生育保險制度構建理念之基本取向探索

劉詠芳

(西北工業大學人文與經法學院，陜西西安710072)

生育保險制度構建理念之基本取向探索

劉詠芳

(西北工業大學人文與經法學院，陜西西安710072)

分析總結生育保險制度構建理念的基本取向包括:社會關懷論、公民權益觀、兒童發展權益觀和國家責任論。我國生育保險制度的道路演進以職業保障為基礎，具有社會關懷和福利主義國家動員的基本特征，通過分析我國生育保險制度演進中的局限性，提出重構生育保險需要厘清構建理念上的偏差。

生育保險;社會保險;制度構建理念

一、引 言

按照馬克思主義觀點，“婦女解放的第一個先決條件就是一切女性重新回到公共的勞動中去”①。隨著社會進步和經濟發展，婦女廣泛參與社會生產已成為不可逆轉的潮流，各國政府越來越重視婦女生育期間的生活保障和醫療保健。女性生育保障是社會性別公正的重要組成，也是婦女參與公共勞動的重要保障。盡管生育子女屬于社會再生產的重要組成，但這種具有高度正外部性的再生產長期以來被看作是私領域的生產活動，生育這種生產成本由家庭特別是家庭中的婦女來承擔。在生育成本私有化的條件下，職業婦女在職場上的競爭明顯呈現劣勢。生育保障社會化，不僅可以促進勞動力資源特別是女性勞動力的合理利用，更體現了性別視角下的社會公正。

生育保險制度作為社會保險制度的組成，其性別意義尤為突出，相對其它四個險種，關于生育保險的研究還比較薄弱，目前學者對于生育保險制度的研究一般遵循兩個框架:一是把生育保險作為社會保險的組成，討論其制度構建的共性，二是從生育保險的性別意義出發，討論其制度構建的特殊性。

目前，已有130多個國家建立了生育保險制度，但由于生育保險構建理念不同，各國生育保險的內涵與外延存在較大差異，制度構建理念受社會文化、制度演進路徑、公共政策導向的影響，對于制度的發展道路有著決定性作用，因此，本文從研究生育保險制度構建理念差異入手，不僅有利于比較分析各國不同的生育保險制度，對我國生育保險的制度完善具有重要意義。

二、國際視野下的生育保險制度構建

生育保險是現代福利國家實踐和社會化大生產的產物，國家通過強制立法的形式建立和發展生育保險制度，是對生育行為承擔者價值的認可，彰顯社會性別公正，并有利于提高婦女在勞動力市場的競爭力。

1.生育保險與生育保險制度

生育保險制度是在生育事件發生期間對生育行為承擔者給予收入補償、醫療服務和生育休假的社會保障制度②。生育保險是社會保險的重要組成部分，一般包括四項內容:生育津貼、生育醫療保健、子女補助和生育休假。我國生育保險制度包括了三項內容:《社會保險法》第五十四條規定“生育保險待遇包括生育醫療費用和生育津貼?！钡谖迨鶙l規定“女職工生育享受產假”;“享受計劃生育手術休假”。各國生育保險制度具體內容會因國情不同而有所不同，例如“父育假”、“保姆津貼”等政策主要在歐盟一些國家實行。

2.生育保險在國外的發展歷程

生育保險作為現代社會保險制度始于德國，19世紀80年代，德國政府先后頒布了一系列社會保險制度，1911年頒布《社會保險法典》，1927年制定了有關生育補助的法規，德國構建了第一個完整的社會保險制度。20世紀初，在意識形態對抗中美國開始構建社會保障體系，1935年羅斯福簽署《社會保障法》宣告了美國現代社會福利制度的誕生，確立了社會福利制度的基礎框架和發展方向。此后，越來越多的國家構建了國家保險制度，生育一直是社會保險的重要組成。

生育保險的構建理念與社會經濟發展密切關聯，以德國為例，20世紀初德國建立生育保險首先是為緩解社會矛盾，隨著工人階級力量壯大，社會主義思潮的興起，建立包含生育保險在內的社會保險制度對于緩和國內社會矛盾，以福利覆蓋實現民族國家的凝聚和認同具有重要意義;另一方面，德國作為歐洲最大工業國，勞動力短缺客觀上要求婦女提高就業率，生育保險在鼓勵婦女從事社會化生產方面起到國家動員的作用。因此，德國生育保險構建之初以職業婦女或在職勞動者配偶為受保人。20世紀80年代之后，社會性別理論推動生育保險進一步發展，同時德國生育率不斷下降，為保障兒童發展權益，鼓勵婦女從事社會化生產的同時兼顧生育，德國生育保險的外延不斷拓寬，并關注平衡男女雙方的家庭責任，形成生育醫療、生育家庭補貼和父母休假制的綜合性生育保險體制，受保人也不再受在職與否限制。

