實踐中的農村廣播電視政策法規

□ 孫五三

改革開放以后，農村廣電體制和政策發生了重大變化。與上世紀50年代到80年代初相比較，最大的不同是，在中央集權的計劃經濟體制下，農村有線廣播一直利用國家撥款發展。在廣播事業上，中央和地方政府之間沒有經濟利益的沖突，中央政府發展農村有線廣播的政策在地方上被有效地執行。而從上世紀80年代中期實行四級辦電視政策以來，每一級政府、每一家廣電機構①都成為獨立的利益主體，它們在執行中央政府的政策時，通過積極執行、消極抵制、公開抗議、暗中截留等方式，對中央政府的農村廣播電視政策做出實際的修訂，或迫使中央政府做出修訂。

農村廣播電視政策與政策實踐有相當大的距離。研究農村廣播電視政策僅關注中央政府發布的各種政策文本，顯然是不夠的。因此，本研究雖然是一項政策研究，但注重政策文本分析和社會調查的結合，不僅討論政策演變的歷程，更為強調對某些政策實踐的報告和討論，希望據此提供對農村廣電政策現狀更為切合實際的描述和分析。

本報告分為三部分，第一部分描述1949年以來農村有線廣播發展;第二部分則以河北、山東、廣東、河南和湖北5省20多個縣鄉村鎮調查為基礎②，分析當前農村電視政策的實踐;最后，討論當前制度下政策文本和實踐之間差異形成的原因。

有線廣播時代

有線廣播的發展

廣播電視在農村的發展大體上可以分為兩個階段:有線廣播和電視。盡管其他媒介也進入了農村，例如報紙和網絡，但是因為各種原因，包括經濟的和社會的，它們都沒有成為農村主要的媒介。

有線廣播是第一個在中國農村得到普及的現代媒介。有線廣播出現在1952年。是年，遼寧九臺縣縣委書記在電話中聽到廣播信號，于是命人研究了利用電話線向農村傳送廣播信號的可能性，并在當年建立了縣廣播站。

有線廣播不需要信號發射設備，也不需要聽眾擁有接收設備，安裝一個喇叭，借用一根電話線，就可以向居住分散且文盲眾多的村莊發布黨和政府的聲音，是當時成本最低廉且方便實用的政治動員工具。對于當時百廢待興、資金匱乏又急需政治動員的中共，這項技術猶如一場及時雨。此后的兩年中，全國建起了547個縣廣播站，705個城鎮廣播站，設置有線廣播喇叭49854個③。

1949年中共建政以后，最緊迫的任務就是要“逐步完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造”(1954年憲法)。這一任務具體包括全國范圍的“土地改革”——重新分配全國耕地面積43%的土地，消滅作為階級的地主和富農;隨后發生的從1953年到1957年的“社會主義改造”運動，國有化幾乎全部的城市私有財產，集體化幾乎全部的農村私有財產;最后是1966年到1976年的“無產階級文化大革命”④。而完成這一任務的手段就是“運動”。運動，如王銘銘所說，其總體過程是一種信息工程，包括自上往下的信息傳遞和自下而上的信息反饋，是一種實現有規劃的社會變遷的途徑，把中央政府的經濟、社會、文化改造目標嵌入基層社會，把基礎社會改造成民族-國家的分子，使原來相對獨立的社區民眾變成國家的“政治公民”，使之成為國家機體的細胞，執行國家功能。⑤廣播就是這一信息工程的主要工具。

1950年廣播的任務被表述為:“為廣大人民服務，在工作中不斷加強它與聽眾的聯系，并使它成為新聞的源泉、教育的講壇和文化娛樂的工具。”⑥隨著政權逐漸鞏固以及社會改造運動的推進，1954年廣播的任務被表述為:

宣傳黨和國家在過渡時期的總路線、建設計劃以及各種政策和措施；宣傳黨和工人階級的領導作用；宣傳工農聯盟、鞏固國防、人民民主專政和各民族的團結。

宣傳國家建設、特別是經濟建設中的巨大成就，并根據馬克思列寧主義加以闡明，給群眾指出努力的方向；宣傳工人階級、農民群眾完成和超額完成生產計劃，提高勞動生產率的情況；宣傳工人階級和農民群眾的創舉，宣傳先進人物的先進經驗和先進思想。

宣傳蘇聯和人民民主國家的建設成就；宣傳和平民主社會主義陣營力量的強大和團結；宣傳被壓迫民族和被壓迫人民解放斗爭的發展和全世界廣大人民保衛和平斗爭的勝利。

宣傳馬克思列寧主義；宣傳有關生產建設，有助于擺脫偏見、迷信、宗教影響并有助于建設科學的唯物主義的宇宙觀和科學技術知識。

宣傳為廣大人民所喜歡的、特別是民間的和反映人民新生活、為國家建設服務并以先進思想教育人民的音樂、戲劇和文學作品。

1954年的表達中，除了宣傳黨和政府的政令、政策和意識形態外，新聞、知識和娛樂都“被”宣傳，顯示了黨將權力延伸到社會生活的各個層面，通過控制信息，加強社會動員，建設國家認同，造就社會主義國家的人民的決心。

