淺議海洋生態(tài)環(huán)境污染損害賠償之請(qǐng)求權(quán)主體

王愛群

(大連大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116622)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的高度開發(fā)增長(zhǎng)，與海洋資源開發(fā)同步產(chǎn)生的是對(duì)海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)污染和破壞，尤其是海上石油開發(fā)和運(yùn)輸，在產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的同時(shí)，也對(duì)我國(guó)海域以及沿海地區(qū)的環(huán)境形成潛在壓力。當(dāng)前，在中國(guó)海域發(fā)生的漏油污染事件越來越頻繁，但提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟的案件并不多，而這些極少能進(jìn)入訴訟程序的案件一旦進(jìn)入訴訟卻往往成為爭(zhēng)訟，久拖不決，這充分暴露出我國(guó)海洋生態(tài)損害索賠制度存在的問題。一方面，當(dāng)事雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要是海洋生態(tài)價(jià)值的評(píng)估問題，即海洋生態(tài)損害賠償民事訴訟的證據(jù)制度問題，另一方面也反映了目前我國(guó)相關(guān)法律制度不健全的問題。比如訴訟主體地位不明確、賠償標(biāo)準(zhǔn)尚不完備等問題。而這導(dǎo)致的后果是海洋生態(tài)損害的無(wú)人買單，使得我國(guó)本已惡化的海洋生態(tài)環(huán)境更加嚴(yán)重。因此完善我國(guó)海洋生態(tài)損害救濟(jì)制度迫在眉睫。本文下面將對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償請(qǐng)求權(quán)的特殊性、請(qǐng)求主體的多元化以及與之相關(guān)的公益訴訟等問題進(jìn)行分析和探討。

一、海洋生態(tài)環(huán)境污染損害的特殊性

對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境污染損害的救濟(jì)問題在《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）第90條第2款已有規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照該法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。但該款規(guī)定過于簡(jiǎn)單原則，可操作性不強(qiáng)，造成實(shí)踐中的諸多困惑和無(wú)奈。其主要原因就是海洋生態(tài)環(huán)境污染損害的特殊性。其表現(xiàn)在這幾個(gè)方面：

（一）損害后果的復(fù)合性

海洋環(huán)境污染案件是專門針對(duì)海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)的破壞和污染，此種侵害與傳統(tǒng)的民事侵權(quán)不同，其不僅包括人身、財(cái)產(chǎn)損害，而是一種復(fù)合性的侵害，造成的損害后果還有環(huán)境利益或者生態(tài)利益。而且生態(tài)侵權(quán)則不以造成人身和財(cái)產(chǎn)的損害為必然要件，而僅以損害到環(huán)境要素質(zhì)量或生態(tài)系統(tǒng)完整性等為準(zhǔn)[1]。

（二）受害范圍的不特定性

對(duì)海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)的污染和破壞損害到了海洋環(huán)境本身，并從而間接地?fù)p害了依此為生的海洋業(yè)以及從業(yè)者，因此，海洋環(huán)境質(zhì)量的下降也會(huì)損害不特定的多數(shù)人的利益，當(dāng)然也包括國(guó)家的利益。海洋環(huán)境污染案件沒有確定的受害者，但并不是指沒有受害者，而是受害者為不特定的多數(shù)人。通過直接污染破壞海洋生態(tài)環(huán)境間接損害到不特定多數(shù)人的利益，也是環(huán)境民事侵權(quán)的一大特點(diǎn)。

（三）賠償范圍的局限性

海洋生態(tài)損害賠償范圍具有局限性，如：《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》和《設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》就溢油導(dǎo)致的海洋生態(tài)中損害賠償而言，公約的條款原則上排除環(huán)境本身的損害，僅賠償“合理”的清除費(fèi)用和環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用的發(fā)展[2]。企業(yè)有時(shí)不懼怕行政機(jī)關(guān)依法給予的不痛不癢的行政處罰，同時(shí)，海洋污染還存在著信息的不公開，這不僅影響了公眾的知情權(quán)，影響了公眾對(duì)污染情況的監(jiān)督，而且實(shí)際上也拖延了有關(guān)單位和個(gè)人對(duì)污染危害的預(yù)防和對(duì)損害的規(guī)避[3]。

（四）賠償請(qǐng)求權(quán)主體的多元性

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第1款規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。第2款規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。

