淺析基層行政事業單位會計委派制管理

武漢市江岸區財政局 喻 凱

在基層行政事業單位實行會計委派制管理，有利于加強行政事業單位財務會計管理，是從源頭上預防和治理腐敗，加強勤政廉政建設的一項重要舉措。本文擬以武漢市江岸區在基層行政事業單位推行會計委派制管理試點工作為例，分析改革中遇到的難點問題，提出完善建議，以利于進一步深化改革。

武漢市江岸區在總結反思2000年第一輪以“財務集中核算”、“零戶統管”為主要形式的會計委派制改革的基礎上，2007年對全區15條街道和部分10人以下的基層行政事業單位推行了新一輪的會計委派制管理試點工作，其主要特點是:委派會計人員編制管理與受派單位、與財政部門相脫離，實行市場化操作，處理好“獨立性”與“服務性”的關系；在制度方面也進行了一些探索，先后制定了《江岸區會計委派制管理試行辦法》、《江岸區委派會計人員工作職責》、《江岸區行政事業單位報賬員保障工作職責》、《江岸區會計委派單位報賬工作暫行管理辦法》等一系列制度，初步明確了各方職責；此外還制定了委派會計人員下戶服務登記制度，將會計管理寓于服務之中。從幾年來實際改革效果看，由于明確了委派會計人員相對獨立的監督地位，并注重加強對委派會計人員的日常管理，新一輪的會計委派制度改革工作發揮了“三個有利于”的作用:一是有利于發揮委派會計人員的職能作用，有效提高了這些基層街道和小規模行政事業單位會計信息的真實性和完整性，明顯提高了會計信息質量，顯著強化了基層行政事業單位的會計基礎工作；二是有利于幫助受派部門單位依法理財，規范預算管理和財政資金使用，加強國有資產管理；三是有利于強化內部制約和外部監督，堵塞財務管理漏洞，從源頭上預防和治理腐敗，有效降低了基層行政事業單位財務風險。

一、基層行政事業單位會計委派制管理難點

（一）頂層設計難點“頂層設計”不同于改革初期的自下而上的“摸著石頭過河”，而是自上而下的“系統謀劃”。雖然會計委派制改革經過了前后十余年的探索，但是在制度的頂層設計方面仍然缺位，造成了改革推進過程中困難重重、步履維艱。如會計委派相關制度規定與《公司法》等一些涉及企業的法律法規有相抵觸，在《會計法》的全文中也沒有提及會計委派制這一概念。由此造成了對改革試點認識上的誤區，一些街道和部門單位的領導不理解、不支持這項改革，認為是在剝奪單位部門的財務自主權，對委派會計試點工作消極應付，導致會計委派制工作發展較慢、差別較大。又如會計委派制工作與公共財政改革的有效銜接也不夠，會計委派制度體系設計時沒有考慮到與公共財政管理制度的有機融合。目前會計委派制主要工作還是資金支付和會計核算，沒能真正做到對預算執行信息及時反饋和控制，沒有真正從強化預算管理的角度推進改革。

（二）機制缺位難點 目前會計委派制工作還處在一個不斷探索、不斷完善的過程中，由于會計委派制度“頂層設計”的缺位，造成會計委派運行機制方面還存在一些盲區和誤區。如財政主管部門雖然出臺了一些相關會計委派制試點管理政策文件，如《會計委派制管理試行辦法》、《委派會計人員工作職責》、《行政事業單位報賬員保障工作職責》等，對委派會計人員、單位報賬員的職權進行了一些規定，但是由于改革試點工作還處于摸索前行的階段，對各方職權規定的還不夠規范和準確，缺乏科學、詳實的應用指引等操作指導性文件，造成了在具體操作過程中，經常會遇到改革主體權限界定模糊、執行監督乏力、考核管理松散等難題。運行機制存在漏洞、不夠嚴密和規范，制約了會計委派制試點工作的實施效果。

（三）主體管理難點 委派會計人員是會計委派制改革中重要的主體。如何有效、規范的管理好委派會計人員是提高改革成效的重要環節。當前管理中的突出矛盾主要表現為:一方面，會計委派制度設計的局限性與調動委派會計人員積極性之間的矛盾。目前會計委派制改革試點工作中，委派會計人員全部通過人才市場面向社區公開招聘，招錄人員與人才市場簽訂勞務合同，實行委派會計聘任制，人員經費、辦公經費由財政部門負擔，列入預算管理。由于人員管理方式與政府公務員不同，委派會計人員合同工的薪酬水平與政府機關公務員薪酬水平還有較大差距，也沒有建立固定的薪酬增長機制，個人醫療、提干、住房以及退休后人員管理都無法明確保障，影響了委派會計的積極性。另一方面，會計委派工作要求的高質量與委派會計人員業務能力不強之間的矛盾。客觀說，由于薪酬水平和用人方式的限制，委派會計崗位還難以吸引高水平財務人員的興趣，造成委派會計人員素質參差不齊，整體素質還不是很高，缺少科班出身、精通核算、具有管理經驗的人才，這些人為因素都在一定程度上影響了工作成效。

