我國(guó)金融消費(fèi)者法律保護(hù)的完善

陳世如

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350001）

我國(guó)金融消費(fèi)者法律保護(hù)的完善

陳世如

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350001）

世界各國(guó)在后金融危機(jī)時(shí)代，已經(jīng)掀起對(duì)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)高潮。我國(guó)當(dāng)前對(duì)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)還處在萌芽狀態(tài)。因此，在梳理我國(guó)金融消費(fèi)者法律保護(hù)的現(xiàn)狀下，借鑒域外的相關(guān)法律保護(hù)制度，完善我國(guó)的金融消費(fèi)者權(quán)益具有一定的理論和實(shí)際意義。

金融消費(fèi)者；法律保護(hù)；金融監(jiān)管

2008年美國(guó)次貸危機(jī)后，各國(guó)紛紛反思本國(guó)的金融監(jiān)管法律制度，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)已經(jīng)深入到金融監(jiān)管體制的改革之中，新一輪的金融監(jiān)管理念開(kāi)始出現(xiàn)。而我國(guó)一直以來(lái)忽略對(duì)金融消費(fèi)者法律保護(hù)的重要性，缺乏有效的法律機(jī)制，為我國(guó)金融的發(fā)展和穩(wěn)定埋下隱患。因此，對(duì)我國(guó)金融消費(fèi)者法律保護(hù)的完善勢(shì)在必行。

一、我國(guó)金融消費(fèi)者法律保護(hù)的現(xiàn)狀及缺陷分析

改革開(kāi)放后，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，金融市場(chǎng)也日益完善，不斷的金融創(chuàng)新產(chǎn)品開(kāi)始在我國(guó)顯現(xiàn)，金融產(chǎn)品的種類(lèi)和結(jié)構(gòu)也日漸復(fù)雜，同時(shí)，金融產(chǎn)品和服務(wù)也遍及我國(guó)各個(gè)疆土的尋常百姓家。然而，由于金融產(chǎn)品和服務(wù)自身的一些特質(zhì)，金融機(jī)構(gòu)侵犯金融消費(fèi)者的權(quán)益已不足為奇，金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的糾紛層出不窮。當(dāng)前我國(guó)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)缺陷多多，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）金融消費(fèi)者的法律界定尚不明確

金融消費(fèi)者的法律界定是金融消費(fèi)者法律保護(hù)的邏輯起點(diǎn)，對(duì)金融消費(fèi)者的性質(zhì)進(jìn)行不同的法律界定將導(dǎo)致適用不同的法律制度。當(dāng)前我國(guó)學(xué)界對(duì)金融消費(fèi)者的法律界定尚存爭(zhēng)議，法律也未對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行確認(rèn)。大部分學(xué)者對(duì)銀行和保險(xiǎn)領(lǐng)域稱之為金融消費(fèi)者表示認(rèn)同，但是在證券業(yè)以及一些銀行的理財(cái)產(chǎn)品上則普遍認(rèn)為個(gè)人不是金融消費(fèi)者，而應(yīng)當(dāng)是投資者。[1]作者認(rèn)為，投資者和金融消費(fèi)者的適用法律理念完全不同，投資高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的領(lǐng)域，一般奉行風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)的原則，而消費(fèi)者領(lǐng)域，則是為在商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代，修正市場(chǎng)的缺陷導(dǎo)致的不公正，對(duì)弱勢(shì)群體的一種傾斜保護(hù)的體現(xiàn)。因此，對(duì)金融消費(fèi)者的法律界定，確認(rèn)其內(nèi)涵，是對(duì)金融消費(fèi)者法律保護(hù)研究的基本范疇。我國(guó)目前尚未有一個(gè)明確的金融消費(fèi)者的法律界定，極其不利于金融消費(fèi)者的保障。

（二）缺失對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定

我國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)規(guī)定散落在各個(gè)相關(guān)的法律部門(mén)，比如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《民法通則》、《合同法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》以及相關(guān)的規(guī)章制度等等。[2]首次在立法中使用“金融消費(fèi)者”這一字眼是在 06年的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》，該指引主要是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和監(jiān)管進(jìn)行規(guī)定，是為保障金融機(jī)構(gòu)自身業(yè)務(wù)的規(guī)范，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對(duì)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)進(jìn)行闡述。94年的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是對(duì)一般商品和服務(wù)中消費(fèi)者保護(hù)的基本法，不適應(yīng)與擁有自身特質(zhì)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，相關(guān)問(wèn)題并不能得到解決。同時(shí)，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等相關(guān)的金融法律并沒(méi)有關(guān)注金融消費(fèi)者的保護(hù)。對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)更多的是由銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)等這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的行政規(guī)章或者是其他的規(guī)范性文件，相關(guān)的規(guī)定由于沒(méi)有協(xié)調(diào)一致，常常權(quán)利不明確且沖突，同時(shí)實(shí)施起來(lái)因?yàn)榱⒎▽哟屋^低，社會(huì)效果并不理想。

