)下縣級行政體制逐漸暴露出許多亟待解決的問題。主要有：一是省和地市級政府掌握了大量經(jīng)濟社會管理權(quán)力，縣級政府自主權(quán)過小，不利于縣級政府因地制宜履行職能，阻礙了縣域經(jīng)濟發(fā)展；二是我國五級政府層級導(dǎo)致管理層次過多，行政程序繁雜，行政效率較低；三是一些經(jīng)濟實力較弱的地級市，存在著“小馬拉大車”的現(xiàn)象，其輻射、帶動作用較弱，在經(jīng)濟社會發(fā)展和體制創(chuàng)新等方面，與所屬經(jīng)濟實力較強縣之間存在諸多矛盾；四是有些省級政府和地級市為了加快城市化發(fā)展，將財權(quán)上收，事權(quán)下移，造成縣級財政困難、城鄉(xiāng)差距不斷擴大。

針對以上情況，鄧小平同志早就指出：政治體制改革的“第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時地方各級也都有一個權(quán)力下放問題”。［1］要通過改革，“真正建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統(tǒng)”。［2］黨的十七大明確指出：行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制［3］。 為此，近年來，浙江、山東、江蘇、湖北、四川、河南、重慶等地區(qū)根據(jù)實際，實施擴權(quán)強縣，促進了各地經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。盡管目前各地推進擴權(quán)強縣改革的措施和力度不盡相同，但改革思路基本一致，主要有：一是賦予縣級政府更大自主權(quán)，把一些原本屬于省級和地市級政府的行政權(quán)直接下放到縣；二是在財政體制上相應(yīng)增加縣級財政的分享比例，增加縣級政府收入；三是選擇擴權(quán)試點縣時，優(yōu)先考慮綜合實力較強的縣，兼顧部分中等和貧困縣。其核心就是擴大權(quán)力，理順關(guān)系，促進發(fā)展。擴權(quán)改革極大地激發(fā)了縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，有力地促進了縣域經(jīng)濟發(fā)展。2006年第六屆全國縣域經(jīng)濟百強縣，實施擴權(quán)強縣的浙江、山東、江蘇三省占總數(shù)的三分之二以上。率先開始擴權(quán)改革的浙江更是獨領(lǐng)風(fēng)騷，目前，浙江省縣城經(jīng)濟GDP已占到全省的70%，從2004年開始，在國家統(tǒng)計局公布的全國百強縣（市）排行榜上，浙江連續(xù)上榜縣（市）達到30個，居各省份之首。

重慶市是一個非常特殊的直轄市，集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)、民族地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)于一體，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特別突出，38個區(qū)縣的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r對全市的發(fā)展舉足輕重。直轄以來，重慶市經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，但也存在不少突出的矛盾和問題，主要有：一是區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，總量普遍不大，沒有進入全國百強縣的區(qū)縣，現(xiàn)在還有國家級貧困縣14個；二是行政管理體制中存在上下之間層級權(quán)限不清、部門之間職責(zé)劃分不明等問題，市里管理權(quán)限過分集中，區(qū)縣統(tǒng)籌本地經(jīng)濟社會發(fā)展的能力不強。為此，重慶市根據(jù)特殊市情，審時度勢，順勢而為，開拓創(chuàng)新，實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索。

二、重慶市實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索的主要舉措

綜觀我國行政管理體制改革，在擴權(quán)問題上存在的突出問題就是“一放就亂、一收就死”，陷入“亂則收權(quán)、死就放權(quán)”的怪圈。怎么才能規(guī)范有效地擴權(quán)，并讓這些擴大的權(quán)力不被濫用、發(fā)揮實效，這是重慶市在改革中面臨的、也是國內(nèi)一些地方?jīng)]有有效解決的重大問題。重慶市認(rèn)真總結(jié)各地的經(jīng)驗教訓(xùn)，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，圍繞“完善直轄體制、提高行政效能”和“改善發(fā)展環(huán)境、促進區(qū)縣發(fā)展”兩大重點，2006年以來實施了6輪區(qū)縣擴權(quán)改革探索，賦予了“主城九區(qū)”186項行政管理權(quán)、萬州等六大區(qū)域性中心城市247項行政管理權(quán)、其他23個區(qū)縣238項行政管理權(quán)。同時，清理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職責(zé)24項，明確執(zhí)法協(xié)助義務(wù)15項，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)14項。部分區(qū)縣根據(jù)實際，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道下放了一批行政管理權(quán)項，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌本地改革發(fā)展能力。重慶市的區(qū)縣擴權(quán)改革在實施進度、擴權(quán)范圍和下放幅度上均走在全國前列，取得了較好成效。