在此后的數年間，關于廣播的表述有所調整，1958年“廣播是階級斗爭的工具”⑦。1965年所有主要的中央領導人給中央廣播局題詞中，都表達了向世界輸出革命的思想⑧;1966年突出政治。

廣播的這些立位和規定性任務，與連續不斷的政治運動相關。從1950年到1954年，在兩個不同的關于廣播的表述轉換之間，全國開展了20多個各種運動⑨，主要有土改運動、鎮反運動、抗美援朝運動、批判電影《武訓傳》運動、農業合作化運動、三反五反運動、整黨建黨運動，以及批判胡風文藝思想的運動。此后到1966年，又進行過大小運動20多次，直到“文革”開始。與農村相關的運動主要有土改、合作化、人民公社、大躍進、四清和“文革”。農村有線廣播的發展受到這些政治運動的推動，也給運動推波助瀾。

有線廣播第一次大發展是農業合作化運動后期。1956年1月《全國農業發展綱要》(草案)頒發后，1956年年底，全國縣級廣播站從1955年的650座，發展到1458座，布設了50.67萬只廣播喇叭。第二次大發展為1958年開始的大躍進，于1962年結束。大躍進的結果是，全國建設了2萬多個廣播站(包括縣和人民公社)，廣播喇叭從1957年的94萬只發展到1960年的604萬只。由于發展過快，導致建設有線廣播的鐵絲短缺。這一發展過程被接踵而來的經濟困難所中斷。“文化大革命”中，政治和意識形態宣傳白熱化。1969年，財政部和中央廣播事業局聯合發出《關于農村廣播網經費開支問題的通知》，規定縣(市)廣播站的日常事業經費列入國家預算，公社廣播站的日常事業經費列入地方預算;1970年，國家下達的國民經濟計劃，更把出版毛澤東著作和辦好報紙廣播列為第一條。到“文革”結束的1976年，喇叭的數量達到11300萬只⑩。如此高的普及率，保證了支持政權統治合法性的意識形態對農村地區的深度滲透。根據郭于華的研究，由于有線廣播的普及，當時位于偏遠山區的小村莊，也能做到“傳達毛主席指示不過夜”[11]。

農村有線廣播喇叭最初只能到村，不能到戶，只能集體收聽。喇叭入戶以后，有很長一段時間是沒有開關的，農民不能自主決定收聽時間和內容。有線廣播已經不僅僅是一種用于宣傳的媒介，它實際上變成了農村生活中每日必行的政治儀式。儀式由政府主持，農民被強迫參加。

“文革那陣家家都拉了線，安了喇叭，是通著公社的，老有廣播。早上一廣播就得趕緊起身下地”。“(有線廣播)每天廣播三次，早上人還睡著它就來了，中午一次，晚上七點還有一次。”[12]

“開始大家還覺得新鮮，時間長了卻有苦難言，因為功率加大，每只喇叭發聲洪亮，喇叭又不是發音悅耳的動圈式揚聲器，而是壓電瓷片式的簡易喇叭，聲音又尖又噪，加之不能調節音量，從下午6點至晚上10點，只能任它一直播放。家里人要商量點事，只有大聲地講話，而有些涉及別人隱私的話題，難免不被泄露出去，導致鄰里之間口角之事時有發生。更讓人心煩的是，晚上要睡覺，廣播卻鬧個不停。”[13]

在當時，這種強制性的政治儀式，是國家權力介入農村日常生活的形式之一。作為一種體現國家權力的儀式，抵制它就意味著對國家權力的挑戰，會受到懲罰。“有個社員鄒某某因說‘廣播硬是吵死人’被弄來批斗”[14]。

一個無法回避的問題是，如何看待在資源匱乏的鄉村，有線廣播帶給農民的娛樂。我認為，可以有不同的邏輯對當時的有線廣播作出評判。在民間生活邏輯下，廣播確有提供娛樂的意義，這并不妨礙我們對廣播作為國家權力技術的意義作出評判。在當時，廣播作為國家權力象征的身份，遠重于其作為娛樂技術的社會角色。其政治角色不僅得到國家權力的反復重申，包括對娛樂內容的政治性的反復強調，在實踐中，也以強制性收聽的方式得到體現。

農村有線廣播管理體制

最初的中央政府廣播管理單位是廣播事業局。該局成立于1949年6月，直屬中央人民政府政務院新聞總署。從1952年起，新聞總署撤銷，廣播局的技術和行政業務由政務院文化教育委員會領導，宣傳業務由中宣部領導[15]。從此，廣播的管理形成了行政和宣傳分治的雙駕馬車。此后，行政業務的主管部門發生了很多變更，宣傳業務則始終在中宣部的管轄下。

