從“工具理性”視野看新加坡的廉政制度建設

李炳毅 呂文麗

（蘭州大學 政治與行政學院，甘肅 蘭州 730000）

從“工具理性”視野看新加坡的廉政制度建設

李炳毅 呂文麗

（蘭州大學 政治與行政學院，甘肅 蘭州 730000）

反腐敗一直是執政黨和政府面對的一個艱巨而繁重的任務。新加坡通過長期的實踐，摸索出了一套適合自己并行之有效的廉政機制。中國傳統政治思維模式偏少制度建設的工具理性，在新的歷史條件下，我國的廉政制度尚存需要完善之處。因此，通過學習和借鑒新加坡的反腐倡廉經驗，對建設中國特色的廉政制度體系具有重要的理論與現實意義。

新加坡；反腐敗；經驗；啟示

制度是在特定的社會范圍內，政府，組織和社會成員必須共同遵守，并按一定程序辦事的行為規范和準則，由正式法規和非正式的約束構成，是行為規范與準則相互配合的有機系統。國家一系列的方針、政策的落實，不僅包括思想觀念上的落實和實踐行為上的落實，而且還包括制度機制上的落實，而制度層面的落實是最根本最有效的落實。長期以來，我國傳統政治運行模式缺乏制度建設的工具理性，過分看重價值道德判斷，從而使我們的廉政制度建設明顯落后。黑格爾說過：“理性是有技巧的，同時也是有威力的，理性的技巧，一般講來，表現在一種利用工具的活動力”。所以，研究同屬華人社會圈的新加坡這方面的經驗，將給我們很多啟示。

一、“工具理性”的提出及現實意義

“工具理性”是法蘭克福學派批判理論中的一個重要概念，其最直接、最重要的淵源是德國社會學家馬克斯·韋伯所提出的價值理性和工具理性。價值理性的職責是選擇正確的價值目標，即“做正確的事”；而工具理性是通過實踐的途徑確定工具的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種目標的實現服務，工具理性的職能是“正確的做事”，用合理的方式去實現正確的目標，具有行為剛性和行為技巧。因此，工具理性又叫“功效理性”或者“效率理性”。不言而喻，廉政制度建設關系到一個國家的生死存亡，關系到社會的民主法制，關系到人民的切身利益。因此，如何從廉政制度的制定動機和行為效果上來確保廉政制度的良性運轉，對一個國家的長遠發展具有重要意義。新加坡多年來一直被國際社會稱作“亞洲最廉潔的國家”，該國高度發展的經濟，廉潔高效的政府和優美舒適的環境，贏得了全世界的高度關注和普遍贊譽，鄧小平1992年南方視察時也指出：“廣東20年趕上亞洲四小龍，不僅經濟上要上去，社會秩序，社會風氣也要搞好。兩個文明建設都要超過他們，這才是有中國特色的社會主義。新加坡的社會秩序算是好的，他們管得嚴，我們應當借鑒他們的經驗，而且比他們管得更好”。①中國傳統的政治思維模式從來就不缺乏價值理性，長期以來，有效的制度供給不足及制度的空心化、虛化、軟化、模糊化，一直是中國傳統政治的“短板”和發展瓶頸。改革開放三十多年來，著眼于以制度抑制腐敗，我國已經初步建起一個集教育、監督和懲罰三位一體的懲防腐敗體系。然而，在新的歷史條件下，我國的廉政制度建設在不斷發展的同時，也存在著一些尚需完善之處，這就需要我們理性地審視自身的不足，需要虛心地學習借鑒別國，特別是同為華人社會的新加坡這樣的國家的成功經驗，從工具理性的角度開展制度建設。

二、“工具理性”視野下的新加坡廉政制度建設

自1959年新加坡人民行動黨上臺執政以來，經過長期的實踐和不斷的摸索，逐步制定了一套完備的反腐敗法律體系，建立了以高薪養廉為代表的廉政管理制度和具有東方特色的儒家廉政教育制度，成為世界廉潔之邦。其廉政制度建設的經驗主要體現在以下幾個方面。

1、理性的法律制度。著名政治學家亨廷頓認為，“腐化是一種缺乏有效的政治制度化的表征”。在以制度抗拒腐敗這一信條的指引下，最有效的措施之一就是“依法治權”。新加坡強化法律制度建設，依靠法律懲治貪污，長期以來，其立法的完善性、法律的科學性和效率性都受到全世界的關注。1960年，新加坡正式頒布了本國第一部反貪法律——《防止貪污法》。該法律集刑法、刑事訴訟法和部門組織法為一體，不僅詳細規定了公職人員不得利用權力收取報酬，而且詳細規定了公職人員對于那些無法推辭的禮品該作何處理；將反貪倡廉的各項具體活動都納入了法律調整的范圍，不僅包括對貪污腐敗行為及其處罰的規定，而且包括對懲治賄賂的機構、職權和調查程序的規定，后又經過幾次修改，其內容更加完善，具有很強的操作性。此外，新加坡還制定了一部旨在加重對貪污受賄行為經濟處罰的法律——《沒收貪污所得利益法》，該法不僅規定了法院在審理貪污受賄案件時，對貪污受賄所得的認定，而且規定了沒收貪污所得利益的程序。這一系列的法律制度具有較強的可操作性和震懾力，大大加強了貪污受賄者的腐敗成本，使得官員不敢貪污。