重慶市實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索的主要措施有：

（一）實施立法擴權(quán)。鄧小平同志指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”［4］“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”［5］充分論述了法制的重要性。綜觀一些地方實施的擴權(quán)改革幾經(jīng)反復(fù)，成效不大，根本原因就是缺乏法制，缺乏用制度來推動改革的進行和確認(rèn)、保障改革的成果，以致出現(xiàn)“放-收”的惡性循環(huán)。重慶市在全國率先以立法手段實施擴權(quán)改革，出臺了《關(guān)于創(chuàng)新行政管理培育六大區(qū)域性中心城市的決定》、《關(guān)于進一步實施區(qū)縣擴權(quán)推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的決定》等五部政府規(guī)章，將擴權(quán)改革上升到制度層面，使之規(guī)范化、制度化、法制化，保障了改革的有效進行。此后，浙江等省也相繼出臺政府規(guī)章實施擴權(quán)，取得了實實在在的成效。

（二）實施重點擴權(quán)。重慶市著眼增強區(qū)縣統(tǒng)籌本地改革發(fā)展能力，主要在四個方面擴大區(qū)縣權(quán)力：一是賦予許可審批權(quán)，包括行政許可、非許可類審批，如外商投資項目核準(zhǔn)權(quán)等，主要用于引導(dǎo)、約束區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施配套與產(chǎn)業(yè)布局，提高區(qū)縣引進和管理各類投資項目的能力和對本地區(qū)經(jīng)濟社會事務(wù)的管理能力；二是賦予處罰強制權(quán)，包括行政處罰權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)，如環(huán)保行政處罰權(quán)等，主要用于保證行政管理權(quán)的有效行使；三是賦予稅費征收權(quán)，包括部分稅費的管理權(quán)和行政事業(yè)性收費的調(diào)控權(quán)，如排污費征收權(quán)等，主要用于增強區(qū)縣的財力，提高其調(diào)控地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和支持重點項目建設(shè)的能力；四是賦予人事編制權(quán)，包括機構(gòu)設(shè)置、人員編制以及職稱評定等方面的管理權(quán)限，如區(qū)縣級行政機關(guān)所屬的與舉辦單位機關(guān)規(guī)格相同的事業(yè)單位設(shè)立、撤銷、調(diào)整和更名權(quán)等，主要用于優(yōu)化機構(gòu)和人事管理。

（三）實施分類擴權(quán)。按照重慶市建設(shè)“一圈兩翼”和“一中心、多組團、城鎮(zhèn)群集合的現(xiàn)代化大都市”總體定位，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和促進區(qū)域經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展要求，根據(jù)各地區(qū)人口、經(jīng)濟競爭力、地理區(qū)位等因素實施分類擴權(quán)。

1．實施都市經(jīng)濟發(fā)達圈擴權(quán)。即對主城渝中、大渡口、江北、沙坪壩、九龍坡、南岸、北碚、渝北、巴南九區(qū)擴權(quán)。該區(qū)域幅員5472.82平方公里，總?cè)丝?00.56萬人，是重慶市都市經(jīng)濟發(fā)達圈。按照建設(shè)1000平方公里、1000萬人口特大城市要求，共賦予“主城九區(qū)”加強城市建設(shè)和管理等方面行政管理權(quán)186項。

2．實施六個區(qū)域性中心城市擴權(quán)。即對萬州、涪陵、黔江、江津、合川、永川六個區(qū)域性中心城市擴權(quán)。該六個區(qū)幅員面積6334平方公里，總?cè)丝?53.78萬人。按照重慶市盡快把六個區(qū)建設(shè)成為區(qū)域性中心城市，努力形成級次分明、結(jié)構(gòu)合理、點軸相連、互動并進的城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢要求，對經(jīng)濟發(fā)展快、產(chǎn)業(yè)特色鮮明、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒕邆鋮^(qū)域性中心城市集聚和輻射帶動周邊發(fā)展功能的六個區(qū)實施特別擴權(quán)，共賦予促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展等行政管理權(quán)247項。另外，根據(jù)萬州區(qū)建設(shè)重慶第二大城市等需要，又特別賦予萬州區(qū)行政管理權(quán)56項、黔江區(qū)24項、涪陵區(qū)28項。