可見，上述法律對(duì)污染海洋環(huán)境造成損害和破壞海洋生態(tài)造成損害的賠償責(zé)任分兩款分別做了規(guī)定，說明二者之間是存在明顯區(qū)別的。其中污染海洋環(huán)境造成的損害，指的是污染海洋環(huán)境的行為造成的人身?yè)p害或財(cái)產(chǎn)損失，屬于民事侵權(quán)法上的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任，其賠償請(qǐng)求權(quán)主體是其利益直接受到侵害的單位或個(gè)人。而規(guī)定在該法第90條第2款的海洋生態(tài)損害行為，如破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)的行為，所侵害的對(duì)象是不屬于任何私人所有的海洋生態(tài)環(huán)境要素，它歸屬于國(guó)家利益的范疇，這就決定了海洋生態(tài)侵權(quán)者所承擔(dān)的責(zé)任有別于傳統(tǒng)民事侵權(quán)法上的責(zé)任，不以特定受害者的人身傷害或財(cái)產(chǎn)損害為條件。任何私人都無(wú)權(quán)提起海洋生態(tài)損害賠償?shù)脑V求，而只有國(guó)家行政管理部門作為國(guó)家利益的代表者才有權(quán)提出此類訴求。這樣就造成了能夠提起海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)闹黧w的多元性。那么，能夠提出損害賠償訴訟請(qǐng)求的主體究竟是哪些機(jī)構(gòu)呢？

二、海洋生態(tài)環(huán)境污染損害賠償請(qǐng)求權(quán)主體的范圍

如前所述，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出生態(tài)損害賠償要求。而從《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條的規(guī)定來看，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門主要包括國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門、國(guó)家海洋部門、國(guó)家海事部門、國(guó)家漁業(yè)部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門。但是由于有上述多個(gè)管理部門對(duì)海洋環(huán)境都負(fù)有監(jiān)管權(quán)，特別是在某些事項(xiàng)上幾個(gè)部門存在監(jiān)管權(quán)的重疊；此外，當(dāng)生態(tài)損害波及相鄰的多個(gè)區(qū)域時(shí)，是由源發(fā)地有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)還是這幾個(gè)不同區(qū)域內(nèi)有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)分別起訴，相關(guān)規(guī)定沒有明確，實(shí)踐中讓人無(wú)所適從[4]。

（一）國(guó)家海洋行政主管部門的訴訟主體資格

由于規(guī)定不明確，學(xué)者們對(duì)誰(shuí)有權(quán)代表國(guó)家提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟也有不同看法。例如有學(xué)者認(rèn)為，在普通商用油船發(fā)生漏油事件時(shí)，有權(quán)代表國(guó)家行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)的適格主體通常是國(guó)家海洋行政主管部門，而不是其他部門[5]。

國(guó)家行政主管機(jī)構(gòu)作為訴訟主體的資格不是不受限制的，相反是有一定資格限制的。按照憲法和法律的上述規(guī)定，行政主管機(jī)關(guān)只有在國(guó)家的自然資源遭到污染損害時(shí)，才能代表國(guó)家提起賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，對(duì)于因污染損害造成的自然人或者法人的人身及財(cái)產(chǎn)損失，則行政主管機(jī)關(guān)不能代表其提出賠償要求，這是根據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，對(duì)行政主管機(jī)關(guān)作為海洋污染損害賠償案件訴訟主體的限制，也就是說，行政主管機(jī)關(guān)不能超越憲法和法律規(guī)定的，其代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)而參與污染損害賠償訴訟的職責(zé)范圍。

（二）檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體資格

檢察機(jī)關(guān)可以以“公共利益代表人的身份”對(duì)造成海洋污染損害的責(zé)任人提起訴訟。這種觀點(diǎn)在環(huán)境法學(xué)界獲得了許多的支持，甚至把檢察機(jī)關(guān)的訴訟主體人資格擴(kuò)大到作為公益訴訟的主體。

但是，對(duì)此有不同的認(rèn)識(shí)。理由如下：

1.檢察機(jī)關(guān)作為海洋污染損害賠償案件的訴訟主體不具有法律依據(jù)，依據(jù)憲法確立的自然資源歸國(guó)家所有的原則，有關(guān)法律將行使國(guó)家對(duì)自然資源所有權(quán)的職能交由國(guó)務(wù)院即行政機(jī)關(guān)，而未授予人民檢察院。

