事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)問(wèn)答（2）

法人治理結(jié)構(gòu)是如何產(chǎn)生和發(fā)展的？

在國(guó)外，法人治理結(jié)構(gòu)最早起源于非營(yíng)利組織。在14世紀(jì)中葉，意大利波倫亞大學(xué)就開(kāi)始讓教師、學(xué)生和政府官員共同參與學(xué)校管理，并為此成立了類(lèi)似董事會(huì)的機(jī)構(gòu)，這可以視為法人治理結(jié)構(gòu)的萌芽。16世紀(jì)至17世紀(jì)的宗教改革，進(jìn)一步推動(dòng)了歐洲大學(xué)董事會(huì)制度的發(fā)展，使之具備了法人治理結(jié)構(gòu)的雛形。受歐洲影響，美國(guó)哈佛大學(xué)自成立之初就建立了比較典型的法人治理結(jié)構(gòu)，該校董事會(huì)由6名地方官員和6名牧師組成，實(shí)行校外人士對(duì)學(xué)校監(jiān)管。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，特別是在以資本聯(lián)合為核心、具有現(xiàn)代意義的股份制公司誕生之后，產(chǎn)生了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離和隨之而來(lái)的委托代理等問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題，非營(yíng)利組織法人治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)被引入公司治理之中，相關(guān)實(shí)踐和理論得以迅速發(fā)展和完善。到20世紀(jì)末，產(chǎn)權(quán)理論、委托代理理論、利益相關(guān)者理論和治理理論等臻于成熟，為法人治理結(jié)構(gòu)的廣泛應(yīng)用奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。目前，國(guó)外營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織都普遍建立了法人治理結(jié)構(gòu)。

法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論在改革開(kāi)放后引入我國(guó)，對(duì)公司、社會(huì)組織和事業(yè)單位的改革和管理都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)域，推行了以公司法人治理結(jié)構(gòu)為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度，對(duì)國(guó)有企業(yè)改革和現(xiàn)代公司的發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。《中華人民共和國(guó)公司法》要求有限責(zé)任公司和股份有限公司都應(yīng)建立健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，并明確了股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織機(jī)構(gòu)的組成、職權(quán)和關(guān)系等。2002年證監(jiān)會(huì)出臺(tái)《上市公司治理準(zhǔn)則》，闡明了我國(guó)上市公司治理的基本原則，以及上市公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理等高級(jí)管理人員所應(yīng)當(dāng)遵循的基本的行為準(zhǔn)則和職業(yè)道德等內(nèi)容。在社會(huì)管理領(lǐng)域，也引入了法人治理結(jié)構(gòu)的管理模式。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，基金會(huì)設(shè)立理事會(huì)，理事為5至25人，理事會(huì)是基金會(huì)的決策機(jī)構(gòu)。《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定，民辦學(xué)校要設(shè)立理事會(huì)、董事會(huì)或其他形式的決策機(jī)構(gòu)，理事會(huì)、董事會(huì)每年至少召開(kāi)一次會(huì)議等。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》雖然未對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)作出明文規(guī)定，但實(shí)踐中社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位普遍建立了以理事會(huì)或董事會(huì)為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)。

在20世紀(jì)80年代，我國(guó)個(gè)別事業(yè)單位就組建了理事會(huì)。1998年，國(guó)務(wù)院頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，我國(guó)事業(yè)單位法人制度逐步建立和完善，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)也逐漸提上議事日程。這些年來(lái)一些地方和行業(yè)建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的探索歷程，大致可分為三個(gè)階段：

一是初期摸索階段。其特征是：事業(yè)單位在實(shí)行傳統(tǒng)管理體制的同時(shí)，建立了理事會(huì)或董事會(huì)，“形似”但不“神似”。有的理事會(huì)是榮譽(yù)性的，理事主要從對(duì)本單位的捐贈(zèng)者中產(chǎn)生，理事會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)職權(quán)；有的理事會(huì)是監(jiān)督指導(dǎo)性的，主要作為咨詢?cè)u(píng)議機(jī)構(gòu)，沒(méi)有重大決策權(quán)；有的理事會(huì)是專(zhuān)業(yè)事務(wù)性的，主要作為與相關(guān)單位溝通交流的平臺(tái)；有的理事會(huì)雖然有一定的決策權(quán)，但基本上是照搬企業(yè)董事會(huì)的模式，理事結(jié)構(gòu)單一，主要是幾個(gè)方面的出資者代表。

二是局部試點(diǎn)階段。其特征是：將建立理事會(huì)與改革事業(yè)單位管理體制結(jié)合起來(lái)，采取試點(diǎn)的方式，探索建立新的體制機(jī)制。2000年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部等部門(mén)制定的《關(guān)于非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)管理的若干意見(jiàn)（試行）》，提出非營(yíng)利性科研機(jī)構(gòu)要積極探索實(shí)行理事會(huì)決策制。2005年，中央編辦印發(fā)的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，申請(qǐng)事業(yè)單位法人設(shè)立登記的單位應(yīng)當(dāng)“有規(guī)范的名稱(chēng)和組織機(jī)構(gòu)（法人治理結(jié)構(gòu)）”，并要求提交“事業(yè)單位章程草案”。2007年，深圳市出臺(tái)《建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》，選擇10家事業(yè)單位進(jìn)行試點(diǎn)。其他地方和部門(mén)也開(kāi)展了相關(guān)探索。

三是規(guī)范發(fā)展階段。2011年，以黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)[2011]5號(hào)）為標(biāo)志，建立法人治理結(jié)構(gòu)成為事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容和方向，明確要求建立健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)；隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2011]37號(hào)），對(duì)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的原則要求、組織架構(gòu)和改革實(shí)施等作出具體規(guī)定。按照中央文件精神，中央編辦進(jìn)一步制定和出臺(tái)了事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)工作方案和事業(yè)單位章程范本，指導(dǎo)試點(diǎn)單位建立規(guī)范的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。目前，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作已在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。