論國家審計的“免疫系統”功能

楊華芬

（大姚縣審計局，云南 大姚 675400）

論國家審計的“免疫系統”功能

楊華芬

（大姚縣審計局，云南 大姚 675400）

國家審計“免疫系統”是劉家義審計長提出的一個有影響力的新說。所以，本文從審計“免疫系統”說出發，探討審計的本質，重新描述審計的功能，提出關于審計本質的新概念，并闡述審計與國家安全的關系。本文認為：要發揮審計預防的職能作用，必須強化審計的約束力，協調審計與其他經濟監督形式的聯系，強化內部控制審計程序，科學考評審計質量，建立審計預防的運行機制，在探索審計發揮作用的內容和方式方法中，提出審計要加強宣傳，突出重點，加強質量控制，注意依法治審和廉潔從審。

國家審計；免疫系統；審計本質；審計職能

2007年，在全國審計工作會議上，劉家義審計長首次提出“現代國家審計是經濟社會運行的一個免疫系統”的觀點，從而引出了國家審計的免疫系統功能問題。2008年，審計長又進一步系統闡述了審計本質上是國家經濟社會運行的一個“免疫系統”理論，在中國審計界產生了重大影響，逐漸形成了國家審計“免疫系統”說。它將審計比作國家經濟社會運行的“免疫系統”，既形象生動地說明了審計的本質、功能和目標，也賦予了現代審計更加豐富的內涵，其根本著眼點是要用新的發展思路實現我國審計事業更好更快地發展。

一、“免疫系統”說提出的時代背景

隨著經濟、財稅體制的變化，審計工作呈現出了新的階段性特征，審計機關除將財政預算審計作為永恒的監督主題外，還將社會保障、社會救濟專項資金等民生支出作為審計的重點。但是，隨著社會的發展，審計如何發揮應有的作用，審計的本質究竟是什么，又成為審計人面臨的新課題。面對新形勢，審計長在總結我國審計工作經驗的基礎上，提出了審計的本質就是國家經濟社會運行的“免疫系統”的重要理論觀點，準確揭示了審計的本質是經濟監督，說明每個社會單位都是國家經濟體中的一個細胞，國家審計發揮好在國家經濟體中的“免疫功能”，作用十分重要。為此，審計長指明了審計發展的方向，這也是中國特色社會主義制度下國家審計的一次重新定位。“免疫系統”說的提出，意味著國家審計將在保證國家經濟社會健康運行和持續發展方面承擔更大的責任，發揮更大的作用。

1、“免疫系統”說的內涵和意義。審計“免疫系統”功能是指國家審計機關受人民的委托，依法、獨立、專業、積極去預防、揭示和查處問題，促進國家經濟社會健康、安全運行。它科學地回答了“為什么要審計”、“由誰來審計”、“怎么審計”、“審計為了誰”等問題，揭示了中國審計的根本性質，就是預防和抵御。“免疫系統”說運用科學發展觀，借鑒了醫學免疫系統概念，形象生動地寓意了審計的功能，即預防、抵御、查處、規范四大功能。預防功能是指承擔經濟社會免于內、外部組織和個人侵犯的能力。抵御功能是對違法違規問題反映出的體制性障礙、政策和制度缺陷、管理漏洞，在第一時間感覺和及早發出預警信息。查處功能是指具有發現和清理不法分子和違法違紀問題的能力。規范功能是指經濟社會根據外部的變化和內部的需要，及時改革完善和恢復的能力。完善制度包括對經濟社會存在的共性問題進行預測分析，提出改進建議，避免危害加重的能力。國家審計作為保障經濟社會運行的“免疫系統”，不僅要發揮審計的監督制約作用，更要發揮其建設性作用。