（三）缺乏金融消費(fèi)者法律保護(hù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)

我們目前處理金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的金融糾紛模式主要有：媒體途徑、訴訟途徑、政治途徑和信訪途徑。[3]在我國(guó)，一般金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生金融糾紛后，極少數(shù)的會(huì)去尋找金融監(jiān)管部門(mén)投訴，那是由于金融監(jiān)管部門(mén)比如銀監(jiān)會(huì)多是對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，往往缺乏對(duì)金融消費(fèi)者的專(zhuān)門(mén)保護(hù)。而對(duì)媒體途徑、政治途徑的糾紛解決模式，由于金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的糾紛涉及專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)，很難真正的合法的解決金融糾紛。與傳統(tǒng)的消費(fèi)者相比，金融消費(fèi)者由于金融產(chǎn)品和服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性、無(wú)形性以及銷(xiāo)售的誘導(dǎo)性，其更是處于弱勢(shì)地位。早在20世紀(jì)90年代，英國(guó)學(xué)者M(jìn)ichael Taylor就提出了著名的“雙峰”理論，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益與對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管對(duì)金融的穩(wěn)定一樣重要。而我國(guó)目前沒(méi)有一個(gè)能夠保障金融消費(fèi)者的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，從國(guó)內(nèi)上看，大量的金融糾紛沒(méi)辦法得到有效的處理，同時(shí)缺乏對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，我國(guó)的金融監(jiān)管也是在一條腿走路。從國(guó)際上看，也與當(dāng)前金融監(jiān)管的保護(hù)金融消費(fèi)者的目標(biāo)格格不入。

二、域外金融消費(fèi)者法律保護(hù)的借鑒

（一）美國(guó)

早在1999年美國(guó)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》就已經(jīng)對(duì)金融消費(fèi)者做出界定。次貸危機(jī)的爆發(fā)，讓美國(guó)人開(kāi)始反思自己的金融監(jiān)管目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)自己在金融消費(fèi)者領(lǐng)域保護(hù)的不足，開(kāi)始革新本國(guó)的金融監(jiān)管局面。2010年奧巴馬總統(tǒng)通過(guò)的金融改革法案?jìng)?cè)重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和金融消費(fèi)者的法律保護(hù)。在金融爆發(fā)前夕，7家金融監(jiān)管部門(mén)均看重自身的利益而忽略了對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。因此，在2010年的法案中，美國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)內(nèi)容進(jìn)行明確，以及設(shè)立了消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）。他是一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)，制定信息披露等規(guī)則，同時(shí)他還是個(gè)投訴渠道，確保金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（二）英國(guó)

首先，在2000年的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》中，立法者首先明確了金融消費(fèi)者的概念，同時(shí)區(qū)分不同類(lèi)型的消費(fèi)者而給予不同程度的保護(hù)。

其次，英國(guó)政府摒棄了之前對(duì)金融監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管局面，由英國(guó)金融服務(wù)管理局（FSA）負(fù)責(zé)統(tǒng)一金融監(jiān)管。在FSA下，成立了金融業(yè)調(diào)查專(zhuān)員公署（FOS），結(jié)束了之前由多個(gè)調(diào)查專(zhuān)員機(jī)構(gòu)聯(lián)合處理金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的糾紛。FOS是新設(shè)立的專(zhuān)門(mén)解決糾紛機(jī)構(gòu)，雖然由FSA設(shè)立，但是獨(dú)立于FSA，保證自身的中立和公正性。金融消費(fèi)者向FOS投訴時(shí)，一般先由FOS進(jìn)行調(diào)節(jié)和協(xié)商，可以平衡糾紛解決的效率與公正。

再者，英國(guó)“對(duì)號(hào)入座”，規(guī)定了專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)法律。比如《2000年金融法》明確了相關(guān)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)；2001年FSA發(fā)布的《產(chǎn)品銷(xiāo)售后公平對(duì)待消費(fèi)者的報(bào)告》和2005年的《關(guān)于金融服務(wù)投訴指引》等這些都專(zhuān)門(mén)規(guī)定了金融消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)制，有效的保障了金融消費(fèi)者的權(quán)益。[4]

