稅源專業化管理若干問題的思考

康建軍 李彩青

（太原理工大學，山西 太原 030024）

稅源管理是稅收征收管理工作的基礎和核心，是反映稅收征收管理工作的主要內容，是保障稅收征管工作順暢進行的前提，是依法治稅的基點。如何有效地組織稅收收入，提高稅收征管質量和效率，充分發揮稅收宏觀調控作用，關鍵取決于稅源的多少、如何有效培植和稅源的管理程度。大力推進稅源專業化管理，優化納稅服務，強化稅源管理，提高征管質效等意義重大，勢在必行，是“十二五“時期乃至更長時期稅收工作的核心內容之一。稅源管理專業化是稅收工作精細化的前提，是稅收工作科學化的基礎，是稅收工作規范化的提升，是稅收風險管理的保障。構建專業化的稅源管理體系，讓征稅主體“專事一業”，使其精于此業、長于此業、成就于此業，以促進稅收管理工作效能發生質的提升。但從全國稅源專業化管理8個試點單位的試點情況看，稅源專業化管理必須解決如下問題，否則，專業化管理難取成效。

一、關于稅源分類問題

稅源的科學分類是推進稅源專業化管理的基礎，如何劃分是稅源專業化管理面臨的初始問題。安徽省國稅局試點中，從管理對象、管理職責、管理層級等方面對稅源進行分類。按照管理對象，依據“規模+行業”的原則，將稅源分為重點稅源和中小稅源兩類。按照管理職責劃分，將稅源管理劃分為事務性管理、監控性管理和查處性管理三類等。江蘇省、福建省地稅局，根據稅源結構及其風險特點，以行業分類為主，兼顧類型和規模等，把稅源分為重點稅源和一般稅源。廣東省地稅局按照“抓大控中規范小”的要求，按照規模、行業和納稅遵從度，把稅源分為重點稅源、一般稅源和小規模稅源三類。無論那一種分類，都需要解決以下問題：

（一）分類目的

稅源分類不是為改變以往稅源屬地管轄而分類，而是為實現稅收征管信息化、專業化、科學化、規范化和精細化。在稅源屬地管轄之下，稅收管理員在所轄區域內“大小通吃”、“難易兼收”，重在“管戶”。但也有稅源分類，也有對重點稅源的專職（如分局）管轄，也有按行業和規模劃分管轄權等。稅源專業化管理之下，將稅源分為重點稅源和中小稅源等，與原來的稅源劃分有什么實質性區別？管理方法有什么實質性改變？劃分依據科學與否？如何滿足稅收工作專業化、科學化、規范化和精細化的要求？稅收信息采集與以往有何不同？納稅評估和稅收風險預警有無實質性效果？解決不了上述疑惑，稅源為分類而分類，則稅源專業化管理便無實質性意義，也無法取得預期效果。

（二）分類依據

稅源分類按照國家稅務總局的有關精神，依據規模或行業將稅源分為重點稅源和中小稅源，徹底改變稅源屬地管理帶來的弊端。對于本轄區內的稅源，是按行業劃分？還是按規模劃分？收入是動態的，如果發生變化，重點戶是否需要調整？如何劃分不同行業的重點稅源？同一行業重點稅源的劃分標準如何規定？稅源劃分能否按稅種、風險等級、風險類型等其他依據進行劃分？各地經濟發展千差萬別，產業結構不盡相同，稅源的分類依據不論是按行業、按規模或是按 “行業+規模”，都會導致各地在稅源專業化管理的初始環節出現混亂，這必將為稅收工作質的跨越埋下隱患。

（三）分類管理

稅源分類管理，是與原來的屬地管理相結合？還是徹底擯棄屬地原則？如果是按行業分，規模以上是重點稅源，規模以下是中小稅源，中小稅源是按行業管理？還是屬地管理？如果按規模劃分，規模以上不同行業的稅源，是作為重點稅源統一管理，還是分行業管理？重點稅源的管理級次是省稅務局？市稅務局？縣稅務局？包括國家稅務局和地方稅務局。省級以下重點稅源，是集中管理？還是按照屬地原則管理？重點稅源是否要戶管，如果是的話，就意味著改變原來的按片戶管方式，改為新的跨片重點戶管方式。以上問題不明確，會造成稅源管理的混亂，還會引起稅務系統內部稅源管理權的紛爭。