2、“免疫系統”說的任務。“免疫系統”論是在公共受托責任發展到受托社會責任階段、我國的社會主義事業由注重經濟發展進入到注重經濟與社會全面發展的階段提出的，回應的是作為受托方的政府及其職能部門，不僅需要解決發展中出現的經濟問題，對于經濟發展過程中的出現社會問題也要予以解決的現實。在受托方責任擴大的形勢下，傳統的經濟監督與經濟控制已經不能滿足作為委托方的社會公眾對國家審計職能的要求，國家審計需要作為國家政治體系中的“免疫系統”，由評價政府使用公共資源的經濟性、效率性和效果性向識別經濟發展中面臨的風險轉變，從而維護國家經濟安全。當前，發揮審計免疫系統功能承受著內外雙重壓力。一方面是審計自身發展的需要。隨著審計作用的不斷增強，社會對審計的關注，人民、黨和政府對審計的期待也與日俱增；另一方面是隨著我國經濟社會進入發展“黃金期”，也進入了各種社會矛盾的“凸顯期”，面臨著來自內部各種矛盾的威脅，外部環境中的不確定性和潛在風險性也在不斷增加，所受到的外部安全威脅也是越來越重。這就要求國家審計不能僅僅停留在查錯糾弊的上，還必須研究改進發揮作用的途徑方式，突出發揮審計“免疫系統”功能，在經濟社會運行中發揮出預防、抵御、查處、規范的作用，保障國家各項政策能夠有效實施，為促進國家經濟社會又好又快發展提供有力保障。審計免疫系統論是對審計本質認識的深化、創新和發展，是審計工作創新和發展的理論武器和行動指南。按照該說，只有發揮審計“免疫系統”的功能，才能真正地把維護國家安全，保障人民利益作為審計的最高目標和總體目標，才能從更高層次上認識審計、組織審計和發展審計；才能在更大范圍、更高層次和更前關口發揮作用，才能從微觀到宏觀、從批判到建設、從局部到整體全方位全視角地認識審計功能和作用；才能創新和發展審計發揮作用的理念、機制和途徑、方式，才能科學地回答審計如何全面發展、協調發展和可持續發展；審計才能在注重發揮風險防范和預警方面發揮更大的作用，才能融入國家經濟社會運行的大系統，推動審計事業的科學發展。

3、“免疫系統”功能的發揮方式。國家審計作為經濟社會運行的主要免疫系統，能夠最早地感受到經濟病害侵蝕的風險，揭示經濟病害侵蝕帶來的危害，更快地運用法定職能去抵御、查處這些經濟危害，及時建議政府或相應的國家機關運用各種手段去抑制經濟病毒，健全制度，保護國家經濟安全。因此，一是要在經濟運行中選擇帶有普遍性、苗頭性的現象進行重點審計，發揮審計在經濟領域的監督作用，在社會領域的建設性作用，在民生領域的保障作用。二是要不斷提高審計質量，從體制、機制和管理上有針對性地提出審計意見和建議，探索建立有效的審計預警和防范機制，為領導作出科學決策提供可靠的依據。三是審計機關通過和相關部門、單位建立聯系制度，將審計監督的“關口”前移，利用專業技術優勢對被審計單位存在的管理漏洞和潛在的風險主動進行預防和抵御，對可能發生的違規違紀問題早發現、早預防，真正做到“未雨綢繆，防患于未然”。

二、發揮“免疫系統”功能面臨的問題

“免疫系統”說對審計工作提出了新的要求，提升了審計人員的素質標準，審計內容的調整、優化與創新勢在必行，審計方法創新的必要性和緊迫性日益突顯，我們必須正視審計發展面臨許多新情況和新問題。我國處在并將長期處于社會主義初級階段，這一階段的政治和經濟體制決定了國家審計“免疫系統”的構建，需要一系列新體制、機制和制度的支撐，更需要各級各部門的積極協調配合，并切實發揮國家審計的監督和服務職能，特別是“免疫”功能，正視審計面臨的挑戰和困難。

