公民權利與公共管理關系探微

曾豪杰

(楚雄師范學院 政治與公共管理系 云南 楚雄 675000)

一、公民權利的含義與主要特點

所謂公民權利是指公民作為社會的個體所擁有而應為政府所保障的各種合法權利，主要包括公民法律權利、政治權利、經濟權利和社會權利。

公民權利不僅是社會成員個體自主和自由在法律上的反映，也是一個國家人權狀況的體現，還是一個國家與政府對公民所應承諾和維護的權利。它具有以下幾個主要特點:

(一)主體性和平等性

公民不僅是權利的主張人，而且是權利的享受者，公民的思想與權利主張能推動公民權利不斷發展與落實。一般地，現代國家都會在法律條文上規定“公民在法律面前一律平等”或“公民在法律面前人人平等”之類的內容。

(二)社會性和差異性

公民權利是一種社會所認可的賦予公民個體可做或可不做的自由，是由全社會所認可的而非個人的任意主張。但是，不同民族與國家，就是同一個國家在其不同發展時期，其社會對公民權利的認可和實現方式等都會存在或多或少的差異。

(三)廣泛性與相對性

公民權利主體與權利內容一般都具有廣泛性，而不像有關特殊群體享受特種權利規定那樣。還有，公民權利不是可以任意主張和要求的，往往是公民通過不斷地斗爭，甚至流血而換來的;不是無限的主張和要求，往往是公民獲得斗爭勝利而取得和鞏固的那部分權利。

(四)權威性和形式性

公民權利往往是以法律條文形式明文規定的，而非口頭承諾或者主張，具有法律權威性。公民權利在法律上雖有明文規定，但其實現還是需要社會各個方面的支持和各種條件的支撐，從這個意義上講具有一定的形式性。例如:政治權利中的被選舉權，形式上明文規定是平等的，但因每個公民的諸如家庭背景、經濟條件、社會關系與社會地位等主客觀條件不一樣，能否真正如愿以償地實現，或者說能否爭取事實上的平等則是另外一回事情。

(五)政治性與階級性

公民權利性質，從自然法角度來看，往往由一個國家的性質和社會制度性質決定的，具有較強的政治色彩和階級性特點。資本主義國家與社會主義國家的公民權利毫無疑問會有較大差異。

(六)權利和義務的一致性

幾乎每個國家的法律規定公民權利的同時也會規定公民的義務。比如，我國憲法就規定:“任何公民，享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”

二、公民權利與公共管理關系的探討

公共管理是指“以政府為核心的公共組織和其他社會組織及公民以有效促進公共利益最大化為宗旨，運用政治的、法律的、經濟的和管理的理論與方式，民主運用公共權力并以科學的方法，依法制定與執行公共政策、管理社會公共事務、提供公共物品和公共服務，促進社會和諧發展的活動”。事實上，不論從哪個角度來看，公共管理作為權力的具體運用與體現，與公民權利有著密切的關系，值得我們研究和分析。

(一)公民權利是公共管理產生的歷史基礎與邏輯起點

從人類社會歷史發展情況來看，我們不難發現，權力與管理先于權利產生，公民權利斗爭與立法確認還是近代社會的事情。公共管理活動雖然在古代與近代國家職能活動中都存在，但現代意義上的公共管理理論形成與發展及公共管理運動是在20世紀最后二三十年的現代國家與社會發展到一定階段后才出現的。可見，公民權利不僅先于公共管理產生，公民權利斗爭及其成果鞏固為日后的公共管理誕生奠定了一定的歷史基礎。

“人類由于社會契約而喪失的，乃是他的天然的自由以及對于他所企圖的和所能得到的一切東西的那種無限的權利。”盧梭從人類總體與抽象角度來思考人類權利與社會契約十分有道理。公民權利雖然在法律上有具體的明文規定，但是對于公民現實生活還是抽象的。其一些權利主張與要求，一般是通過自己所選出的“代言人”來實現。這樣以來，公民通過某些政策、某些制度或者某些法律等形式的“社會契約”將其部分權利讓渡給其“代言人”行使和保障，像西方國家的議員、中國的“人大代表”等就是公民權利代言人之一。由公民權利“代言人”中的部分人組成的現代政府實際上就成了公民權利的最集中且是最權威的常任形式的“代言人”。現代政府作為現代公民權利的最主要且最大代言人，保障公民權利最日常、最主要的方式就是通過公共管理來現實。可見，從權利代理與社會契約角度來看，公民權利成了公共管理產生的邏輯起點。

(二)公民權利是公共管理的重要關注對象與發展基礎

從公共管理實際來看，諸如宗教信仰自由，人身自由，對國家機關和國家工作人員的批評、建議、申訴、控告、檢舉權，社會經濟權，教育、科學、文化權利和自由等都是公共管理所需要關注和處理的重要內容之一。實際上，不論是從理論上看，還是從實踐來看，許多公民權利就是公共管理需要重視的重要內容。

公共管理的發展，可以從合作治理主體多元化、公共政策制定與完善、公共組織改革與建設、公共管理工具選擇與完善、公共部門人力資源開發與管理、公共部門績效管理等多個角度與途徑來促進。但不管選擇哪種途徑，采取何種措施，都不應違背一個根本的價值取向:公共管理必須以促進公民權利實現與發展為宗旨。否則，公共管理容易成為民主、人權與善治的破壞力量。其實，公民權利是最具有公共性特征的，公民權利問題往往容易成為一個國家人口最大的社會公共事務問題，所以從這個意義上說，公民權利無疑是公共管理發展的重要基礎之一。