二、關于稅源專業化的機構設置問題

《國家稅務總局關于推進稅源專業化管理的意見》指出：對省以下直接面向納稅人、負責稅源管理的機構職責進行調整。在原則上保持現有稅源管理機構不變的基礎上，按照重點稅源和一般稅源的分類調整管理機構的職責；使原有按片管戶的稅源管理機構改變為按規模（行業、稅種）分類的稅源管理機構。稅源管理崗位主要承擔戶籍管理、宣傳輔導、催報催繳、檔案管理、發票管理、定額管理、欠稅管理、信息采集、調查核實、納稅評估、任務執行等11項職責。各級稅務機關要建立健全稅源監控、稅收分析、納稅評估、日常檢查、反避稅、稅務稽查等的聯動機制，進一步落實各部門的稅源管理職責和協作制度。建立縱向互動機制，從總局、省局、市局、縣（區）局、分局（所）到稅收管理員，各級都應履行相應的稅源管理職責。上下級稅務機關之間對稅源和征管狀況監控分析工作要密切配合、形成合力。無論是橫向聯動，還是縱向互動，都需要解決稅務機構設置和人員配備：

（一）稅務機構的設置

實施稅源專業化管理后，稅源管理機構的設置必須進行調整，稅源按新的方法分類，原有的稅務分局、稅務所等的名稱也應有相應的改變。這不僅是實施稅源專業化管理形式上的要求，也是橫向聯動、縱向互動的內在要求。如果實行徹底的稅源專業化管理，是叫重點稅源分局、一般稅源分局？是按行業叫房地產分局、交通運輸業分局、煤炭分局等等？是按性質叫國有企業分局、涉外企業分局等等？省級以下按行政區域劃分都設相應的稅務機構，還是只有一般稅源分級設立？是否會出現全國稅務機構設置由于依據不同而顯混亂，尤其是省級以下的稅務機構？如果鑒于中小稅源零散、難管的現狀，實行稅源專業化管理和地域管理相結合，是否地域管理保持原有機構？專業化管理另設新機構？雙重機構之間信息如何對應？重點稅源突破地域管轄，相應的納稅服務是否突破等。

（二）稅務機構崗位職責

稅源專業化管理機構一旦設置，其相應的崗位設置和職責就應明確。按照總局的有關文件精神，必須設置一些新崗位和對原有崗位重新整合。重點稅源采取管戶為主、管戶與管事相結合的專業化管理形式。一般稅源和小規模稅源，采取管事為主、管事和管戶相結合的管理形式。非重點稅源管理機構可以按照管理環節或事項等設置崗位，具體崗位設置要靈活，重點稅源應按照涉稅事項設置崗位，具體崗位設置要專業。所有崗位都要有明晰的職責。問題是稅源專業化管理的崗位設計與傳統的稅務崗位有何區別？專業化崗位職責與傳統的崗位職責有何不同？哪些職責適用于稅源專業化管理的要求？哪些職責適用于傳統的屬地管理要求？不同類型的稅源崗位設置和職責劃分是否一致？崗位設置能否滿足上下級稅務機關的協調配合？一崗多責還是一崗一責？稅源機構內部部門和崗位如何銜接？是按部門設崗還是按崗設部門等。

（三）人員配備及職責

稅源專業化管理崗位一旦設置，相應的稅收管理員配備就顯得相當重要。當前稅源管理存在的不足之一就是稅務管理員配備不合理，基層部分稅收管理員不能完全適應稅收管理員職責的要求，存在“大戶管不了、中戶管不好、小戶管不住”的現象，對于自己所管的管戶基數不清、變化不明，習慣定額或核定征收，稅收管理員綜合素質難以適應新時期稅源管理工作的需要且配備效率低下。稅源專業化管理的實施，對稅收管理員的要求一定更高，稅務人員的思想道德水平、工作能力、業務水平、工作責任心等直接關系到稅源管理的質量。但以下問題必須予以關注：是一崗一人還是一人多崗？原有稅收管理員的隸屬關系是否發生改變？現有稅收管理員哪些負責重點稅源那些負責一般稅源？征管單兵作戰不可能推動試點工作全面展開，難以完成試點任務，那么稅源管理者和其他稅務人員如何協調？如果上下級稅務機關人員配備不對應，是否會造成多人管、多頭跑又無人管的矛盾狀況？繁重的稅源管理事務性工作怎么配備稅務人員？不同稅源管理崗位對在崗稅務人員的要求和職責怎么細化？稅源高端管理的人員如何配備及職責如何設定？是否出現稅源管理內部人員的糾結等。