1956年以前，國家對農村有線廣播的管理實行中央和省、自治區、直轄市廣播事業局的雙重領導，中央為主[16]。中央負責廣播業務(宣傳)、廣播技術、廣播事業規劃，經管中央和省兩級廣播經費，地方負責編制、人員調配、財務、計劃等一般行政業務。農村廣播網的建設規劃、年度發展計劃、機房設備、播音室設計、器材等均由中央廣播局負責。1956年2月20日，國務院發出《關于農村廣播網管理機構和領導關系的通知》。《通知》除規定廣播事業局設立相應機構負責全國農村廣播網建設外，各省、自治區、直轄市人民委員會可設立廣播管理局或處，負責全省(包括城市郊區)農村廣播網的建設，并管理省屬市的人民廣播電臺。在《通知》之后成立的省級廣播管理局(處)一般都和省級電臺合署辦公，部分局(處)和臺的第一把手由同一人擔任[17]。地方廣播管理局(處)在業務上受中央廣播事業局的領導。

1969年，財政部和中央廣播事業局聯合發出《關于農村廣播網經費開支問題的通知》，規定縣(市)廣播站的日常事業經費列入國家預算，公社廣播站的日常事業經費列入地方預算。這一政策使得農村廣播的基本建設資金有了固定來源，并帶來了“文革”期間有線廣播的一次大發展。

農村有線廣播在20世紀80年代初人民公社解體時走向衰落。此后，中央政府多次提倡重振有線廣播。最近幾年，一些省和地區以村村響為名建立農村有線廣播。不過，社會環境和媒介環境都已經發生了巨大變化，有線廣播已經不可能重現昔日輝煌了。在這一時期，無線廣播雖然也有所發展，但是從電力供應和頻道管理都無法支持覆蓋廣大的農村，收聽設備所要求支付的成本也與農民的經濟狀況不相適應。盡管政府從50年代就提倡發展無線廣播，但無線廣播始終沒能在農村取代有線廣播。

有線廣播是在中央集權制下的計劃經濟時期，利用公共財政而得以建設和發展的。有線廣播時期，建設和管理農村廣播的地方政府沒有自己的財政，因此也沒有自己的利益，與中央政府的相應機構不產生利益之爭。有線廣播時期，技術的限制決定了聽眾沒有選擇權。除了不得選擇收聽時間，內容也無可選擇。這種技術恰恰符合中央集權體制的宣傳需要。

農村有線廣播最初并不是強制性的國家儀式。在諸如土改、人民公社、文革等多次重大政治運動中發揮巨大作用后，廣播不斷強化它作為國家權力在農村的代表的地位，最終其自身成為不可侵犯的權力象征。它雖然也給農村生活帶去一些娛樂和信息，但是它的本質是“灌輸一套思想體系，推行一套行為方式，教會一套革命話語，造就一代社會主義新人”[18]。

有線廣播的衰落不僅與人民公社的衰落有關，也是技術的衰落。隨著人民公社解體、農村經濟狀況的好轉，電視快速地進入了農村，且發展迅速。適應農村對電視的需要，縣鄉電視臺很快進入繁榮發展階段。

電視時代

電視在20世紀80年代，甚至90年代的大部分時間，被認為是政府的重要部門，其制作、播出、信號傳輸和機構的運營，都由政府控制。同時，由于資金短缺，政府不得不允許市場因素進入電視行業，政府因此變成了經營者。政府部門企業化，導致了原本的政府部門之間發生利益分化，政策的制定和實施都不得不在不同利益主體的博弈中不斷調整。農村電視政策亦如是。

四級辦電視

我國1958年就建立了電視臺，但是到1980年，電視只能覆蓋到24個大中城市的小部分家庭[19]。電視覆蓋發展遲滯，主要是因為國家無力投資。1983年，廣電部推出四級辦電視政策，即中央、省、地區和縣四級政府辦電視臺，希望利用地方資金負擔中央電視臺節目對地方傳播的覆蓋網建設、運行、維護和管理，包括基本建設投資、維護經費和人員編制等。作為交換，在地方轉播中央電視臺節目的基礎上，廣電部允許各地方電視臺播出自辦的新聞和知識性節目[20]。

四級辦電視，是以中央政府對地方政府讓利放權政策為基礎的。1980年，中央政府改變了長久以來實行的“統收統支”政策，改而實行中央和地方“分灶吃飯”的政策。通過一系列財政分家政策，鼓勵地方政府自主發展區域經濟。中央政府放權大大增強了地方政府在經濟活動中的主體意識，并加強了地方政府財力。

1984年，廣播電視部發布《廣播電視部關于市、縣建立廣播電臺、電視臺的暫行規定》，對地方辦電視臺提出了三個條件:“一是市、縣黨政領導機關重視，工作需要，群眾要求迫切，當地有一定數量的收聽收看工具。二是市、縣自籌資金有能力解決廣播電臺、電視臺的基本建設投資和常年的費用，能配備必要數量的宣傳、技術、管理等專業人員，并將常年經費列入當地財政預算，以保證經常工作的進行。三是市、縣設廣播電視局，統管廣播電臺、電視臺、有線廣播站和各單位建立的廣播轉播臺、電視轉播臺(包括衛星發射后建立的地面站)等，使市、縣廣播電視事業的發展有領導有計劃地進行，不設廣播電視局的市、縣，不得建立市、縣廣播電臺、電視臺。”這三個條件表明，地方政府有意愿、能找到資金，再增設一個廣播電視局的建制，就可以開辦電視臺，并自辦節目。37號文件還規定，地方電視臺“在政府撥款之外，可以通過開辦電視器材和提供專業服務的公司，以獲取資金，也可以向社會集資”。這項政策意味除了廣告，電視臺還可以從事其他商業活動。1993年，中央政府又宣布廣播電視是第三產業，改變了原來廣播電視業的福利性和公益性，要求廣播電視臺“自主經營，自負盈虧”[21]。

