行政事業性國有資產管理探討

武漢市普愛醫院 彭 瓊

行政事業性國有資產是指行政事業單位占有使用的，在法律上確認為國家所有的，能夠以貨幣進行計量的各種經濟資源的總和。行政事業性國有資產主要分布于國家行政機關、事業單位、社會團體及其附屬營業單位中，包括國家撥給行政事業單位的資產，行政事業單位通過國家行政撥款或自有資金購置而得到的資產，接受社會捐贈以及國家法律所確認為國有的其他資產。行政事業性國有資產既可以是流動資產，如現金及有價證券等；也可以是固定資產，如房屋及建筑物等；還表現為無形資產，如著作權等。因此，如何管好用好行政事業性國有資產，充分發揮其潛能是需要重點研究的。行政事業性國有資產管理可分為一般管理和“非轉經”管理。行政事業單位國有資產管理的包括：資產權屬管理，資產的使用、處置、評估管理等。

一、行政事業性國有資產的一般管理

（一）資產權屬管理 主要包括：

（1）產權登記管理。行政事業單位國有資產產權依法由國有資產管理部門進行登記，確認行政事業單位占有、使用國有資產的合法性。通過資產產權的登記，明確國家與行政事業單位在國有資產上的所有權關系，確定各自在國有資產管理中的權利、職責范圍，并以法律的形式確定下來。可以說，行政事業單位國有資產產權登記是行政事業單位國有資產管理工作的基礎，是據此加強國有資產管理的法律根據。

（2）產權變更、撤銷管理。行政事業單位改變隸屬關系、合并、撤銷、改制時，應當進行清算，在主管部門和財政部門、國有資產管理部門的監督指導下，對單位的資產進行全面清理，編制資產清查表，提出財產作價依據和債權、債務處理辦法，做好國有資產移交、接收和管理工作，并妥善處理各項遺留問題。清算結束后，經主管部門審核并報國有資產管理部門和財政部門批準，辦理變動產權登記或撤銷產權登記手續。

（3）產權認定與產權糾紛調處管理。行政事業單位國有資產產權認定，是一項極其復雜、涉及面廣的工作，包括所有權的認定，占有、使用權的認定，涉及全民、集體、個人之間的產權關系，中央和地方之間、部門之間、單位之間管轄權限問題，因此，對行政事業單位國有資產產權認定要慎重對待，嚴格按照國家有關產權認定的法律、法規和產權認定的基本原則辦理。行政事業單位國有資產產權認定的基本準則是“投資者擁有產權”。產權認定必須以維護國有資產所有者及經營使用者合法權益為基準，不得損害其他財產所有者的合法權益，也是行政事業單位產權認定所必須遵循的基本原則。行政事業單位產權糾紛調處按照分級管理的原則，由各級國有資產管理部門按照國家有關產權糾紛調處辦法具體執行。

（二）資產使用管理 行政事業單位將其占有、使用的國有資產用于履行職責，完成國家行政任務和開展業務活動。行政事業單位應當建立健全國有資產使用管理制度，規范國有資產使用行為，未經批準不得擅自改變國有資產的用途，應充分發揮國有資產的使用效益，防止國有資產使用中的不當損失和浪費。隨著市場經濟的發展、國家預算制度和行政事業單位財務會計制度的改革，有些單位也將部分資產轉作盈利性經營用途，它們必須得到上級國有資產管理部門同意批準后，才能變更使用范圍，用于生產經營活動。

（三）資產處置管理 行政事業單位國有資產的處置，是指行政事業單位國有資產產權的轉移及核銷，包括各類國有資產的無償轉讓、出售、對外捐贈、置換、報損、報廢等。行政事業單位處置國有資產，必須嚴格履行審批手續，向國有資產管理部門報告，未經批準不得自行處置。對出售、出讓、變賣資產數量較多或價值較高的資產，應當通過資產評估、組織公開拍賣。