（三）美國(guó)和英國(guó)的相關(guān)法律保護(hù)機(jī)制給我國(guó)的啟示

首先，金融消費(fèi)者的法律內(nèi)涵的確定是對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的大前提，是對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜保護(hù)理念在金融消費(fèi)領(lǐng)域的灌輸。特別是在后金融危機(jī)時(shí)代，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)已經(jīng)與金融的審慎性監(jiān)管同等重要。其次，法律是對(duì)社會(huì)的反應(yīng)，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)要在法律上確定下來(lái)，同時(shí)協(xié)調(diào)法律之間的矛盾。有套相對(duì)比較完善的法律體系是金融消費(fèi)者保護(hù)的核心內(nèi)容。再則，英國(guó)和美國(guó)都專(zhuān)門(mén)設(shè)立了金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)糾紛的爭(zhēng)端解決機(jī)制，從金融糾紛的事后救濟(jì)上給予保障消費(fèi)者。最后，在法律層面外，各國(guó)均加強(qiáng)普及對(duì)金融消費(fèi)者的教育。他山之石可以攻玉，對(duì)域外相關(guān)法律規(guī)定的述介對(duì)我國(guó)正在繁榮發(fā)展的金融市場(chǎng)具有一定的參考價(jià)值。

三、完善我國(guó)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)

（一）金融消費(fèi)者法律保護(hù)的必要性

首先，對(duì)于金融消費(fèi)者而言，其相對(duì)金融機(jī)構(gòu)的弱勢(shì)地位使其有保護(hù)的必要。對(duì)于金融產(chǎn)品而言，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、復(fù)雜性、無(wú)形性以及銷(xiāo)售方式誘導(dǎo)性等，導(dǎo)致消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品時(shí)，受到信息的影響更大。金融產(chǎn)品和服務(wù)自身的特質(zhì)使得金融消費(fèi)者不同于普通的消費(fèi)者，受到信息的影響更大。其次，金融機(jī)構(gòu)的一定壟斷性。當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下，無(wú)論是在哪一個(gè)國(guó)家，金融機(jī)構(gòu)都相對(duì)來(lái)說(shuō)具有一定的壟斷性。缺乏一個(gè)自由準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境下，金融消費(fèi)者比普通的消費(fèi)者會(huì)更依賴相對(duì)比較稀缺的金融機(jī)構(gòu)。供給不能滿足需求的情況下，往往供給一方更具有主動(dòng)權(quán)。與普通的消費(fèi)者相比，金融消費(fèi)者更具有傾斜保護(hù)的必要存在。最后，在后金融危機(jī)時(shí)代，各國(guó)紛紛反思金融危機(jī)產(chǎn)生的根源。其中金融法律監(jiān)管的缺位被認(rèn)為是核心因素，而當(dāng)前金融監(jiān)管的目標(biāo)已經(jīng)透過(guò)這次危機(jī)革新為“雙峰”監(jiān)管，即金融消費(fèi)者保護(hù)與金融監(jiān)管并重。保護(hù)金融消費(fèi)者對(duì)我國(guó)當(dāng)前的如日中天的金融市場(chǎng)勢(shì)在必行。

（二）明確界定金融消費(fèi)者的法律內(nèi)涵

明確界定金融消費(fèi)者的法律內(nèi)涵，區(qū)分消費(fèi)者與投資者的范圍，在各國(guó)已是鐵板釘釘?shù)氖虑椤Ｎ覀冃枰宄Ｗo(hù)的對(duì)象和范圍，沒(méi)有被保護(hù)的主體，這個(gè)法是一個(gè)空法。其次，對(duì)金融消費(fèi)者和投資者二者的法律保護(hù)理念不同。金融消費(fèi)者也屬于消費(fèi)者的范疇，固然，消費(fèi)者保護(hù)對(duì)弱勢(shì)群體的傾斜保護(hù)也適用于金融消費(fèi)者。而投資者更注重的是適用私法進(jìn)行解決契約的問(wèn)題，自身投資的風(fēng)險(xiǎn)也被高額的利潤(rùn)回報(bào)抵消，也即在投資領(lǐng)域講究風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)的原則。筆者贊同購(gòu)買(mǎi)中低風(fēng)險(xiǎn)的金融產(chǎn)品和服務(wù)屬于金融消費(fèi)者，但是購(gòu)買(mǎi)高風(fēng)險(xiǎn)的投資產(chǎn)品則不能認(rèn)為是金融消費(fèi)者。因此，明確界定金融消費(fèi)者的法律內(nèi)涵有助于完善我國(guó)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)。