37號文件頒布后，大批縣鄉電視臺站蜂擁而起。到1996年，新建縣級廣播電視站總數為2106座[22]，這個數字還不包括鄉鎮政府建立的電視臺。80年代末，有線電視也進入縣一級市場。

盡管縣鄉電視臺對擴展農村電視覆蓋網發揮了重要的作用，但縣鄉廣播電視臺/站從一開始就遭到質疑。1986年，廣電部的一項調查，基本否定了市(縣)臺存在的合理性，認為大多為草率上馬，資金、技術、人力都不足以支持，應該以轉播中央臺為主[23]。1988年，廣播電視部要求不許縣電視臺自辦文藝節目[24]。1995年，廣播電視部發布了《關于對各級無線和有線廣播電臺、電視臺進行檢查的通知》，要求“全面清理未經我部批準擅自設立的無線和有線廣播電臺、電視臺”。實際上是要砍掉一部分地方臺。1996年，廣電部廢除了1984年的224號文件，頒布了新的《廣播電臺電視臺設立審批管理辦法》，規定“本辦法發布前經批準設立的廣播電臺、電視臺，在本辦法發布之日起半年內，由省級以上廣播電視行政部門依照本辦法進行重新審核”，目的也是清理地方臺。同年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發出了《關于加強新聞出版廣播電視業管理的通知》，重點解決擅自建臺、重復設臺和亂播濫放的問題。經過兩年治理，壓縮掉78%的電臺、電視臺之后，1999年中央政府又制定新的政策限制基層電視臺，要求把市(縣)電視臺并入省臺的公共頻道，每天只能在公共頻道播出兩小時的自辦節目，其他時間只允許做轉播。中央政府對這項政策的解釋是“擴大中央和省級廣播電視節目的有效覆蓋”。這項政策的實質，是從四級辦退回到二級辦或三級辦。

網臺分離是對縣級電視臺的又一個威脅。1996年整頓之后，縣級廣播、電視、有線電視三臺合一，有線電視收視費成為很多縣級電視臺的主要收入。2001年，為了應對與電信的競爭，廣電總局提出網臺分離概念，即將有線電視網絡從電視臺分離，成立網絡公司。

公共頻道政策最終沒有執行下去，臺網分離在縣級電視臺也沒有得到落實。筆者2008年和2009年訪問了多個縣電視臺的臺長。他們均認為，中央臺和省臺占有了所有優質廣告，讓縣電視臺無償轉播中央和省臺的節目，完成上級臺的覆蓋任務。上級臺不僅沒有讓縣臺分享廣告利益，還要進一步壓縮縣臺的時間，實質上壓縮了縣臺的廣告利潤空間，是不能接受的。而對臺網分離，某縣電視臺臺長告訴筆者，該縣電視臺主要靠有線網絡支持，電視臺收入只有網絡收視費的十分之一。如果沒有有線電視網絡收視費，電視臺無法生存。網臺分離從2001年提出到現在，仍在一片混沌中。

鄉鎮電視臺

1983年確立的四級辦電視政策，不包括鄉鎮，這可能是廣播電視部門認為從資金、人力資源和行政建制各個方面，鄉鎮都不具備辦電視的力量。但是，在實行分灶吃飯的財政體制后，鄉鎮政府有了自己的財政收入，成為獨立的利益主體。眼看著各級政府紛紛投資電視，很多富裕的鄉鎮也加入了辦電視的行列。