二、行政事業性國有資產的“非轉經”管理

（一）行政事業單位“非轉經”的涵義 行政事業單位非經營性資產轉經營性資產，是指行政事業單位在保持正常運行的情況下，依法將非盈利性國有資產轉為盈利性經營資產使用的一種經濟活動。非經營性資產是指行政事業單位為履行職責、行使管理職能或從事公共事務活動所占用的資產；經營性資產是指行政事業單位將本單位擁有的國有資產用于開展以謀利為目標的、具有經營性質活動的資產。這樣劃分是基于行政事業單位的性質來考慮的。行政事業單位一般來說是執行管理職能、從事公共事務活動的非盈利性部門或組織、機構。它們為開展本單位正常工作所占用的資產，一般屬非經營性資產。而以謀利為前提，從事本單位正常業務活動以外生產經營活動的資產，則屬于經營性資產。國有資產的經營性與非經營性，是行政事業單位國有資產的兩種表現形式，其資產的國家所有性質不變。行政事業單位非經營性資產轉經營性資產，是行政事業單位在單位性質不變，國家對單位的管理方式和預算管理形式也未改變的前提下，將部分資產投入生產經營性活動的，行政事業單位對其轉為經營性的資產仍擁有產權。

行政事業單位國有資產的“非轉經”與單位整體改制為企業，二者在改變資產的性質來講是共同的，即同屬非經營性資產轉經營性資產，但也有不同的一面。行政事業單位非經營性資產轉經營性資產是在行政事業單位法人性質未變，預算管理形式未變的情況下，將非經營性資產轉作經營使用的，因此，單位是投資或出借資本的主體，享有投資或出借資產的主體的一切權利，而單位整體轉為企業，則單位的性質就發生了變化，由非經營單位轉變為經營單位，按照所有權和經營權兩權分離的原則，其凈資產轉作國家投入的資本金。

行政事業單位非經營性資產轉經營性資產是按照一般情況來講的。應當說明，國家已經明確規定黨政機關不得興辦經濟實體，已辦的必須清理整頓，該撤的撤，若要保留必須與原主辦機關進行人、財、物的徹底脫鉤，核實資產后，向財政部門和國有資產管理部門辦理財務脫鉤和產權登記手續。行政事業單位將部分非經營性資產轉為經營性資產，其資產不再是直接用于完成本單位的正常工作，而是用于投資，出借、出租等活動。這樣，與接受投資的單位一方構成了投資者和經營者的產權關系；與借款的單位一方構成債權債務的借貸關系；與租用的單位一方，構成出租和租入的租賃關系。行政事業單位國有資產“非轉經”時，事先應認真研究科學論證，選擇適當方式，確保轉為經營性資產能夠保值、增值，并能取得理想的資產收益。

（二）行政事業單位非經營性資產轉經營性資產的管理原則 主要包括：

（1）嚴格執行審批制度。行政事業單位非經營性資產轉經營性資產，應提出書面申請，報上級主管部門審查、國有資產管理部門批準。

（2）按規定進行資產評估。行政事業單位國有資產的“非轉經”，應進行資產價值評估，必須向上級國有資產管理部門申請立項，由具有評估資格的評估機構進行評估，并由同級國有資產管理部門予以確認。

（3）建立專項管理制度。行政事業單位對轉為經營性的資產，要建立專項管理制度，進行專賬管理，如實登記、獨立考核、監督檢查，嚴格監控。

（4）經營性資產收益實行財務統一核算管理。行政事業單位轉為經營性資產所取得的經營收益，要納入單位財務統一管理，不得設賬外賬，設“小金庫”。對于違反規定的，要嚴肅處理，追究有關領導和辦事人員的責任。

（5）堅持有償使用原則。即國家對行政事業單位非經營性資產轉為經營性資產，部分收益上交財政專庫管理，納入國庫統籌分配使用。行政事業單位國有資產的“非轉經”，資產使用方向和用途出現了改變，但其所有制性質并未改變，仍屬國有資產，其資產收益無疑也是國有資產，為國家統一所有。根據行政事業單位的具體情況和現行行政事業單位國有資產管理制度的明確規定，將大部分資產收益保留在行政事業單位，由單位自主支配使用，以補償財政撥款的不足，其余少部分收益，上繳國家財政，用于行政事業單位的固定資產購置、維修。因此，單位經營性資產所得，不管是單位留存，還是國家集中支配的部分，最終都直接用在了行政事業單位。這樣既能鼓勵行政事業單位合理、合法地開展創收，又能充分體現國家對國有資產的管理。