3．實施其他23個區(qū)縣擴權(quán)。該區(qū)域位于重慶市渝西、渝東北、渝東南，幅員面積7.06萬平方公里，總?cè)丝?921.27萬人，除渝西地區(qū)外，大多發(fā)展比較落后，國家級貧困縣多集中于此。重慶市賦予這23個區(qū)縣238項行政管理權(quán)，為其加速發(fā)展縮小差距創(chuàng)造條件，增強其自身發(fā)展活力，提升經(jīng)濟發(fā)展速度，最終實現(xiàn)市域內(nèi)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）實施規(guī)范擴權(quán)。按照依法行政原則，重慶市采取了依法界定、依法授權(quán)和依法委托三種賦權(quán)方式，保證了擴權(quán)改革規(guī)范進行。一是對法律、法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定由縣級人民政府職能部門行使、但實際由市級部門行使的行政權(quán)，或者法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定由縣級以上的地方人民政府職能部門行使、但實際由市級部門行使的行政權(quán)，界定給區(qū)縣相應(yīng)部門行使；二是對法律、法規(guī)、部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定由設(shè)區(qū)的市級部門和省級有關(guān)部門行使的非許可類行政審批權(quán)、行政監(jiān)督檢查權(quán)和稅費征收權(quán)，授權(quán)給區(qū)縣相應(yīng)部門行使；三是對于法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定由設(shè)區(qū)的市級部門和省級有關(guān)部門行使的行政處罰和行政許可等行政權(quán)，根據(jù)行政處罰法和行政許可法的規(guī)定，采取合同方式，委托給區(qū)縣相應(yīng)部門行使，明晰擴權(quán)雙方的權(quán)利義務(wù)，搞好對接，依法承擔(dān)責(zé)任。

三、重慶市實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索的主要成效

重慶市經(jīng)過幾年擴權(quán)改革探索，取得了顯著成效。

（一）完善了行政體制。重慶市是我國行政轄區(qū)最大、人口最多、管理行政單元最多、管理層次少的特大型城市。實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索，使區(qū)縣政府基本擁有了我國省轄地級市政府相對完整的行政權(quán)力，還通過依法委托，使區(qū)縣政府擁有了部分省級政府的經(jīng)濟管理權(quán)限，進一步科學(xué)配置了市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級行政機關(guān)權(quán)責(zé)，直轄體制優(yōu)勢得到進一步發(fā)揮。

（二）轉(zhuǎn)變了政府職能。實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索，加強了政府自身改革建設(shè)，促進了市級部門將管理重點轉(zhuǎn)移到加強宏觀指導(dǎo)、規(guī)范市場監(jiān)管、注重社會管理和推動公共服務(wù)等方面，區(qū)縣政府及其部門則著重履行實施市場監(jiān)管、搞好社會管理和提供公共服務(wù)等職能，有利于各級政府把工作重心轉(zhuǎn)移到為管理相對人服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來。

（三）提高了行政效率。實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索，減少了管理層次，簡化了辦事程序，降低了行政成本，提高了行政效能，極大地促進了企業(yè)發(fā)展，方便了公眾辦事。

（四）加快了發(fā)展步伐。實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索，增強了區(qū)縣統(tǒng)籌本地經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，激發(fā)了縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，全市縣域經(jīng)濟保持高速增長，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2010年主城九區(qū)以外的31個區(qū)縣克服了世界金融危機影響，實現(xiàn)GDP4750億元，同比增長17.5%，縣域經(jīng)濟邁入15%以上高增長期。尤其是萬州、涪陵、黔江、江津、合川、永川六大區(qū)域性中心城市保持經(jīng)濟快速增長勢頭，全年GDP增速達到19%，占縣域經(jīng)濟比重提升到40%以上，對縣域經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用進一步增強。2011年重慶市實現(xiàn)GDP10011.13億元，同比增長16.4%，增速躍居全國第一。［6］