1、審計體制與“免疫系統”功能的要求有差距。就國家審計來說，要充分發揮其“免疫系統”功能，就必須依賴于其獨立性，也就是說委托者、審計機關、被審計單位三者之間應保持相對的獨立性。就我國目前的審計體制而言，各級審計機關作為同級政府的一個行政職能部門，其實施的審計過程實質上已形成了政府委托審計，然后審計政府，最后出具審計結果向政府負責，這無異于“自己審自己”。雖然《審計法》第5條明確規定了“審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉”。從《審計法》的第9條得到證明：“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主。”也就是說，審計監督為政府和政府首長服務。這是由于我國憲法把國家審計權放在國務院的領導下，在行政中處于從屬地位，所以，我國目前的國家審計，實際上是屬于政府的內部審計，審計的獨立性比較有限。當審計涉及到同級政府或地方局部利益時，其審計結果往往會不了了之。根據獨立審計的設計理念，我國國家審計機關應該是受各級人大委托審計政府，最后向人大負責并報告工作。長久以來，我國審計理論界對此已進行了深入的研究和探索，認為只有賦予審計機關相當的獨立性，才能更好地發揮其“免疫系統”功能，但在實踐中取得的進步卻不多。

2、思想觀念、履職水平、審計質量與“免疫系統”功能的要求有差距。一是審計人員責任感不強。近年來，隨著審計監督領域的不斷拓展，審計覆蓋面越來越大，審計項目越來越多，完成審計任務的壓力越來越大。由于人員少，任務重，有些審計人員甚至部分審計機關的領導“為完成任務而審計”的應付思想還時有存在，角色意識和責任感不夠強，質量意識不高，在一定程度上忽視審計質量要求，表現為“重完成任務、輕審計質量”，造成實施的審計項目多，打造出的審計精品少，影響了審計質量；有的審計人員急功近利的思想比較突出，片面追求查處大案要案，忽視全面審計，以真實性為基礎、摸清家底的問題沒有解決好，造成審計監督有死角，留下風險隱患。二是審計隊伍素質還不能很好地適應工作需要。首先從審計人員的知識結構來看，現有人員中懂一般財務審計的多，掌握現代管理知識、科技知識，具有一定綜合分析能力的復合型人才比較少，知識結構相對陳舊、技能單一，應對復雜審計工作局面的能力還較弱。其次，審計人員的開拓創新意識較弱，宏觀意識和現代審計意識不夠強。一些審計人員，在工作上、思維上的一些慣性比較強，審計工作中“滿足現狀、四平八穩、不思進取、但求無過”；有的把國家審計比作傳統財務審計，認為審計就是查賬，就是以憑證賬目等記錄為重心，換句話說，也就是以“查錯糾弊”為重點的審計，思維方式單一，習慣于單純的會計思維，對問題多層次、多視角透視不夠，綜合分析能力相對較弱。三是審計質量責任追究制度不夠健全。對于審計質量而言，明確控制標準是前提，建立和完善的責任制度是保障。審計質量管理制度包括審計復核制度、審計考核制度、審計責任追究制度等。其中，審計責任追究制度是核心，但卻是現實中最薄弱的一環。有的責任追究制度泛泛而論，責任主體不明確；有的甚至根本沒有建立責任追究制度；有的即便制定了制度，也沒有認真貫徹執行。其結果是，審計人員責任意識不強，缺乏擔當，行為不規范，即便是在同一審計機關的各個職能部門之間也是各自為政；而一旦出現審計過錯，責任也無法落實到人，結果不了了之。四是審計質量管理力度不強。高質量來源于嚴管理，審計質量管理不嚴格是造成審計質量不高的直接原因。在實際工作中，有的執行審計規范不嚴格，過得去就行的思想比較嚴重，導致大多審計項目質量不高；有的落實質量責任追究制度不嚴格，說得多、做得少，制度流于形式。此外，審計工作全過程質量控制不徹底也是一個重要原因，具體表現為“三重三輕”：有的“重審計實施、輕審計準備”，審計方案可操作性不強，審計實施與審計方案“兩張皮”，造成審計目標不明確，重點不突出，影響審計質量；有的“重審計問題、輕審計規范”，審計取證不齊全，工作底稿不規范，審計定性不準確；有的“重審計報告、輕決定落實”，造成審計走過場，審計監督作用發揮非常有限。