（三）“非轉經”資產的管理現狀及存在的問題 隨著社會經濟體制改革的深入，部分行政事業單位為適應生存發展的需要，將一些閑置未用的國有資產轉向從事生產經營活動，走出了一條經濟建設與社會事業協調發展和自我發展的路子，從發展趨勢看，今后“非轉經”的數額將會越來越大，方式越來越多。總而言之，行政事業單位國有資產“非轉經”的模式是符合國有資產管理規定的，是構建可持續發展社會的需要。通過開展經營性活動取得一些收益，壯大了行政事業單位自身的實力，為進一步履行職責，完成國家行政任務，發揮出應有的作用。目前，在“非轉經”的經濟活動管理過程中，存在一些不容忽視的問題，有待進一步規范和完善。

（1）“非轉經”資產管理不到位。在“非轉經”的轉化過程中，有部分行政事業單位不按國有資產的管理規定，未經上級主管部門及國有資產管理部門的審核批準，未辦理資產轉移手續，將單位非經營性資產挪作經營性使用，導致國有資產失去監管。同時，一些轉作經營用途的國有資產由于沒有明確管理責任部門，沒有落實責任人，出現非正常性損耗、丟失的情況，造成國有資產的流失。

（2）“非轉經”資產核算方式不對。行政事業單位非經營性資產轉作經營后，其資產核算方法發生了改變，資產價值沒有合理體現。如固定資產由靠財政撥款轉變為在生產中提取折舊，但有的單位固定資產轉經營中并未計提折舊或少提折舊，以致“非轉經”資產補償措施不到位，資產減值不能在成本中得以體現，從而不能揭示資產潛在風險，必然導致成本費用減少，虛增盈余。

（3）“非轉經”資產收益缺乏監管。行政事業單位開展經營性活動獲取收益，彌補了單位的經費不足，但在收益的管理和使用上存在一定的問題，造成流失。如有的單位有投資無經營，有出租無收益；有的單位設賬外賬或收益進了“小金庫”，違規支配；有的單位不按規定上繳資產占用費，損害了國家所有者的權益，所有這些都直接造成了國有資產的流失。

（四）轉變觀念與規范管理，促進“非轉經”活動健康發展 行政事業單位開展“非轉經”活動是深化改革開放，適應市場經濟發展的需要，是保障國有資產發揮更大效能的重要體現，做好“非轉經”工作，是保證行政事業單位穩定發展的重要環節。

（1）強化經營意識，認真履行職責。行政事業單位資產“非轉經”后，其資產使用性質發生了根本變化，不能再延用以往的管理模式，而應按照“節約、高效”原則和效益最大化原則運作。依照資本運營法則，強化經營意識，切實履行社會職責，完成國家交付的經營、管理任務。

（2）轉變經營管理觀念，加強資產管理。對“非轉經”活動應嚴格執行審批報告制度，徹底轉變以往制度不嚴、產權關系投資方向混亂的局面。要制定切實可行的投資收益目標，使“非轉經”收益真正成為彌補單位經費不足的有效途徑。要制定國有資產管理制度，責任落實到人，堵塞漏洞，防止國有資產流失。

（3）正確處理行政事業單位的內部利益分配關系。由于行政事業單位部分資產和人員轉作生產經營性活動，打破了舊有的分配體制，職工之間的地位、經濟收入以及人事關系都發生了改變，不同利益主體交織在一起，必須兼顧好局部與整體、眼前與長遠、個人與集體，單位與主管部門等各種利益主體之間的關系，使得國家利益得到最大的保障，這樣才能真正體現出行政事業單位國有資產“非轉經”的優勢，為國有資產的保值、增值探索出一條健康發展的道路，從而推動“非轉經”活動的向更深層次的發展。

［1］武漢市國有資產管理委員會辦公室：《國有資產管理政策法規選編》（1999年-2000年）。