生育保險制度的構建，從世界范圍觀察，與婦女參與公共生產的過程密切勾連。生育保險在國際法中也成為一種對生育表示關注的國際性措施。特別是對就業中的育齡婦女，生育保護一直是國際勞工組織密切關注的領域。1919年第一屆國際勞動大會通過《婦女產前產后就業公約》(第3號公約)，1952年第35屆勞工組織大會通過了《社會保障最低標準公約》(第102號)，在該公約的第8部分對生育津貼作了詳細的規定。在同一年，第3號公約被第103號公約《保護生育公約(1952年修訂)》所修訂，2000年，國際勞工大會對第103號《生育保護公約》和第95號《生育保護建議書》又作了修訂審議，并通過《保護生育公約》(第183號)和《保護生育建議書》(第191號)，即《2000年保護生育公約》，進一步推動生育保險制度的發展③。目前，《婦女產前產后就業公約》(第3號公約)和《保護生育公約》(第103號公約)兩個公約并存，供會員國選擇批準。到2004年底建立和實施生育保險制度的國家和地區已達到136個④。生育保險作為公共政策的調整對象，因參與工業生活的婦女人數急劇增長而被迅速采納。目前，世界上大多數國家都根據自己的社會制度和經濟實力，在一定的制度理念下構建相應的生育保險措施，以保障本國婦女的合法權益。

三、生育保險制度的構建理念探析

社會政策構建理念，體現社會公眾、利益集團以及公共管理者的價值取向和社會倫理。生育保險制度的構建理念并非唯一，在實踐中常常交織在一起，并且隨著社會經濟環境的變化而發展，生育保險與其他社會保險制度的不同之處，在于其受保對象和受保條件的特定性:婦女和生育行為，是人類再生產和婦女兒童發展的客觀要求。因此，構建生育保險的出發點，與其他社會保險有所不同，綜觀各國實踐，生育保險制度的建立和發展，主要基于社會關懷論、公民權利觀、兒童發展權益觀和國家責任論。

1.社會關懷論

社會關懷論是在社會分層的現實基礎上，通過對弱勢群體的傾斜性幫助彰顯社會公平，是在社會正義的基本準則之上構建的保護性措施。以我國為例，生育保險制度作為一項公共政策，更多采用保護性機制，屬于社會性別關懷的范疇。

20世紀50年代初期我國生育保險制度的初步構建，旨在推動婦女參與社會化生產活動，基于婦女生理特點和所承擔的生育責任而做出的保護性規制。郭慧敏，王慧芳(2009)分析了我國生育保險制度的兩個理論來源:馬克思主義的婦女解放理論和社會主義建設中對女性勞動力的需求理論⑤。結合中國具有重視生育及人口繁衍的傳統文化，形成了以保護女性生育為中心的特殊勞動保護法律體系，從形式上而言，與西方女權主義的“性別平等差異論”不謀而合。性別平等差異論在追求兩性平等的同時，強調兩性之間在在差異，認為“在實踐中法律面前的絕對平等并非總是對婦女有利”⑥，為避免這種差異形成歧視性后果，需要對能力不足者給與經濟補償或法律救濟。

基于社會關懷取向的生育保險制度的建立，承認了在勞動力市場上，婦女由于生理上與男性的差異因而具有不同的勞動用工成本，基于人類再生產總收益的考量，需要對女性由于生育造成的損失予以補償性福利和生育健康保護，從而修正形式平等所招致的事實不平等，創造兩性平等就業機會。然而，以“保護”為出發點的社會保障體系的建立和發展，隨著計劃經濟向社會主義市場經濟的過渡，歷史語境已經發生變化，對婦女就業中生育權的保護反而產生歧視性的后果，不能達到男女平等就業的目的。

2.公民權利觀

不同民事主體的權利主張經常彼此交織，形成利益差異，而公共政策是不同利益主體利益表達、利益分配和調整的重要方式。社會保障制度的建立，在一定程度上是社會利益重新分配過程，生育保險作為社會保障制度的構成，本身就是一種經濟再分配機制。1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》確認“每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障”、“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務;在遭到失業、疾病、殘廢、年老或者在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受社會保障”。從國際法層面確定了社會保障是一項公民權利。