2、理性的監督機制。眾所周知，新加坡的立法不僅全面而且定罪十分嚴厲，對貪污受賄官員的懲罰更是絲毫不留情面。《防止貪污法》規定，所有官員貪污受賄一旦經過核實，不但要判處監禁、罰款，還要沒收該公職人員在職期間交納的所有公積金，這筆公積金有時多達幾十萬新元。這樣的監督體系使得政府公務員要為貪腐付出慘重的代價：他們會斷送政治前途，在經濟上一貧如洗，名譽上聲名狼藉，這樣的可預測結果使許多人在貪污腐敗面前望而卻步，從而有力地約束了公務員的政治行為。與此同時，在政府內部的監督方面，新加坡設立了嚴密而專業的商業事務局，專門負責執行和管制金融業的法令；設立了檢查署，直接對國會負責，對政府各部門的財產進行監督；設立了檢查公署，負責對貪污受賄案件提起民事或刑事訴訟。除此之外，還設立了總攬全國廉政監督的專門機構——貪污調查局，它既是反貪污腐敗的專設機構，也是《反貪污法》的專屬執行機構。新加坡貪污調查局由總理直接領導，局長由總理直接任命，對總理負責，不受任何機關與個人的干預。李光耀曾指出，要讓其大膽的展開反貪工作，必須賦予貪污調查局足夠強大的權力。為此，新加坡先后數次修訂《防治貪污法》，賦予貪污調查局以下四項主要職權：逮捕權、調查權、調查保障權、特別搜查權等。

3、理性的管理制度。高薪養廉是新加坡廉政管理制度的一大特色。新加坡領導人在制定嚴刑峻法的同時，注意給公職人員提供盡可能高的工資福利待遇，并建立了完善可靠的社會保障體系。這樣一來，政府公職人員就可以過上相對比較富裕的生活，更容易專心投入工作，從心理上削弱了貪污腐敗的動機。為此，新加坡政府采取了一系列措施。第一，提高公務員的工資待遇。李光耀認為：“為國家付出辛勞的公務員應該付給他們可觀的薪水，要使他覺得工作很有意義，生活也過得好”。②據調查，早在20世紀80年代，“在新加坡，總理的月工資為50000新元，部長的工資為30000新元，高級公務員，也包括政治部門的常任秘書的月工資為12000-20000新元。”③可見，新加坡公務員的月收入是相當高的，即使在國際上也算是很高了。第二，切實解決和落實公務員的各項福利問題，包括醫療福利、貸款優惠、住房優惠和集體保障等。第三，實行公務員退休養老金制度和中央公積金制度，使其老有所養，老有所醫。“以在職公職人員每月工資的40%作為公積金，存入銀行，等其退休后才能支取。實際上這40%只需本人在工資中扣除22%，剩余18%則由國家補貼。”④新加坡公務員的薪金基本都很高，每年政府都要對社會各行業從業人員的收入展開深入調查，如果發覺公務員收入在各行業中有所下降，政府便會給公務員加薪，使公務員始終居于社會高收入階層。

4、理性的教育制度。新加坡是一個深受儒家思想影響的國家，其領導人始終把儒家思想作為國家意識和治國綱領。李光耀特別推崇儒家文化，第二任總理李作棟也是儒家文化的積極擁護者，提出“儒家基本價值觀應上升為國家意識”。新加坡把儒家文化所倡導的忠、孝、仁、愛、禮、儀、廉、恥這“八德”作為整個社會尊崇的道德標準和行為規范，每年開展20多場社會道德教育活動，大力倡導誠信、廉潔，使崇廉思想從國家意識潛移默化為國民的自覺行為。與此同時，新加坡虛心吸收西方文明的精髓，強調依法治國，提出反腐敗的四項原則，即“法律面前人人平等，法律里面人人自由，法律外面沒有民主，法律上面沒有權威。”在新加坡，隨地吐痰、亂扔垃圾等行為都會被重罰，貪污腐敗行為更是難逃法律的追究。貪污腐敗者在社會中常常難以立足，甚至淪落到“千夫所指”的境地。新加坡原國家發展部部長鄭章遠，因貪污受賄而被揭發，當他感到在嚴明無情的法律面前難以蒙混過關時，便給李光耀留下一份遺書，隨后自殺。遺書中說到：“總理，過去兩個星期來，我一直感到非常傷心和沮喪，對于這件不幸的事故的發生，我覺得應該負責，而且，我覺得應該負起全部的責任，作為一個東方的正人君子，我覺得應該對自己的錯誤付出最高的懲罰代價，這是合情合理的”。李光耀指出：“深受儒家文化影響的華人講究面子。面子可細為“面”與“臉”。前者是靠一個人的努力而取得的榮譽，后者是群眾賞識一個人的優良品行所給予的尊重。因此，一個人“沒有面子”仍可在社會上立足；但是，他一旦“丟了臉”，就無法在社會上立足，甚至也使家人蒙羞。”⑤