四、重慶市實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索的借鑒意義

目前，全國各地的擴權(quán)強縣改革日益深入。重慶市實施區(qū)縣擴權(quán)改革探索的借鑒意義在于：

（一）擴權(quán)強縣是促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。擴權(quán)的目的是強縣。區(qū)縣興，則重慶興；區(qū)縣強，則重慶強。重慶市按照“管少、管好、管活”和“事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)相統(tǒng)一”原則，科學(xué)劃分市和區(qū)縣的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，加強體制機制創(chuàng)新，激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力，促進要素集聚，優(yōu)化資源配置，努力實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展。

（二）明確改革方向是實施擴權(quán)強縣的基本前提。明確改革方向才能選準(zhǔn)改革道路，找準(zhǔn)著力點，抓住重點，突破難點。實施擴權(quán)強縣，就是在行政區(qū)劃不變的情況下，把部分權(quán)限下放給縣（市），理順省、地、縣三級行政機關(guān)關(guān)系。要正確認(rèn)識和處理合理分權(quán)與適度放權(quán)的關(guān)系，科學(xué)配置各級行政機關(guān)的職能，逐步實現(xiàn)行政體制“扁平化”；重點解決省、地、縣三級管理層面如何實現(xiàn)“事、財、人”，“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一，正確處理“主管負(fù)責(zé)”與“屬地管理”關(guān)系，以及“看得見的管不著”、“管得著的看不見”等問題。

（三）采取立法形式是實施擴權(quán)強縣的重要手段。實施擴權(quán)改革，實質(zhì)是各級行政機關(guān)權(quán)力和利益的重新調(diào)整。要避免“一放就亂、一收就死”，“亂則收權(quán)、死就放權(quán)”的怪圈，必須靠法制。對此，胡錦濤總書記強調(diào)指出：“要全面落實依法治國基本方略，在全社會大力弘揚社會主義法治精神，不斷推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進程，實現(xiàn)國家各項工作法治化。”［7］因此，要按照政府職權(quán)法定原則，設(shè)定和調(diào)整政府職權(quán)，都必須有法定依據(jù)。對此，重慶市也才是走了第一步，其擴權(quán)的主要依據(jù)是政府規(guī)章，立法層級較低。有專家指出，要根據(jù)憲法第一百零七條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的權(quán)限須由法律來規(guī)定，即目前全國一些地方以政府規(guī)章作為立法依據(jù)依然不夠。

（四）實行分類擴權(quán)是實施擴權(quán)強縣的重要原則。擴權(quán)強縣應(yīng)當(dāng)堅持因地制宜原則，應(yīng)根據(jù)各地實際穩(wěn)妥推進，不宜采取“一刀切”方式。重慶市根據(jù)市情，實施都市經(jīng)濟發(fā)達圈、六大區(qū)域性中心城市和其他23個區(qū)縣分類擴權(quán)，取得較好效果。實施擴權(quán)強縣，可以按人口，按經(jīng)濟競爭力、地理區(qū)位等因素對縣市分類擴權(quán)，促進區(qū)域經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）規(guī)范擴權(quán)方式是實施擴權(quán)強縣的有效路徑。實施擴權(quán)改革，需要通過法定形式將這種“權(quán)力下放”做法作法律上的定性：是設(shè)定、授權(quán)還是委托？以明確改革路徑和雙方的權(quán)利、義務(wù)。重慶市采取依法界定、依法授權(quán)和依法委托三種賦權(quán)方式，既符合依法行政原則，又為擴權(quán)強縣找到了有效路徑，解決了“權(quán)力上收、責(zé)任下放”等政府事權(quán)劃分難以克服的通病。國內(nèi)其他地區(qū)實施擴權(quán)強縣也應(yīng)當(dāng)進一步規(guī)范擴權(quán)方式，以保證擴權(quán)強縣的有效地進行。

［1］ ［5］鄧小平.鄧小平文選：第三卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［2］ ［4］鄧小平.鄧小平文選：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］十七大報告輔導(dǎo)讀本 ［M］.北京：人民出版社，2007：31.

［6］重慶市2011年GDP突破萬億元增速躍居全國第一［N］ .重慶日報.2012-1-20日.

［7］胡錦濤.在慶祝建黨90周年大會上的講話［N］.人民日報，2011-7-2.

作者：重慶教育學(xué)院通識教育部副教授

責(zé)任編輯：張 波