“社會保險權作為基本人權，首先是一種應然的權利，經我國《憲法》確認而成為法定的權利”⑦。生育權的社會保障議題已超越了傳統的公法與私法的界限，具有社會法的性質。獲得社會保險待遇的權利是私法屬性較強的權利，社會保險具有風險共濟的性質，在經濟上具有顯著的正外部性，但由于單個民事主體談判、締約成本過高，有必要通過國家行政權力、公共政策以及公法層面立法來調整和實現。社會保險權作為一種積極權利，要求國家積極作為，需要國家行政權的保障。

從公民權利觀出發，生育保險則不是國家單方面建立并實施的惠民制度，生育保險權作為社會保險權的組成，是公民可以向國家和其他義務主體主張的權利。

3.兒童發展權益觀

世界上任何一種文化都異常重視兒童發展問題，隨著女性更多參與社會生產活動，母職與職業發展之間的沖突凸顯，這一沖突在嬰幼兒的生育和撫養問題上達到頂峰。生育保險制度就是意在緩解這一矛盾的最主要公共政策⑧。

母親的職業身份對兒童發展權益的影響主要體現在生育率下降和兒童照料社會化兩方面。從20世紀90年代開始，超低生育率浪潮開始由歐洲美洲的發達工業國家向部分新興工業國家蔓延。德國在20世紀80年代生育率降至1. 3，大部分東歐轉型國家生育率在1.2－1.4的水平，東亞的日本、韓國、我國的臺灣、香港、澳門地區生育率在1.3－0.8之間⑨⑩[11]。另一方面，學者關注到兒童照料社會化的影響。“母親與子女的關系是人類紐帶中最為基本的關系，也是所有社會紐帶的基礎。”[12]嬰幼兒1歲前的生活對其認知、情感和智力發展具有重要意義，而母親由于產假原因在孩子嬰幼兒期間過早返回工作崗位可能對新生兒的成長不利，因為母親的全職工作往往伴生非父母的嬰兒照料方式，也是母乳終止的最重要因素[13]。而母乳和父母對新生兒的親自照料被認為對兒童發展具有非常重要的影響。

造成低生育率和低齡兒童缺乏父母全職照料的直接原因是生育保險的制度設計，但社會發展文化層面的間接原因具有更為深遠的影響，這些矛盾主要是由于“個體導向的社會機制所倡導的兩性平等與家庭導向的社會機制在事實上的性別不平等之間強烈沖突”[14]造成了兒童權益的損害。

因此，一些學者提出從增進人口再生產績效的視角重構生育保險的內涵。Mcdonald(2002)指出，從維護兒童發展權益的角度看，公共政策對生育過程的干預可分為3種類型: (1)基于生育的物質激勵、現金補貼及醫療保健，(2)平衡工作與家庭關系時更傾向于兒童發展的措施，(3)更有利于兒童照料和成長的社會文化轉變[15]。以物質激勵為主的生育保險制度是低生育率國家常見手段，但是“推動夫婦雙方共同承擔照料孩子和家庭的責任的政策……金錢是重要的，但照顧原有和新出生的孩子也是重要的”[16]，因此，延長產假、設立幼兒園、靈活工作時間等，對兒童權益發展具有重要影響;同時，就業政策向婦女傾斜、鼓勵和采取措施增進性別平等、創造有利于婚姻和兒童成長的社會環境、以及倡導社會對子女照料和撫養的正面價值評價對于兒童權益增長具有現實意義。

4.國家責任論

生育保險的國家責任論主要有以下三方面視角:國家經濟責任，國家增進公平的責任，國家福利責任。

國家經濟責任的理論研究一是從規范分析的角度考察生育保險制度的起源、制度績效，并分析評價政府應如何構建生育保險制度。二是基于新古典經濟學派對生育保險制度中政府責任的研究，主要從市場和政府的關系上研究政府在生育保險制度中的責任，強調經濟因素在生育保險政府責任確定過程中的作用?；谏鐣矟再|的生育保險實質上是向低生育意愿的群體征稅，用于補貼有生育意愿和行為的社會成員，國家承擔了人類再生產中的再分配責任。生育保險社會化有利于分散風險，可以由市場機制來實現，但由于存在信息不對稱、逆向選擇和道德風險問題會形成生育保險市場缺失，只有國家依靠強制力建立生育保險制度才能避免過高的交易成本[17]。研究證明，政府介入實施強制性的生育保險計劃，有利于改進生育社會化的制度績效[18]。