（三）完善金融消費(fèi)者保護(hù)的法律法規(guī)

我國(guó)當(dāng)前對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律法規(guī)較匱乏，多強(qiáng)調(diào)的是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)制，少有對(duì)我國(guó)金融消費(fèi)者進(jìn)行法律保護(hù)。[5]美國(guó)、英國(guó)都有專(zhuān)門(mén)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律法規(guī)都比較完善。在借鑒國(guó)外的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為首先，我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確保護(hù)金融消費(fèi)者的目標(biāo)。當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下，在完善金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管與保護(hù)金融消費(fèi)者雙重責(zé)任下，完善對(duì)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)有助于完善金融市場(chǎng)的安全。其次，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)金融消費(fèi)保護(hù)的法律法規(guī)進(jìn)行梳理協(xié)調(diào)。當(dāng)前的相關(guān)法律法規(guī)存在矛盾和不統(tǒng)一，“一行三會(huì)”各自制定自己業(yè)務(wù)的規(guī)章制度，對(duì)于相同性質(zhì)的一些產(chǎn)品可能適用不同的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以及出現(xiàn)的一些職權(quán)交叉和空白。其此舉也是助于完善金融消費(fèi)者法律保護(hù)體系。最后，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)的《金融消費(fèi)者保護(hù)法》。金融消費(fèi)者不同于消費(fèi)者，其有自身的特質(zhì)，如果簡(jiǎn)單的修改我國(guó)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》不利于保護(hù)我國(guó)金融消費(fèi)者，同時(shí)也使得我國(guó)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》體例不協(xié)調(diào)。

（四）構(gòu)建一個(gè)專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)

為何要構(gòu)建一個(gè)專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)呢？首先，后金融危機(jī)時(shí)代，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)有利于金融安全。各國(guó)已經(jīng)把金融監(jiān)管的目標(biāo)轉(zhuǎn)向“雙峰”的監(jiān)管模式上，金融的監(jiān)管與金融消費(fèi)者的法律保護(hù)并列齊驅(qū)。但是，筆者贊同對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門(mén)不能同時(shí)是保護(hù)金融消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)構(gòu)。由于對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審慎性監(jiān)管的目標(biāo)不同于保護(hù)金融消費(fèi)者的目標(biāo)。審慎性監(jiān)管時(shí)保障金融的穩(wěn)定，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將會(huì)聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)一同應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，而金融機(jī)構(gòu)的利益經(jīng)常與金融消費(fèi)者發(fā)生沖突。[6]若金融監(jiān)管部門(mén)同時(shí)是金融審慎監(jiān)管和保護(hù)金融消費(fèi)者機(jī)構(gòu)，則會(huì)出現(xiàn)自身矛盾的現(xiàn)象。其次，當(dāng)前我國(guó)大量的金融消費(fèi)糾紛無(wú)法得到有效的解決，構(gòu)建一個(gè)專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)處理金融消費(fèi)糾紛部門(mén)。不與金融機(jī)構(gòu)相掛鉤，可以保障其中立性，同時(shí)對(duì)于專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的金融消費(fèi)糾紛也可以得到有效的解決。最后，專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)在對(duì)金融消費(fèi)的知識(shí)普及上也具有一定的優(yōu)勢(shì)，提供一定的信息咨詢，進(jìn)一步保護(hù)金融消費(fèi)者。

[1] 吳盛光. 金融消費(fèi)者保護(hù)：后危機(jī)時(shí)期全球金融監(jiān)管改革的重點(diǎn)[J]. 金融監(jiān)管,2011,(413).

[2] 郭丹. 金融消費(fèi)者之法律界定[J]. 學(xué)術(shù)交流,2010,(8).

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[5] 羅傳鈺.金融危機(jī)后我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)體系的構(gòu)建——兼議金融消費(fèi)者與金融投資者的關(guān)系[J].學(xué)術(shù)論壇，2011，（2）.

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Improvement of the Legal Protection of Chinese Financial Consumers

CHEN Shi-ru
(School of Law, Fuzhou University, Fuzhou Fujian 350001, China)

After the financial crisis, all the countries in the world set off the legal protection of the financial consumer. Our country’s legal protection of financial consumers is still in its infancy. So, in the current situation of the legal protection of our country’s financial consumers,we can learn from foreign related legal protection system to improve the Chinese financial consumer protection law system.

Financial Consumer; Legal Protection of Financial Consumers; Financial Supervision

DF438

A

2095－414X(2012)04－0035－03

陳世如（1988-），女，碩士研究生，研究方向：金融消費(fèi)法律保護(hù).