官方對鄉鎮電視臺的正式說法，是“鄉鎮廣播電視站是全國廣播電視系統中的基層事業單位”[25]。廣播電視部規定，鄉鎮廣播電視站的主要任務是:轉播中央臺及其他上級臺(站)的廣播電視節目;配合當地黨委和政府的中心工作，舉辦本鄉、鎮廣播節目;負責架設、維護、管理鄉、鎮的廣播網網絡和播出設備，保證線路暢通和管理電視差轉臺等。[26]37號文件特別指出，“鄉鎮不設電視播出機構”。1997年，廣播電視部就37號文件制定了具體的執行方案——《關于貫徹落實中辦、國辦〈關于加強新聞出版廣播電視業管理的通知〉的方案》，再次強調，“鄉鎮站應按規定搞好轉播，不得自辦電視節目。”是年，廣播電視部一個處理鄉鎮電視臺的通報[27]顯示，安徽臨泉一個縣處理了22個電視臺。這個文件認為，鄉鎮辦電視臺就是為了“獲取經濟利益”，“把辦電視臺作為發財手段”。此后，中央政府一再重申有關鄉鎮電視臺只能轉播，不得自辦節目。2001年，由于屢禁不止，廣播電視總局專門就鄉鎮電視臺發了《關于進一步切實加強鄉鎮廣播電視管理的通知》。在這個《通知》中，廣播電視總局指出，鄉鎮廣播電視站擅自開辦電視節目、差轉臺在轉播節目時插播自辦節目的違規行為，“已經危及到廣播電視的宣傳安全”，要求各省、自治區、直轄市廣播影視局從政治意識、大局意識、陣地意識的高度出發，切實履行管理鄉鎮廣播電視的職責，認真規范鄉鎮廣播電視站和差轉臺的審批，研究完善鄉鎮廣播電視的管理辦法，加強日常監管和指導，并立即開展一次對鄉鎮廣播電視的集中、專項治理工作，重點糾正出租轉讓鄉鎮廣播電視站、系統外非法設立經營鄉鎮廣播電視站、鄉鎮廣播電視站開辦電視節目、擅自設立差轉臺以及差轉臺在轉播節目時插播自辦節目的違規行為，同時對鄉鎮廣播電視站進行全面清理、登記。

為了有效控制鄉鎮電視臺，廣電部修改了曾經規定的條塊結合、以塊為主、一直貫徹到底的政策，對鄉鎮電視站實行“條塊結合，以條為主”的管理體制[28]。盡管如此，自制節目的鄉鎮電視站依舊存在。筆者在2007年仍然采訪到這樣的鄉鎮電視臺。在訪談中，電視臺負責人表示，鎮政府有強烈的維持電視臺的意愿，并長期給予資金支持。在鄉鎮臺遭整頓的時候，鎮黨委書記出面與上級廣播電視局頂撞，然后又動用了省宣傳部的關系，最終保住[29]。

在這個具體案例中，雖然中央政府從“宣傳安全”角度，從“政治意識、大局意識、陣地意識的高度”，要求撤銷鄉鎮電視站，但最終鄉鎮電視臺在地方政府的支持下依舊存在，這實際修改了中央政府的政策。

村村通

1998年廣播電視總局提出，要在20世紀末基本實現通電行政村“村村通”的目標。到2006年，中央和地方政府為這個項目先后已投入50多個億。2007年國家統計局調查測算，如果完成對全國新通電行政村和20戶以上已通電的卻尚未收到廣播電視信號的716，663個自然村的覆蓋，還需要投資100多億元。中央政府將提供其中34億，給中部地區國家扶貧開發工作重點縣、貧困人口集中分布地區、革命老區、少數民族地區和西部地區，其余由地方政府負責籌措;中部經濟較發達地區和東部地區，所需建設資金全部由地方政府負責籌措。

這項任務的重點在于把中央電視臺和省臺的信號送到農村，而不是支持基層廣電機構的發展。有中央領導曾表示，轉播中央電視臺節目，就是要作為行政命令，必須轉播，否則談不上黨性[30]。

村村通工程的主要對象是貧困地區，以及交通不便、地形復雜的邊遠地區、山區。而電視信號覆蓋這些地區，不僅不能給縣鄉電視臺帶來任何廣告價值，而且線路和設備的維護被基層廣電機構認為是長期且沉重的財政負擔。

按照中央政府要求，地方政府每年可以申報村村通建設計劃，向中央政府申請項目費，中央政府下撥資金后，省政府和地方政府應根據計劃提供配套資金，由地方廣電局實施計劃。有意思的是，類似操作方式的中央項目多多，例如計劃生育、教育等都采取中央政府和省級政府撥一部分款，地方政府提供配套資金這種方式。為了應付中央政府對配套資金的檢查，有些基層政府設立專項資金，專門用于各種在中央規定的賬號上“空轉”，計劃生育檢查時撥到計劃生育專用賬號上，電視村村通檢查時撥到相應的賬號上，如是等等，但是這筆錢不會實際應用于任何來自中央政府的規定性項目。

2008年，中央政府發射了專用于“村村通”工程的中星九號直播衛星，希望徹底解決農村電視信號覆蓋問題。中星九號提供48套電視節目和48套廣播節目，最初的商業模式是向各地的衛星電視臺收取衛星帶寬租售費用，而對電視觀眾免費[31]。中星九號衛星發射后，中央政府向農牧民免費發放了366萬套接收設備，并準備第二批發放865萬套。此舉遭到基層廣電機構的強烈抵制。某縣電視臺長在調查中表示，拒絕到省局領取免費的衛星鍋，因為一旦發放免費天線，現有的有線電視網受眾必然要轉向免費的衛星電視[32]。而有線電視網是縣廣電機構主要的收入來源，沒有有線電視網的收視費，電視臺財政就會出現危機。此外，基層電視臺的節目只能通過無線或有線網絡傳播，一旦采用衛星鍋，當地農民就不會再看本地的電視節目，本地電視觀眾嚴重流失，廣告收入將大大降低。該電視臺臺長表示，寧可他出錢給農村用戶安裝無線天線，也不發放免費的衛星鍋[33]。在基層廣電機構的壓力下，中央政府2009年底宣布取消衛星電視的免費提供方式，并且對信號加密。對邊遠農村免費的電視服務政策在實行了一年多之后，被迫取消。