三、關于稅源管理信息化問題

稅源專業化管理是落實“信息管稅”的重要舉措。完善稅收信息采集和管理體制，健全稅源管理體系，是稅源專業化管理的重要組成部分。稅源管理信息化可以從機制上保證信息的完整性、準確性和真實性，同時確保信息采集、分析、利用在各環節、各部門、各層級之間的良性互動。但在稅源信息化管理推進過程中，要充分考慮以下問題：

（一）稅源信息采集

稅源信息化管理是稅源專業化管理的手段，而非稅源專業化管理的目的，稅源管理信息化是實施稅源專業化管理的重要環節，而稅源信息采集是稅源管理信息化的基礎，是稅收評估、風險預警和納稅稽查的初始環節。但在實施稅源信息采集過程中，應特別關注以下問題的解決：信息采集主要是針對重點稅源還是全部稅源？如果是全部稅源，信息采集的量會很大，尤其是對分散的一般稅源的信息采集工作很繁重；信息是由納稅人提供還是由第三方提供？如果是由納稅人提供，無疑會增加納稅成本，如果由第三方提供，如何明確第三方的權力和義務？如何協調稅務機關和第三方（如銀行、統計、公檢法等）的工作關系？稅源監控是動態監管？還是靜態監管？動態監管怎么確定稅源點的變化？靜態監管怎么體現稅源信息的時效性？稅源信息真偽如何判別？稅源管理機關對來自于納稅人或第三方的龐大信息單純依靠軟件辨析真偽是否可靠？對提供偽信息者如何及時發現并予以責罰？在稅收任務指標存在，計征方式保留核定征收、定期定額的情況下，稅源信息的采集及使用是否有實際意義。

（二）稅收信息應用平臺

應用信息技術是稅源專業化管理的必要技術支撐，稅收信息應用平臺的設立能不僅為采集的信息提供儲存的集結地，也能給稅收信息的分析、應用提供完整的信息資料。稅收信息應用平臺是將零散的稅源信息集中起來以便于相關部門共同使用，提高稅源信息的使用效率。但在搭建稅收信息應用平臺時，必須關注以下問題的解決：信息平臺是由省、市、縣三級創建還是只創建省級信息平臺？三級平臺的包含關系如何處理，稅收信息的篩選、報送怎么規定？三級平臺創建的人、財、物如何保障？只創建省級平臺，稅源信息是否只包括重點稅源戶，區域經濟發展水平不同，上報信息篩選標準如何制定？經濟發展千變萬化，軟件技術能否保障相關部門的不同需要？稅源信息采集主要依靠基層稅務機構，如果上傳信息量過大，如何克服來自基層的阻力？無論怎么設置稅收信息應用平臺，無論信息使用者是誰，平臺稅收信息的真實性、時效性、可用性如何保證等。

（三）稅收信息研發分析

深入研究各地區、各行業的稅收風險特征，精心設計科學合理的稅收監控指標體系，創建涵蓋不同稅源類型的稅收風險模型，進而進行稅收風險識別、風險排序，以便針對性地開展稅務稽查，是稅源信息化管理的重要目標之一。但需解決以下問題：研發稅收風險模型是一件龐雜的系統工程，誰來主導模型的創建，模型創建越集中，向下的實用性是否越差，全國統一的模型還是各省自己的模型？模型創建需要監控指標，如何選擇不同行業、不同區域的檢測指標，檢測指標是否能涵蓋所有重點稅源戶？模型創建的科學合理性如何保障？模型是依據重點稅源還是所有稅源而創建？稅收分析是稅源專業化管理的必然要求，稅收分析是由省級主導還是市縣級主導？如果省級主導統一發布全省的稅收風險分析、稅收預警的提示和結果，如何調動市縣級稅務局的積極性，分析和預警是否符合當地實際情況？確定納稅人風險提醒、風險級別、納稅評估和稅務稽查的權力由哪一級稅務機構確定，如何發揮市縣級稅務機構的作用和排解來自基層的阻力？對風險系數高的納稅人，稅務稽查的時間確定、人員配備、稽查方式等誰來組織實施？納稅評估的職責如何劃分及評估實施誰來主導等。