羅爾斯的“正義論”，提出創造一個平等自由和機會均等的社會制度框架[19]。從社會公平和社會團結的視角，生育保險不僅減少低收入階層因生育帶來的經濟損失，也起到平衡女性家庭、職業雙重壓力的作用。對于生育保險的推進，女性主義運動是不可或缺的力量，隨著平等、正義價值觀的廣泛傳播，婦女也越來越多地參與社會化大生產活動，女性主體意識不斷增強，“于是女性主義脫穎而出，抗議男性對女性的支配”[20]。生育是女性特有的生理和社會體驗，國家對生育的責任，體現了社會對于女性人類再生產價值的肯定。在女性主義和其它意識形態不斷融合發展的過程中，生育保險的內涵和外延得以拓展，在一定意義上推動了性別公正。正是社會成員對公平理想的追求，才導致包括生育保險制度在內的社會福利的增長。

福利主義國家責任理論與福利國家實踐有著密切關聯，“福利國家”的產生，有著其深刻的實踐傳統和文化淵源。文藝復興后世俗國家與教會在社會福利供給方面存在較長時期的主導權之爭[21]。馬克思主義和社會民主主義后來成了國家干預主義社會保障理論的重要政治哲學基礎，而這正是“福利國家”理論的一個核心要義。古典經濟學在各種思潮的沖擊下，開始以增進社會福利為研究起點，由最初的以再分配增進社會福利的古典福利理論，到構建社會福利函數和相關原則的新福利主義理論，初步形成建立福利國家的思想。在福利國家的框架下，國家不再僅僅是為抵御社會風險而構建社會保險體系的召集人，國家切實承擔從生育保險的制度供給、規制建設、到提供財政支持的全面責任。

四、我國生育保險制度構建理念的基本取向

我國生育保險制度的構建以職業保障為基礎，具有社會關懷和福利主義國家動員的基本特征。

1.基于社會關懷的就業保障型生育保險

我國生育保險責任認定，以受保婦女就業為前提，《社會保險法》第五十四條規定:“生育保險待遇包括生育醫療費用和生育津貼。”并且:“職工未就業配偶按照國家規定享受生育醫療費用待遇”。未就業配偶與在職女職工相比，享受不完全生育保險待遇，不能獲得生育津貼。針對夫妻雙方均為非職工的家庭，無從享受生育保險。農村進城務工女性雖然具有職業身份，卻無法享受同等的生育保險。而對于自雇用者、靈活就業群體，無法參保生育保險。就業型生育保險在戶籍、職業身份的消解下，使得生育保險覆蓋面降低。

我國生育保險的推進，缺乏將社會保險權作為一項公民權利的視野。有關生育保險的法律法規，均為行政權力的行使與保障、行政相對人的義務履行及行政法律責任承擔的規定，體現出一種行政優位、權力本位的理念[22]。生育保險權作為可以向國家和其他義務主體主張的權利，我國生育保險立法在規定行使社會保險權遭遇障礙時的救濟機制更是欠缺。這些并非立法技術問題，而是公共政策制定中，以擴大行政主體權力職能、便于社會管理者變通為目的。

2.生育保險作為調節勞動力供給的福利主義國家動員

基于市場失靈和有效需求不足假說，福利主義的公共政策強調對社會資源的主動調整。我國生育保險客觀上具有調節勞動力供給的功能，在福利主義國家社會動員中具有工具性應用的特點。

20世紀50年代，正值社會主義經濟建設的開創時期，國家為恢復經濟和加速工業化建設對女性勞動力產生迫切需要，生育保險制度的建立是基于婦女解放，也是女性人力資源配置向公共生產轉移的國家動員?！爸挥袇⒓由鐣髁x的及帶有社會主義成分的生產勞動，才有利于婦女的徹底解放”[23]。以“男女平等”為主流話語，以教育和鼓勵婦女從家庭中走出，參加國家的工農業生產為實踐，“婦女被最廣泛地動員起來——無論是農村還是城鎮，都完成了從家庭領域走向社會化生產的過程”[24]。在計劃經濟體制框架內，生育保險作為一種制度安排，潛在作用之一是鼓勵婦女就業，只有就業才能得到生育保險，生育保險成為國家對女性勞動力在社會物質再生產和人口再生產方面進行資源配置的重要途徑。對于剛從家庭走向社會的廣大城鎮婦女而言，生育保險使其繼續從事家庭再生產的同時，可以投身社會生產勞動。在公領域的社會分工層面，完成了由家庭婦女到社會生產勞動者角色的轉變。然而，家庭內分工依然沿襲了傳統分工模式，工作、家務勞動、看護子女，女性多重社會角色帶來的心理沖突與困惑就不可避免了。

