加強和創新社會管理 構建政府規制新框架

● 吳 江

近年來，我國政府在規范社會行為、化解社會矛盾、促進社會公正、保持社會穩定等方面面臨的挑戰增加。一些新的社會問題和不確定因素，與原有的社會問題交織在一起。十七屆六中全會指出，必須增強憂患意識和風險意識，加強和創新社會管理，維護社會和諧穩定。政府規制是國家政策制定最后的“庇護者”，行政管理的首要職責就是如何使規制建設與社會變化同步。創新社會管理要求各級行政機關創新行政思維，尋找新的規制發展路徑，有效提高應對社會風險的能力。

一、全面認識政府規制的含義和范圍

政府規制經濟學起源于日本。在我國，現代意義上的政府規制始于改革開放。雖然使用了“規制”這一概念，但實踐中規制的邊界并不清楚，有必要重新認識規制的含義和范圍。規制是指政府以法律為根據，以頒布法律、規章、命令及裁決為手段，對微觀經濟主體的市場交易行為進行直接的控制和干預。規制是微觀層面的政策，主要是規范社會組織和企業的行為，是針對具體經濟和社會組織行為的限制性和管理性政策。

構建規制新框架是當今世界各國普遍關注的一個重要問題。從規制理論建設與發展來看，20 世紀以來的政府規制經歷了市場失靈與政府的矯正措施、檢視規制政策的效果、尋求規制政策的政治原因、政府規制中的激勵問題四次主題變遷，形成了公共利益規制理論、部門利益規制理論、放松規制理論和激勵性規制理論等。隨著社會發展變化與規制改革的推進，相關理論也需要進一步發展和完善。從規制制度建設來看，新的規制框架需要更加重視行政程序的完善和規制的法制化管理。社會中大量的風險問題涉及的是政策科學性，要求通過法律法規建設進行有效的風險規制。從公務員能力建設來看，有效應對經濟增長和社會風險的嚴峻形勢，對制定、實施規制政策的公務員提出了更高的要求，要求其掌握規制所需的經濟知識，熟練應用信息技術，增加規制經驗的積累。從基礎設施建設來看，需要大力加強規制中數據采集、信息整理、標準構建等工作。

我國政府面對的規制形勢具有復雜性、長期性和艱巨性的特點。重大自然災害頻發、公共突發事件呈上升趨勢，而政府規制手段滯后于經濟社會發展，又加劇了危機影響的深度和廣度；后金融危機時代政府調整經濟發展方式的壓力日益增加，各種社會矛盾對構建和諧社會提出新的挑戰等，給政府監管和規制能力提出了新的、更高的要求。社會轉型、經濟發展方式轉變，是我國現階段最大的社會現實和國情。轉型期政府對微觀行為的規制，既表現為一種放松規制的過程，也表現為一種強化規制的過程。

二、明確界定社會規制的重點領域

規制主要是規范社會組織和企業的行為，是針對具體經濟和社會組織行為的限制性和管理性政策，目的在于通過監管和管制減少風險發生。目前，世界各國的規制普遍從具有自然壟斷性質的公共事業部門，如電信、電力、天然氣、交通（公路、鐵路、公共汽車、港口、機場）和郵政服務等經濟基礎設施部門，拓展到具有社會基礎設施性質的部門，如就業、社保、教育、醫療、食品安全、金融基礎設施等。

隨著改革的深入和社會主義市場經濟體制的確立，我國社會組織體系發生深刻變化，傳統的單位體制逐步弱化，國家在相當程度上失去了依托單位承擔社會職能的組織基礎，由此帶來了經濟社會發展中矛盾增加、風險增多、政府職能轉變滯后等問題，都與規制重點界定不準、針對性不強有一定關系。我國對自然壟斷行業的政府規制一直是市場經濟發展過程中的重點。政府對電力、自來水、煤氣、公共交通、電信、鐵路、航空等具有公共產品性質的行業實行了嚴格的政府規制；對化工、鋼鐵、礦產等自然壟斷行業也進行了適當的政府規制，并取得了一定成效。今后，政府規制的立足點要轉到維護市場經濟秩序、加強社會管理、防范社會風險上來，并從文化傳統、發展程度等實際出發，確定政府規制的重點領域，構建相應的規制體系。就當前和未來的形勢來看，應將社會安全、食品藥品安全、失業風險以及基礎設施等領域確定為社會規制的優先領域。

三、加強社會規制的基礎建設健全社會監管機制

規制從經濟領域拓展到社會領域，監管手段呈現出多元化的發展趨勢。政府有必要通過加強規制的基礎建設，對社會領域進行準入、標準以及信息披露等方面的監管。社會性監管應主要針對外部不經濟和內部不經濟，如假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛生隱患等。當前我國政府規制的薄弱環節之一是社會規制基礎建設落后。一些重大的食品藥品安全事件和安全生產事件時有發生，質量檢測標準重疊交叉、缺乏統一，沒有建立有效的信息收集制度，無法向公眾提供政策咨詢、說明等，反映出我國社會規制基礎建設的薄弱。通過加強基礎建設解決信息不對稱問題，在規制管理和化解社會風險中具有不可替代的作用。

首先，必須建立干預微觀主體活動的規制標準。就我國的規制來說，建立基于社會穩定的規制標準和基于事實的技術標準是必不可少的。政府對就業、物價等問題的規制和管理必須建立在社會穩定標準上，食品藥品安全、水務管理方面的規制都需要可靠的技術標準。以此為規制的標尺對具體、微觀的行為進行限制和管理，形成比較完備的安全標準技術體系，不斷提升標準的可操作性和現實性，不斷與國際規制標準接軌，才能確保食品安全等涉及廣大人民群眾根本利益的風險有序、可控。