三、充分發揮審計“免疫系統”功能的對策

審計“免疫系統”說，不僅揭示了審計的本質，同時也對審計工作提出了新的更高的要求，因此，為了更好地發揮審計的“免疫系統”功能，只有認真改革創新審計方式和審計方法，優化隊伍結構，完善知識結構，提高審計工作質量，才能充分發揮審計的“免疫系統”功能。

1、加大審計宣傳的力度，爭取多方支持，不斷提高各方面對“免疫系統”功能的認可。一是通過推行審計結果公開制度，提高審計工作質量和透明度，擴大審計成果公開范圍，增強審計監督效果，建立社會監督、輿論監督機制，充分發揮審計“免疫系統”功能。溫家寶總理曾要求：我們的審計工作，要給老百姓一個負責任的交代。由此聯想到個別部門的個別問題，往往是屢查屢犯，周而復始，無休無止，既加大了審計成本，又損害了政府在人民群眾中的形象。推行審計結果公開制度，將政府財政資金的使用置于人民群眾的監督之中，這不僅是國家審計機關的職責所在，也是建設社會主義民主法制的需要。二是充分借助法制宣傳日，采取多種方式、多種渠道開展法律法規、典型案例、審計動態、審計專報等的宣傳覆蓋面，加大審計執法工作的宣傳力度，擴大社會的認知度和影響面，取得政府領導重視，讓領導直接認知審計，提高社會各界對國家資產和財政財務的審計監督意識，從而使審計工作起到事半功倍的作用，使審計機關的權威性得到不斷提高。

2、堅持“全面審計，突出重點”的審計工作方針，準確把握審計的重點和方向。“全面審計、突出重點”是審計工作必須長期堅持的指導方針，也是提高審計質量的根本要求。一是要科學制定審計計劃。制定審計計劃時要充分調查研究，緊密結合經濟發展和改革開放的大局，從宏觀上把握審計對象的總體情況和經濟運行的內在規律，在此基礎上，明確審計目標，確定審計的重點資金、重點內容、重點部位。二是要突出審計重點。實施審計時要堅持突出重點，即抓住那些數額大、危害大、影響大的違法違規問題，注重查處經濟領域的重大違法犯罪案件。三是要強化綜合分析。要在對審計的重點資金、重點環節、重點內容，尤其是數額大、范圍大、危害大、影響大的重點問題查深查透的基礎上，加強綜合分析，弄清“是什么”、“為什么”、“怎么樣”、“怎么辦”，即弄清來龍去脈、前因后果、危害影響，努力提高審計成果的質量和水平。

3、堅持從審計的廣度和深度入手，提高審計質量。一是審計的目標要從擴大審計的廣度入手。首先審計覆蓋面不能有較長時間的空白點。近些年的審計工作實踐表明，全面審計和突出重點具有同等的重要性，有的審計對象如果長期脫離審計監督就容易出現問題。因此，在強調審計深度的同時，也要適當擴大審計覆蓋面，減少審計監督的空白點。其次要圍繞黨委和政府的中心工作開展審計工作、圍繞財政資金的“安全和有效”開展審計監督、圍繞群眾關注的熱點問題開展審計監督。再次要從糾正一個單位或單個問題上升到糾正一個行業或一個領域帶普遍性、傾向性的問題上來。二是查深查透問題是發揮審計“免疫系統”功能的“探測儀”。首先，審計質量是審計工作的生命線，提高審計質量是進一步做好審計工作的具體體現，是新時期審計工作上臺階、上水平的重要舉措。審計機關在依法開展各項審計工作時，應當立足提高審計工作質量，做到事實清楚、證據確鑿充分，程序合法，做到準確無誤，經得起歷史的檢驗。其次，審計的內容要有深度，從單純的財政財務收支審計內容上升到績效審計等多個審計內容相結合起來。審計結果不僅要全面真實地反映被審計單位的財政財務收支和經濟活動的狀況，而且還要檢查被審計單位內部控制制度的制定及執行情況、取得的效益、效果情況等。要從傳統以查錯糾弊為主要目標的“賬目基礎審計”上升到以內部控制入手，根據對內部控制評審的結果，確定實質性測試的審查范圍、數量和重點的“制度基礎審計”和對審計過程中的各種風險因素進行充分評估分析的基礎上，將風險控制方法融入傳統審計方法之中的“風險基礎審計”上來。