計劃經濟模式下的生育保險，使城鎮婦女逐漸形成了”一高兩低”(高就業、低工資、低效益)的就業模式。促進了國家經濟建設，在一定意義上也促進了婦女解放:廣大城鎮婦女通過就業，實現了經濟獨立，由此提高了社會地位、家庭地位，特別是勞動就業方面與男子平等的機會和權利。

但是，轉型時期我國勞動力市場呈現供大于求的特點，在市場經濟中，原有國營企業經營困難，但是生育保險依然保持了計劃經濟時期以企業為基礎的籌資模式，換而言之，保證職工生育權成為企業社會責任，此時的生育保險造成女性用工成本高，在下崗浪潮中女性首當其沖，形式上的保護變成事實上的歧視。而體制外農村婦女進城就業，雖然具有職業身份，受戶籍限制生育保險缺失，缺乏基本的福利覆蓋，形成轉型時期婦女生育保障的倒退。這種倒退強化了婦女對家庭的依賴。轉型時期的生育保險制度成為隱性國家動員，承擔著生育社會責任的女性退出勞動力市場，在一定程度上以降低女性勞動參與率來緩解國內就業壓力。

［注釋］

①《馬克思恩格斯選集》(第4卷)，北京:人民出版社，1995年版，第162頁。

②潘錦棠:《中國生育保險制度的歷史與現狀》，《人口研究》，2003年第2期。

③資料來源:國際勞工組織網站http://www.ilo.org/ global/lang－－en/index.htm

④美國社會保障總署:《全球社會保障制度——2004》，北京:華廈出版社，2004年版，第2頁。

⑤郭慧敏，王慧芳:《女性特殊勞動權益保護的負效應分析及消解》，《河北大學學報》(哲學社會科學版)，2009年第4期。

⑥艾莉森·賈格:《性別差異與男女平等》，見王政，杜芳琴:《社會性別研究選譯》，北京:生活·讀書·新知三聯書店，1998年版，第192頁。

⑦[22]鄭尚元，扈春海:《中國社會保險立法進路之分析——中國社會保險立法體例再分析》，《現代法學》，2010年第5期。

⑧陳琳:《生育保險、女性就業與兒童發展的研究評述》，《江西財經大學學報》，2010年第6期。

⑨Population Reference Bureau(2005)，2004 World Population Data Sheet，Washington DC.

⑩Department of Economic and Social Affairs，UN World Population Prospects:The 2002 Revision，Vol.1 Comprehensive Tables，NewYork:United Nations，2003:pp.602－609

[11]Caldwell J.C and SchindlmayrT，Explanations of the Fertility Crisis in Modern Societies:A Search for Commonalities.Population Studies，Vol.57，No.3，2003:pp.241－263

[12]robin fox.Kinship and marriage:An anthropological perspective.Cambridge University Press，1967:31

[13]Dennis，C.L..Breastfeeding Initiation and Duration:a 1990－2000 Literature Review.Journal of Obstetric Gynecologic and Neonatal Nursing，2002，(1).

[14][16]涂肇慶:《生育轉型、性別平等與香港生育政策選擇》，《人口研究》，2006年第3期。

[15]McDonald.，Les politiques de soutien de la feconditè:l’eventail des possibilities.Population－F，2002，Vol.57，No.3，pp.423－456轉引自涂肇慶:《生育轉型、性別平等與香港生育政策選擇》，《人口研究》，2006年第3期。

[17]Oliver Fabel，The Economics of Pensions and Variable Retirement Schemes?John Wiley＆Sons:1994，p.23.

[18]Brown，J.R.，O.S.Mitchell and J.M.Poterba，Mortality Risk，Inflation Risk，and Annuity Products，NBER Working paper 7812，2000.

[19]約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏，何包鋼，廖申白譯，北京:中國社會科學出版社，1988年版，第7頁。

[20]利昂·P·巴拉達特:《意識形態:起源和影響》(第十版)，北京:世界圖書出版公司，2010年版，第298頁。

[21]Royle，Modern Britain:a Social History 1750－1985，London:Edward Arnold，1987.

[23]人民日報社論:《必須用總路線的精神教育廣大農村婦女》，《人民日報》，1954年1月29日。

[24]高小賢:《“銀花賽”:20世紀50年代農村婦女的性別分工》，《社會學研究》，2005年第4期。

國家社科基金項目“就業性別歧視法律問題研究”(06BFX043)、九三學社中央參政議政專項課題“職業招聘中禁止性別歧視的法律政策研究”、西北工業大學人文社科與管理振興基金項目“促進就業公平的公共政策研究”。

劉詠芳，西北工業大學人文與經法學院講師，博士研究生。

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1003－8353(2012)03－0172－04