其次，要建立和完善各種規制共享數據庫。面臨復雜的規制問題，政府能用以規制風險的資源不是無限的。因此，加強對基礎數據庫的建設和應用，才能建立系統評估的規范和方法。以飲用水安全為例，科學的水資源管理離不開氣象、水文、水質、生態，以及社會經濟（人口、產業、需求量、排水量、污染負荷等）等各類數據。涉及面如此之廣的數據，只有通過統一的數據庫建設實現不同部門的信息共享，才能提高規制的效率和效果。比如，加拿大在聯邦一級和省一級都有環境部和自然資源部共同負責水資源管理。兩部在相關的流域內按統一規劃設立一系列氣象、水文、水質觀察/監測站，各自或分別委托對方管理和運行，相互配合。采集來的數據輸入統一的數據庫進行處理，不僅兩部門之間可自由調用，而且全民共享，任何人都可以免費索取。

第三，加強技術手段的應用，提高規制效率和質量。政府規制是對微觀行為的控制，技術的改進和應用有助于提高決策質量。政府規制框架的實現手段就是技術方法的構建和規制能力的提升，目標就是要控制社會系統中個人、企業、組織帶來的不良影響。實現這個目的的手段很多，包括禁止、行為責任、優先授權、許可和通告等。我國食品安全規制建設可以綜合應用過程化管理、標準制度、標識制度等多種手段，通過手段間的互補實現政策目標，提高規制效率和質量。

第四，規制新框架應建立在高效、專業的治理之上，必須進行有針對性的組織再造和公務員能力建設。政府規制作用的發揮還需要從組織層面進行有針對性的設計，才能更好地監管企業和個人的行為及效果。實施降低監控成本和最大化組織能力的計劃，一方面要根據情況變化設計規制組織結構，另一方面由于政府組織層面的回應效果取決于公務員的能力，因此履行規制職能的公務員要有很強的專業性。

最后，要保持規制政策的循環管理。規制政策通常都具有持續的政策周期，國際上針對規制政策的周期普遍開展了規制評估和風險管理，實現循環管理。而我國的規制要從注重實施的傳統中走出來，建立循環管理體系，通過發布規制績效報告，對規制實行過程管理和循環管理。

四、重視治理環境下的社會規制創新發展合作機制

進入21世紀，政府社會管理職能在不斷加強。隨著規制對象不再僅針對企業特別是生產性企業，而是開始拓展到公民社會，甚至覆蓋到社會組織和相關國際組織，發達國家正進一步將治理理念與規制改革相結合，建設“后規制政府”。重視治理環境下的規制管理，創新與社會組織合作的機制，才能增強全社會的責任意識。在我國，創新社會管理的一個重要目標就是培育和發展社會自治和自我管理能力。為此，逐步形成政府與其他社會管理主體共同參與社會治理的體制機制，提高社會自治與自我服務能力，努力降低社會管理的行政成本和總成本，已成為社會管理體制改革發展的基本趨勢。

首先，政府與社會組織、公民構建一種更為有效和良性的互動關系。我國社會管理體制改革和創新面臨的突出問題是，社會自我發展空間仍然較小，相對于強大的國家和市場而言，社會還處于弱勢地位，自治和自我管理能力不足，難以有效承接經濟組織在改革中剝離出來的以及國家相對退出后留下的社會管理職能。因此，要大力發展和培育我國社會自治和自我管理的能力。對社會管理來說有以下幾點要求：一是控制濫用或不當使用公共權力；二是保證合理使用公共資源并遵守法律和公共服務的價值；三是鼓勵和支持學習以便促進政府治理和公共管理的持續進步。政府社會管理必須突破原有思維模式，從過去單一的政府管理轉向以政府主導、社會和企業共同參與的社會治理，不斷進行管理創新。

其次，在社會規制中建立國家與公民、政府與社會的新型和諧關系，才能從根本上防范和化解社會風險。社會規制的關鍵在于政府的管理能力和效果，要求政府進行有效率的、專業化的治理。新時期政府更好履行管理職能面臨諸多挑戰，公眾對公共行政需求不斷強化與政府能力有限之間的矛盾日益突出，要求政府注重與其他社會主體的協同合作。一方面食品安全、公共衛生、環境污染等社會規制問題至關重要，另一方面存在“市場失靈”問題，要求政府通過具體規制措施來解決這些問題。這一規制過程中，政府應不斷與利益相關企業、消費者以及其他機構進行溝通協作。在這種參與式管理中，責任分配機制、透明性、發展導向的領導模式不可或缺。要進一步轉變、規范和完善政府對社會組織的管理，從公益服務的唯一提供者轉變為保證者，從直接擁有和管理轉變為制定規則和監督評估。政府、公民社會、私人部門以及非政府組織都將成為公共事務管理的戰略參與者。

最后，重視黨政、群團組織之間跨部門的多層次規制合作。我國許多領域的規制政策都是由多部門協同完成的，但規制政策各管一塊、重疊交叉的問題較多，可通過部門間協作機制的建立、實施和評估，強調跨部門的多層次合作，構建有效的溝通、交流機制，實現規制政策的靈活性和一致性。不管是中央與地方分權規制，還是部門之間分層規制，都體現了規制本身對組織機構和政策靈活性的要求，需要克服信息不對稱，在規制中提升協調性，破除部門、地區之間依靠制定政策法規維護部門利益的行為。