4、堅持從審計制度創新和廉政教育入手，做到依法治審和廉潔從審。依法治審和廉潔從審可以提高審計工作自身的免疫力，從審計程序和廉政紀律上規范審計工作。一方面，法制建設的核心是依法審計、依法行政。依法審計是審計工作的基本原則，審計部門必須加強制度建設，堅持用制度規范審計行為、約束權力運行，并形成一個體系，從而為和諧機關的構建、良好環境的形成提供制度保證。著力在審計業務操作行為、審計管理行為、審計人員職業道德行為、內部管理行為等方面進行制度規范與創新，為進一步推動審計事業的長遠發展和發揮審計“免疫系統”功能奠定堅實基礎。另一方面，在實際工作中，充分保證發揮審計獨立性的關鍵，主要在于審計建設的加強和“八不準”等審計廉政紀律的嚴格執行。廉政建設是永葆審計工作廉潔本色的“常青樹”，一旦審計部門或審計人員有不廉潔行為，就必然喪失發揮“免疫系統”功能的根本立場，喪失對入侵“病毒”的抵抗力和免疫力。因此，必須強化審計部門的廉政建設。要以建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系為目標，強化審計人員的理想信念教育、黨紀國法教育、職業道德教育，牢固樹立正確的人生觀和價值觀，不斷探索審計機關廉政建設的管理方式和辦法。把廉政建設與審計業務管理緊密結合起來，加大考核力度，嚴肅查處違反廉政規定和審計紀律的行為，嚴肅追究有關人員的責任，確保審計隊伍的清正廉潔。

5、堅持從審計問題的查處和成果利用入手，發揮審計的預防、揭示、查處、規范功能。依法查處問題是發揮審計“免疫系統”功能的“狙擊手”。免疫是主動的、積極的，人體的“免疫系統”功能是通過“預防、抵御、殺滅、修復”等方式發揮出來的，對審計發現的問題，依法作出處理，這是審計部門的重要職責，就如同免疫系統要及時抵御和消滅入侵機體的病毒一樣，這是直接發揮審計“免疫系統”功能的重要手段。因此，對審計發現的能夠處理的問題，要依法作出處理，直接發揮審計預防、揭示、查處、規范違紀違規問題的作用，維護經濟秩序，維護法律權威。

6、堅持創新審計方式，創新審計技術和手段。審計機關、審計人員是審計“免疫系統”功能的“細胞”和骨干力量。要繼續以“學習型、創新型、務實型”機關建設為抓手，努力提高審計人員的綜合素質，造就一支政治堅定、作風過硬、業務精通、紀律嚴明，適應審計工作不斷發展變化需要的審計干部隊伍，是提高審計質量的基礎和關鍵。一是進一步加強和改進思想政治工作，不斷提高干部隊伍的政治思想素質。增強從事審計工作的事業心和責任感，大力倡導熱愛審計事業、忠于審計事業，始終保持開拓進取的精神狀態；自覺弘揚“清正廉潔、秉公執法”的職業道德，始終保持審計的獨立性。二是繼續加強經濟理論、審計業務、政策法規、計算機運用水平等方面知識和業務技能的培訓力度，不斷提高干部隊伍的業務素質，全力打造適應新形勢需要的復合型審計人才。三是進一步強化審計質量是審計工作的生命的意識，提高貫徹執行審計規范的自覺性，增強審計人員規避審計風險的能力。繼續加強對審計準則等規范的宣講和學習，強化審計人員的風險意識和規范意識，嚴格貫徹執行審計準則，防范審計風險。

責任編輯：許如江

D630.9

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1671-2994（2012）03-0136-04

2012-03-25

楊華芬（1968- ），女，云南大姚人，大姚縣審計局高級審計師。研究方向：審計理論與實踐。