2.人民檢察院作為海洋污染損害賠償案件的訴訟主體在技術(shù)力量上是有所欠缺的，因?yàn)槲覈?guó)的各項(xiàng)自然資源管理都是由一定的專業(yè)技術(shù)作支撐的。各個(gè)不同的行政主管機(jī)關(guān)，掌握著管理不同資源的技術(shù)資源和人力資源，因此他們?nèi)菀着袛嗍裁辞闆r下造成了污染損害，以及損害的方式、手段、數(shù)量、質(zhì)量等技術(shù)情況，而在這一方面檢察機(jī)構(gòu)缺乏技術(shù)力量的支持。

3.海洋污染損害賠償案件，特別是油污染案件是在瞬間發(fā)生的，溢油在海上很快就會(huì)漂移，如果沒有一定的監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、巡航等手段，是不易發(fā)現(xiàn)溢油污染案件的，也就是說，檢察機(jī)關(guān)不是海上執(zhí)法機(jī)關(guān)，很難在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)污染損害的事實(shí)，也就很難獲得可靠的有說服力的證據(jù)，因此也就很難及時(shí)、準(zhǔn)確地提出對(duì)國(guó)家自然資源損害賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。所以，由檢察機(jī)關(guān)作為海洋污染損害賠償案件的訴訟主體是不適當(dāng)，也不科學(xué)的，操作起來有很大的難處[6]。

三、完善海洋生態(tài)損害賠償請(qǐng)求權(quán)主體制度的對(duì)策

在實(shí)踐中諸多的賠償糾紛卻因沒有適格的訴訟主體而使海洋生態(tài)環(huán)境污染問題得不到及時(shí)的、有效的治理和法律救濟(jì)。下面本文通過以下分析來解決審判實(shí)踐中海洋生態(tài)污染損害賠償訴訟中存在的問題。

（一）明確國(guó)家行政管理部門的職責(zé)

國(guó)家相關(guān)管理部門代表國(guó)家提起的海洋生態(tài)損害賠償訴訟是一種特殊的為公共利益而提起的民事訴訟，有別于一般的民事訴訟案件。在這種民事法律關(guān)系中，管理部門代表國(guó)家作為一個(gè)特殊的主體，在訴訟中行使權(quán)利等方面與私人參加訴訟應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。例如，依民事訴訟法的權(quán)利處分原則，對(duì)是否提起訴訟，權(quán)利人有決定的權(quán)利，而對(duì)負(fù)有海洋環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的相關(guān)管理部門來說，生態(tài)損害索賠權(quán)既是其權(quán)利，更是其職責(zé)，是其必須作為的，不能放棄，此時(shí)便不能適用民事訴訟法的權(quán)利處分原則。例如，中石油和大連市政府對(duì)火災(zāi)的善后達(dá)成一致意見：油污清理結(jié)束的后續(xù)賠償工作由大連市政府負(fù)責(zé)，中石油“以投資抵賠償”——在大連的長(zhǎng)興島投資2000萬(wàn)噸/年煉油、100萬(wàn)噸/年乙烯項(xiàng)目。而實(shí)際上，提起此類訴訟的管理部門本身不是財(cái)產(chǎn)所有人，其能否在生態(tài)損害賠償上代表國(guó)家與污染責(zé)任人達(dá)成和解，放棄部分或者全部權(quán)利，其與污染責(zé)任人達(dá)成的和解協(xié)議是否要經(jīng)過其他權(quán)力部門的批準(zhǔn)等，法律上都應(yīng)有明確規(guī)定[7]。

（二）加強(qiáng)落實(shí)我國(guó)現(xiàn)有體制下的企業(yè)責(zé)任

實(shí)踐中，造成海洋生態(tài)污染的企業(yè)大都是外企和國(guó)企。其中，國(guó)家對(duì)國(guó)企提出賠償?shù)目刹僮餍宰屓速|(zhì)疑[8]。這是由于在我國(guó)有國(guó)企的存在，令企業(yè)外部性的內(nèi)化方式復(fù)雜化。在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家既是企業(yè)的所有者和經(jīng)營(yíng)者，又是司法和執(zhí)法等公共服務(wù)的提供者。國(guó)企給社會(huì)和私人造成了損害，除非國(guó)家主動(dòng)賠償，否則私人只好自認(rèn)倒霉。近年來國(guó)企改制的大方向之一，便是區(qū)分企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這一改革側(cè)重的是強(qiáng)化激勵(lì)，提高效率，促進(jìn)發(fā)展。對(duì)于國(guó)企造成負(fù)的外部性之后的責(zé)任承擔(dān)問題，表面上看是服從市場(chǎng)規(guī)律和法治原則，實(shí)踐中卻往往并非如此。尤其是像中石油這樣的“部級(jí)央企”，一般的地方政府恐怕是不敢去冒犯的。地方法院更是服從大局，想方設(shè)法拒相關(guān)案件于門外。