村村通工程表面上是中央和地方財政共同出資擴大農村電視信號覆蓋，但是因為中央政府強調保證中央和省級信號的覆蓋，基層廣電機構從中獲益很少，實際上變成中央廣電機構強制基層廣電機構分攤成本，并提供人力、物力和技術保障，擴大其農村電視信號覆蓋。不過，基層廣電機構作為中央和省級信號普遍覆蓋的基礎，獲得了向中央政府討價還價的資格，甚至可以迫使中央政府修改公共政策，使之向保護自身利益的方向傾斜，哪怕這種傾斜是損害公眾利益的。中央政府利用中星九號給農民提供免費電視的政策，迫于地方廣電的壓力無疾而終，就是地方向中央施壓并取得成功的典型案例。

非法衛星天線管理

1993年，國務院發布了《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》，即129號令，規定“個人不得安裝和使用衛星地面接收設施”。根據129號令，個人只有在“特殊情況”下可以申請安裝衛星接收設施。“特殊情況”是指，用戶所在地“收不到當地電視臺、電視轉播臺、電視差轉臺、有線電視臺(站)的電視節目”。而要合法安裝衛星天線，必須經所在單位同意并持其開具的證明，向當地縣級以上(含縣級)廣播電視行政部門提出申請，經地、市級廣播電視行政部門和國家安全部門簽署意見后報省、自治區、直轄市廣播電視行政部門審批。擅自銷售和安裝使用衛星地面接收設施，都會受到處罰。129號令中，僅“經所在單位同意”這一條，就可以把所有農民排除在使用者之外，因為農民沒有單位。

129號令發布后，每年都會在媒介上看到各地查禁衛星鍋的新聞。農村使用衛星鍋始自上世紀90年代，因為這是一個地下市場，具體的發展歷程和每年的銷售狀況很難考證。

筆者所調查的河北、河南、山東、湖北等省大部分農村地區，無論是遠離城鎮、地形復雜的山區，還是城郊小鎮，或者廣袤平原，使用非法衛星鍋是相當普遍的現象。某電視臺長在訪談中說，他對武漢市的一個大型電子市場作過調查，該市場每天售出6000套衛星鍋，而該市有4個這樣的市場[34]。而山東某村的衛星天線零售商最近告訴調查者，他在附近村莊的銷售量已經從1998年的每年十幾套，發展為現在每月上百套[35]。衛星鍋不僅在沒有信號或者信號差的地區很常見，在那些已經可以接入政府有線電視的地區，使用也很普遍。因為使用政府的有線電視，不僅需要200-300元的初裝費，還有每年100-150元的收視費。而一套鍋在2002年-2003年間的零售價為400-600元，最近幾年價格一降再降，2005年還是200元左右，2009年價格已經下降為120-180元，沒有年費，還可以使用多年。加之賣鍋的商販通常就住在村里，可以隨時提供服務。相比之下，政府的有線電視服務商身居城鎮，無法為農村用戶提供及時的服務。加之有線網絡維護成本高，基層廣電機構無力或不愿意投資維護，致使很多網絡失修，信號嚴重衰減，很多原本使用有線網絡的農戶，最終轉向非法衛星鍋。

筆者所調查的大部分地區，基層廣電機構對非法衛星鍋均采取放任的態度。山東某市廣電局對他們的不作為提出了四點理由:一是查處非法衛星鍋需要廣電、公安和工商部門，以及鄉鎮政府協同執法。如果廣電局組織查處，就要由廣電局出車、出錢(車輛用油，合作單位出差補貼等)，廣電局沒有這個預算，查處支出的費用也沒有辦法開銷。二是農戶家中，農民白天不在家，家中鎖門，晚上回來，看到門口有政府的人，不進門走了。三是2007年通過了物權法，根據物權法，強行進入私人宅邸是違法的，會引發官司。四是即便查出了非法衛星鍋，執行罰款難度很大。如果用戶訴上法庭，法律程序曠日持久，為5000塊錢不值得[36]。總而言之，經濟上不合算。湖北某電視臺臺長則表示，為了制止衛星鍋的發展，該縣在2008年初花了三個月時間整治當地的衛星鍋，沒收衛星鍋2000多架，因為“它(非法衛星鍋)把我這個有線電視沖得不行了”。

無論是放任還是嚴格管理，地方電視臺自身的經濟利益都是一個重要的考慮因素。以山東和湖北的兩個電視臺為例，前者以管理成本無法回收為自己的不作為辯護，后者則強調放任造成了自身利益受損。自身經濟利益成為是否執行中央政府政策法規的判斷標準。當可能導致自身利益受損時，地方電視臺會找出種種理由拒絕執行中央政府的政策或法規。