二、基層行政事業單位會計委派制管理完善建議

（一）著力于頂層設計，有效對接制度，打造齊抓共管的改革合力 當前需從頂層設計的角度入手，首先要探索研究制定《行政事業單位會計委派法》，從立法角度確立會計委派制的合法地位，明確規定政府財政主管部門、委派會計、受派單位之間關系，為深化會計委派制改革提供充分的法律政策依據。其次要加強會計委派制與其他財務會計專業法律法規的有效對接。如在基層行政事業單位實行會計委派制管理試點工作中，在堅持貫徹《會計法》、會計制度、會計準則的前提下，協調處理好會計委派制與《會計法》等法律法規的關系，調整和完善會計委派制相關內容和方式，研究試行一系列會計委派制度應用指引，并積極爭取將會計委派制納入《會計法》的管理體系之中，促使會計委派制成為《會計法》體系的重要組成部分。第三，要進一步加強會計委派制改革試點工作與其他財政改革的協調配合。要將會計委派制管理與實行部門預算、政府采購制度、國庫集中收付制等財政管理制度改革銜接起來，這不但能解決基層行政事業單位會計基礎工作薄弱、會計信息失真、預算外資金管理松弛等問題，而且還能推動財政管理體制改革的進展，起到互動雙贏的改革效果。

（二）著力于機制創新，強化監督制衡，打造“管理型”導向的運行機制 會計委派制要從“核算型”向“管理型”轉化，徹底扭轉財會機構只是單純的核算機構的觀念，防止各部門單位各自為政，使委派會計人員在監督方面有標準，管理有依據，處理好監督和服務的關系，做到服務與監督并重，寓監督于服務之中，提高會計工作質量，提高監督水平。為此，一要強化委派會計人員職責，這是依法理財的前提。委派會計人員承擔的主要職責應包括監督受派單位的財務收支活動，對受派單位上報的財務報告的合法性、真實性負責；監督受派單位國有資產營運情況，對國有資產的流失承擔相應責任；監督受派單位執行《會計法》、《預算法》、《政府采購法》等財經法律法規情況，對發生的違法違紀行為承擔相應責任等。二要明確賦予委派會計人員管理權限，這是依法理財的保障。委派會計人員應被授予的管理權限主要包括監督檢查受派單位各項財務運行和資金收支情況；直接參與制定受派單位的財務管理制度規定；參與制定受派單位的年度預決算方案；聯簽批準受派單位重大財務收支項目。三要建立健全受派單位定期反饋委派會計人員工作情況機制，這是對從業人員的監督。受派單位要對委派會計人員的工作態度、工作質量、工作協調指導等方面進行評比打分，直接反饋給財政主管部門，作為評價委派會計人員工作成效的重要依據之一。通過雙向互動，促進會計委派制改革向“管理型”導向轉型。

（三）著力于以人為本，提升綜合素質，打造精益求精、凝聚人心的工作團隊 打造精益求精、凝聚人心的工作團隊，要從提高委派會計人員綜合素質、解決其后顧之憂入手，建立健全學習機制、考核評價、長效保障機制。一要建立完善學習機制。進一步加強對委派會計人員“德”與“業”的培訓，采取自學與集中脫產學相結合的形式，學習內容應涵蓋會計業務知識、思想政治、工作協調能力等方面，重點學習最新的行政事業單位財務會計政策法規，同時要強調會計人員“德”的教育，堅持以德為先，自覺遵守會計職業道德操守。要定期開展學習效果的測試，檢測學習效果，建立學習培訓檔案，避免學習培訓流于形式、走過場，要讓委派會計人員時時繃緊學習這根弦，這樣才能保證工作精益求精。二要建立完善委派人員考核評價機制。考核評價內容應包括學習培訓情況、財務會計工作情況、遵紀守法情況等。考核評價采取平時考核和年終考核相結合的形式，平時考核分季度進行，平時考核兩次不稱職則年終考核不稱職，予以待崗、辭退處理。要重視考核結果的運用，建立與薪酬掛鉤的績效工資制度，合理拉開考核績效獎勵差距，進一步加大激勵力度，調動工作積極性。三要建立長效保障機制。探索會計委派制機構建設新途徑，可以考慮設立會計委派局，類別為科級全額事業單位，由本級財政部門主管，這樣將會計委派機構和委派會計人員納入體制內管理，可以徹底解決委派會計人員后顧之憂，進一步凝聚、激發工作戰斗力。