（三）擴(kuò)大賠償請(qǐng)求權(quán)的主體范圍

在我國(guó)的審判實(shí)踐中，當(dāng)提起海洋環(huán)境污染損害責(zé)任糾紛訴訟的原告是地方政府、國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門、國(guó)家海洋行政主管部門、國(guó)家海事行政主管部門、國(guó)家漁業(yè)行政主管部門及地方政府各有關(guān)部門時(shí)，作為被告的環(huán)境污染加害者無(wú)不例外地會(huì)對(duì)原告的主體資格提出異議。被告往往以原告并非海洋的所有者、與案件不具有直接的利害關(guān)系、而沒有直接利害關(guān)系的人無(wú)權(quán)向人民法院提起民事訴訟等對(duì)原告的主體資格提出異議。另外，海洋環(huán)境污染損害責(zé)任糾紛屬于平等主體之間的民事糾紛，而國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門、國(guó)家漁政部門系享有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)，訴訟中所涉的證據(jù)很多均由原告依職權(quán)形成，由他們作為原告來行使訴權(quán)，于法無(wú)據(jù)且有失公平。此外，有關(guān)公民在海洋環(huán)境污染損害賠償糾紛訴訟中是否享有環(huán)境訴權(quán)的問題，相關(guān)立法規(guī)定十分模糊，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染損害海洋環(huán)境的單位和個(gè)人，以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉。”根據(jù)該法條規(guī)定，公民僅有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督和檢舉，而此等權(quán)利不等同于訴權(quán)，所以，公民依據(jù)此類立法提起的訴訟，其主體資格是極易讓被告提出異議的。

（四）建立公益訴訟制度

鑒于國(guó)家行政主管機(jī)關(guān)和檢察院作為賠償請(qǐng)求權(quán)主體時(shí)存在的問題，在探討海洋污染損害賠償訴訟主體資格問題的時(shí)候，有些學(xué)者主張更廣泛地確定海洋污染損害賠償案件的訴訟權(quán)利主體，即將社會(huì)公眾確定為公益訴訟主體其目的是為了保護(hù)公共環(huán)境[3]。

對(duì)于這樣的理論，無(wú)論從獲取證據(jù)的能力、認(rèn)定事實(shí)的能力，保證訴訟秩序健康發(fā)展等多方面來看問題，我們都應(yīng)當(dāng)對(duì)上述關(guān)于更廣泛地確定公益訴訟主體資格的觀點(diǎn)報(bào)以否定的態(tài)度。如果說為了保護(hù)環(huán)境和社會(huì)公眾利益而要充分發(fā)揮社會(huì)公眾在“公益訴訟”活動(dòng)中的作用，認(rèn)為更多的人參與公益訴訟對(duì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境是有益的，那么這個(gè)“公益訴訟”制度應(yīng)當(dāng)是公民對(duì)前述的作為訴訟主體的行政主管機(jī)關(guān)的不作為行為即不對(duì)國(guó)家自然資源的污染損害事實(shí)提出賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求提起的訴訟。這實(shí)際上是發(fā)揮人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的一種監(jiān)督作用，這樣的監(jiān)督作用比起無(wú)原則、非理性地確定更多的人直接履行公益訴訟權(quán)利的主張更科學(xué)、更實(shí)際、更有效。隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和法治建設(shè)的不斷發(fā)展進(jìn)步，未來實(shí)行這樣的“公益訴訟制度”應(yīng)當(dāng)是可行的。

綜上，由于海洋生態(tài)環(huán)境污染損害有別于傳統(tǒng)的人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損失，再加上立法和實(shí)踐的脫節(jié)，使海洋生態(tài)環(huán)境污染賠償無(wú)法實(shí)現(xiàn)，從而讓我國(guó)海洋環(huán)境狀況更加不堪，令國(guó)家的海洋權(quán)益遭受嚴(yán)重踐踏。為此，我國(guó)急需在現(xiàn)有《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定的基礎(chǔ)上，探索建立有別于普通的環(huán)境侵權(quán)制度的新的海洋生態(tài)損害賠償制度，補(bǔ)充完善相關(guān)法律規(guī)定，為海洋生態(tài)環(huán)境污染損害提供有效的法律救濟(jì)。

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