討 論

無論是有線廣播時代還是電視時代，媒介作為黨的喉舌的角色始終沒有變。雖然“階級斗爭工具”的提法被輿論導向、公共服務等新概念所取代，但是“宣傳”始終是廣播電視的首要任務。

有線廣播時代和電視時代有不同的制度背景。有線廣播時代國家實行中央集權的計劃經濟體制，地方政府在政治、經濟、軍事方面沒有獨立性，必須嚴格服從中央政府的命令。有線廣播的建設維護完全依賴國家撥款。中央和地方之間是單向的控制關系。電視是在中央放權讓利的政策背景下發展起來的。中央政府放權給地方政府，允許地方政府擁有經濟自主權，廣電部門也采取了相應的措施，先是將原來的“條塊管理，以條為主”修改為“條塊管理，以塊為主”，改變了管理的結構，以后又正式宣布電視為第三產業，可以作為企業經營，這相當于改變了廣播電視的屬性，從有線廣播時代的政府部門，變身成為不完全的市場主體。相對于中央政府，各級廣播電視機構成為有自己利益的獨立經濟組織。中央和地方政府之間，上級和下級政府之間，不再僅僅是行政關系，經濟利益的沖突反復出現在上下級有關政策的制定和執行中。

不同層級的政府有共同的公共利益目標，也有不同的公共利益目標。政策制定者和執行者都會受到政績需求、價值取向、本地長期或短期、政治或經濟目標的影響，對一項中央政府的政策做不同的解讀。政策實踐與政策文本存在著差距，應該是正常的。但是，作為獨立的經濟實體，毋須說，即便是在執行政策，各級廣電機構也一定會謀求自己的利益。因此，雖然是一級政府組織，市場因素會被用于評估中央政府的政策，決定執行中央政策與否以及執行的力度。其后果便是，中央廣電機構的公共政策在具體執行的階段落空或者落實，以及落實的程度，常常不得不取決于地方廣電機構對該政策進行經濟核算的結果。每個機構的計算方式不同，對政策的反應也不同。同一政策在各地會有不同、甚至相反的執行結果。

在縣級電視機構的存廢、公共頻道、村村通工程和給邊遠地區或山區農民免費發放衛星接收設施這些政策問題上，中央政府的政治目標與一些基層政府或廣電機構的經濟和政治利益發生了不同程度的沖突。有些沖突在政策調整中解決了，有些沖突在解決中，有些沖突長期存在。無論局臺合一還是分離，無論網臺、制播分離與否，只要電視機構不得不謀求經濟利益，此類沖突無疑將會不斷出現。當下需要探討的是，基層電視機構將會在很長時間內不得不以商業手段謀生。此一階段，如何保證其作為政府組織履行維護社會公正與公平的責任。

本研究描述了基層廣電機構身兼政府組織和企業兩種相互矛盾的身份，基層廣電政策的實施和修訂狀況，并沒有提供解決方案。事實上，對于這個問題，所有的人都知道答案，就是必須剝離一種身份，而不是資產的剝離。在當前體制下，哪一種身份是可以剝離的，以何種方式剝離，也許是應該深入討論的問題。

注釋:

① 在本文中將主要使用廣電機構這個詞，因為到目前為止，基層電視臺采用局臺合一的體制還比較普遍。在這種體制下，很難定義一個基層廣電局或電視臺是一家政府機構抑或一家經營性的企業，所以在本研究中采取了模糊的說法。

② 訪談包括省、市、縣廣電局的負責人、鄉鎮干部、村干部和村民。由于經費問題，本研究沒有覆蓋到貧困地區。

③ 這個數據沒有說明是否包括城市、企業、學校或機構。趙玉明:中國廣播電視通史，北京:北京廣播學院出版社，2004年，第225頁。

④ 黃宗智:中國革命中的農村階級斗爭:從土改到文革時期的表達性現實與客觀性現實，中國鄉村研究第二輯，2003年。

⑤ 王銘銘:社區的歷程，天津:天津人民出版社，1997年，第88頁.

⑥ 趙玉明:中國廣播電視通史，北京:北京廣播學院出版社，2004年.

⑦ 這一提法被第五次全國廣播工作會議所認可;趙玉明:中國廣播電視通史，北京:北京廣播學院出版社，2004年，第246頁。

⑧ 毛澤東的題詞為:努力辦好廣播，為全中國人民和全世界人民服務;劉少奇的題詞是:高舉毛澤東思想紅旗，把廣播工作做好，使全中國人民和全世界人民都得到鼓舞;周恩來的題詞是:高舉毛澤東思想偉大紅旗，發揚艱苦奮斗、自力更生的革命精神，為發展人民廣播事業而努力;朱德的題詞是:聯系群眾、聯系實際，進一步把廣播宣傳工作做好，為社會主義革命和建設服務，為世界革命服務;鄧小平的題詞是:高舉毛澤東思想紅旗，更好地為社會主義建設和社會主義革命服務，為馬克思列寧主義和無產階級國際主義服務。