三、新加坡廉政制度建設對我國的啟示

1、從黨和國家生死存亡的高度重新審視我國的腐敗問題。一直以來，我國黨和政府極為重視防范和打擊腐敗問題，反復強調腐敗問題關系到黨和國家的生死存亡。近年來，在黨的統一領導下，我國深入開展反腐工作，大力推進政治體制改革，腐敗現象蔓延的勢頭有所遏制，一些誘發腐敗的深層次問題正在解決之中。但“腐敗的根源在于政府對市場的管制和干預。”⑥在適應市場經濟發展要求的過程中，一系列管理體制、監督機制不可能在短時間內得以建立和完善。截止目前，有相當一部分人對反腐倡廉工作仍存在一種錯誤觀點，認為腐敗問題不解決不行，解決的過激或許會阻礙經濟的發展，不利于招商引資甚至會影響政績，但新加坡的實踐證明，抑制腐敗與經濟發展則是相輔相成的。新加坡能有今天的發展成就，反腐敗發揮了極為重大的作用。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶曾說：“當前反腐倡廉建設與人民群眾的期待仍有較大差距，發生在領導干部中的腐敗問題依然突出。執政黨的最大危險就是腐敗，這個問題解決不好，政權的性質就可能改變，就會‘人亡政息’。”我們必須按照這一精神，進一步加強民主監督，對群眾舉報、社會輿論和新聞媒體反映的問題要及時回應，認真調查核實，依法處理，結果要反饋或向社會公布，并始終高度重視及腐敗問題，理性客觀的看待腐敗問題。

2、建立適合我國國情的薪酬制度。新加坡針對本國的國情，制定了具有本國特色的高薪養廉制度，取得了明顯的效果。然而，針對目前我國的經濟發展水平，實行高薪養廉制度還不現實，但“裁員加薪”和中薪保廉等觀點得到學術界較為廣泛的認同。”⑦為了提高公務員隊伍素質和政府管理水平，促使社會較快較穩發展，有必要適度提高公務員的工資待遇，這樣，有利于吸引高素質人才的加盟，促進政府的可持續發展。對于高薪養廉，在我國古代就存在這種思想。雖然高薪未必就能養廉，但起碼高薪能使公務員在不同起點上權衡腐敗的利弊。同時，我們必須充分考慮到東西部地區發展的實際情況，建立相應的薪酬制度，并不斷地完善相應的法律制度，為薪酬制度的落實提供法律保障。

3、強化“剛柔并濟”的監督機制。鄧小平曾說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”⑧在反腐倡廉的過程中，首先必須形成體系化的制度，才能使各項法律和制度相互支持，相互配合。其次，我們面臨的主要問題就是處理好制度監督與道德約束之間的關系。新加坡反腐倡廉的經驗告訴我們，為了實現對政府高級官員的有效監督，我們應該堅持以制度監督為主，以道德約束為輔的監督機制，二者均不應偏廢。在反腐敗斗爭中，制度具有第一位重要性，必須建立起能夠保障肅腐致廉的良好制度，同時，我們也不能忽視道德的約束力量。盡管人性是脆弱的、不恒定的，人的道德水平也呈現多元化，但是，每一位公職人員的道德品質、政治素養都是一個國家政治文化的集中體現。政治文化對于政治行為具有能動的指導作用，良好的政治文化對于公務人員的健康成長十分重要。因而，我們在以制度監督為主的同時不能忽略道德約束的重要作用。

注釋：

①《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1993年版，第378-379頁。

②③④劉國雄：《新加坡的廉政建設》，人民出版社，1994年出版，第14頁。

⑤呂元禮：《新加坡長期執政何以保持廉潔》，《政策》，2008年第7期。

⑥吳敬璉：《中國腐敗的治理》，《戰略與管理》，2003年第2期。

⑦何增科：《反腐新路：轉型期中國腐敗問題研究》，中央編譯出版社，2002年版，第73頁。

⑧《黨和國家領導制度的改革》，《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年版，第333頁。

D630.9

A

1671-2994（2012）03-0175-03

2012-03-20

李炳毅（1957- ），男，甘肅白銀人，蘭州大學政治與行政學院教授、博士生導師。研究方向：思想政治教育理論與方法。

呂文麗（1986- ），女，甘肅平涼人，蘭州大學政治與行政學院碩士研究生。研究方向：思想政治教育理論與方法。

責任編輯：陳文興