⑨ (1)土地改革運動，(2)鎮壓反革命運動，(3)抗美援朝運動，(4)建國后第一次整風運動，(5)連隊民主運動，(6)三查運動，(7)忠誠老實政治自覺運動，(8)清理“中層”運動，(9)民主改革運動，(10)電影《武訓傳》和宣傳武訓的批判運動，(11)三自革新學習與教會民主改革運動，(12)農業生產互助合作運動，(13)文化教育戰線和各種知識分子自我教育和自我改造運動，(14)反貪污、反浪費、反官僚主義的三反運動，(15)文學藝術界整風學習運動，(16)愛國增產節約運動，(17)教育、文藝、科學等方面在三反運動中仍進行思想改造學習運動，(18)中央希望華東、中南、西北三大區在大規模的學校教師思想改造會議上，推動學校教師及教育行政人員的思想改造工作，(19)反對行賄、反對偷稅漏稅、反對盜竊國家財產、反對偷工減料和反對盜竊國家經濟情報的五反運動，(20)反對違法亂紀運動(又稱新三反)，(21)整黨建黨運動，(22)學習運動，(23)批判胡風文藝思想。http://z.book118.com/007xueshuyanjiu/033/%B6%D4%BD%A8%B9%FA%BA%F3%C0%FA%B4%CE%D5%FE%D6%CE%D4%CB%B6%AF%B5%C4%C8%CF%CA%B6.htm，2012年6月18日訪問.

⑩ 趙玉明:中國廣播電視通史，北京:北京廣播學院出版社，2004年，第238-317頁.

[11][12] 郭于華:《陜北驥村的儀式與社會變遷研究》，見《儀式與社會變遷》，北京:中國社科文獻出版社，2010年.

[13][14] 黃才金:農村有線廣播趣憶，http://www.zg.cn/news/a/20110410/13959.html，2012年6月12日訪問.

[15] 這項提議最終被國務院否定。徐光春:中華人民共和國廣播電視簡史，北京:中國廣播電視出版社，2003年，第193頁.

[16] 1955年9月12日，國務院發布《關于地方人民廣播電臺管理辦法的規定》，規定地方臺的廣播業務受中央廣播局領導;第二天，中宣部發布《關于各級黨委宣傳部應加強對廣播宣傳的領導和監督的通知》，規定地方臺的“日常宣傳業務”由各級黨委領導。見中央廣播事業局廣播業務創刊號，1955年10月編印。

[17] 這應該是局臺合一的最初形式。徐光春《中華人民共和國廣播電視簡史》，北京:中國廣播電視出版社，2003年，第12頁。

[18] 郭于華:《陜北驥村的儀式與社會變遷研究》，《見儀式與社會變遷》，北京:中國社科文獻出版社，2010年。

[19] 趙玉明:《中國廣播電視通史》，北京:北京廣播學院出版社，2004年，第383頁.

[20] 廣播電影電視部政策研究室編:《廣播電視部關于市、縣建立廣播電臺、電視臺的暫行規定》，見《廣播電影電視法規規章匯編(1949-1987)》，北京:中國廣播電視出版社，1988年.

[21] 徐光春:中華人民共和國廣播電視簡史，北京:中國廣播電視出版社，2003年，第514頁.

[22] 趙玉明:中國廣播電視通史，北京:北京廣播學院出版社，2004年，第580-581頁.

[23] 郭鎮之:中國電視史，北京:中國人民大學出版社，1991年，第186-190頁.

[24] 徐光春:中華人民共和國廣播電視簡史，北京:中國廣播電視出版社，2003年，第330頁.

[25] 人事部、廣播電影電視部聯合發布:鄉鎮廣播電視站人員編制標準(試行)，1990年3月1日;廣播電影電視部辦公廳(法規司)編:廣播電影電視法規規章匯編(1988-1993).

[26] 《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強新聞出版廣播電視業管理的通知》(廳字［1996］)，見《廣播電影電視法規規章匯編(1996)》，廣播電影電視部政策研究室編，北京:中國廣播電視出版社.

[27] 《關于安徽省臨泉縣非法設立電視臺(站)問題的通報》(廣發社字(1997)130號)，見《廣播電影電視法規規章匯編(1997)》，廣播電影電視部政策研究室編，北京:中國廣播電視出版社，1998.

[28] 國家廣電總局辦公廳:廣播影視工作重要文件匯編，2001年，第229頁.

[29] 孫五三:一個鎮電視臺的生存戰爭——新的制度安排是怎樣產生的，新聞與傳播評論，2005年，第187-194頁.

[30] 徐光春，中國廣播電視簡史，中國廣播電視出版社，北京，2003年.

[31] 中星九號成功發射，錢江晚報，2008年6月10日，A16版.

[32] 湖北HH電視臺訪談，2008年4月8日.

[33] 湖北HP電視臺訪談，2008年4月9日.工作人員介紹說，電視臺的年收入為200多萬元，有線網的年收入為2000多萬.

[34] 湖北HH電視臺訪談，2008年4月8日.

[35] 山東何官莊零售商訪談，2010年1月13日.

[36] 山東LW廣播電視局訪談，2007年10月26日.