(三)公民權利是公共管理工具選擇及發展目標定位的一個重要參考因素

“公共管理的運行就是以多元主體互動合作和多種方式的綜合運用來整合和優化社會資源配置，協調和理順社會利益關系，化解和消解社會矛盾，激發社會活力，促進經濟發展和社會良性運行，維護和增進公共利益。”公共管理運行過程中所進行多種方式的綜合運用自然存在一個公共管理工具的選擇問題，不管選擇什么樣的工具來實施公共管理，其實都必須考慮以不損害公民權利為宗旨，民主與善治程度更高的社會與國家，其公共管理往往會以更有利公民權利的維護、保障與實現來作為其工具選擇的參考因素，或者說他們會更好地根據公民權利的不同內容來選擇不同的公共管理工具。

“公共管理運行的根本目標在于維護社會的公平正義，推進經濟繁榮、民主法治、穩定協調與生態平衡共存的和諧社會的建設。”公共管理根本目標及其目標在現實中的實現，主要是通過提供更優質公共產品與豐富多彩的服務來實現。不管是為了維護社會的公平正義也好，還是推進經濟繁榮、民主法治、穩定協調與生態平衡共存的和諧社會的建設，毫無疑問，都直接或者間接地有益于公民權利的維護、保障與實現。公共管理價值取向與發展目標也是隨著社會進步與發展在不斷地進行調整和發展，但不管怎么調整和如何發展，都需要考慮其是否有利于促進公民權利的實現與發展這一基本準則。一句話，公共管理價值取向與目標定位都需要參考公民權利這一重要因素，最少不能剝奪和損害現有法律確認的公民權利。否則，會招致公民集體堅決否認和強烈反對。

三、公民權利與公共管理關系的特點

公民權利與公共管理雖然是兩個不同的概念，分屬于不同范疇，但是它們之間存在著密切的關聯，它們的關系具有以下主要特點:

(一)目標一致性

公民權利的內容能體現公民個體在特定國家享受的人權狀況，公民權利的實現與發展都是在不斷地最大限度保障以人為本，促進人的全面發展。現代公共管理也在不停地努力為公民提供更多更優的公共產品和公共服務，其中自然包含著更好地維護和保障公民權利和促進人的全面發展，其方式也在不斷地追求以人為本。可以說，在以人為本與促進人的全面發展上，公民權利與公共管理發展在目標上具有一定的一致性。

(二)產生邏輯性

從歷史發展歷程來看，公民權利先于公共管理產生，公民權利斗爭及其成果鞏固為公共管理產生奠定了一定的歷史基礎。從權利代理與社會契約角度，公民權利是公共管理產生的一個邏輯基礎。總之，公民權利與公共管理在產生上具有很強的邏輯性。

(三)存在依賴性

現代社會與國家，公共權利需要公共管理來實現和保障，公共管理需要以維護和保障公民權利為指針。隨著社會的進步和民主的發展，公共權利與公共管理在現實存在與發展上越來越存在著明顯的依賴性關系。

(四)實現相對性

公民權利的實現不僅要靠公民個人自我爭取，還需要依靠公共管理運行狀況。從公民權利實現與公共管理運行現實來看，由于公共管理是權力運行體現之一，而權力本身又極具擴張性與易腐性，這樣一來，法律明文規定的公民權利很容易因官員的權力擴張而被忽略或者遭受侵犯，所以公民權利很難完全實現和全部得到應有的維護和保障。公共管理雖然在本質上具有服務性特征，但因種種原因，尤其是個別官僚既得利益集團的干預和破壞，并不一定能保障時時和處處都能維護和保障公民權利。例如，我國各地發生的房屋拆遷與征地事件就很明顯地反映了一些地方政府官員在行使公共管理權力過程中濫用職權而致使部分公民權利受損。由而可見，公民權利與公共管理在目標實現上都具有現實的相對性。

(五)內容相關性

公共管理在處理社會公共事務時需要遵循一個基本原則，那就是不得損害和侵犯法律已經確認的公民權利，否則會導致公共管理的違法性。比如:公共管理不能輕易破壞公民宗教信仰自由與人身自由。從眾多法律條文內容與公共管理實踐來看，我們不難發現，公民權利內容往往是公共管理要妥善處理的問題，它們在內容方面存在很多密不可分的相關性。

(六)發展動態性

世間萬事萬物都在運動變化之中，公民權利與公共管理亦不例外。公民權利相對公共管理，在許多方面發展相對穩定或者說緩慢些，但亦然在不斷地發展變化著。比如，公民有取得國家賠償權，在我國過去是不可想象的，然后改革開放以后便成為現實，并且目前還在不斷地完善之中。勞動者休息權，過去實行六天工作制，而今變為五天工作，未來估計更短。我國公共管理雖然目前還存在各種各樣的不足與問題，但是在改革開放以后還是必然地發生了很大的變化，在不斷地朝著以人為本與為民服務的方向完善著。公民權利發生改變，公共管理必然會做出相應調整。但不管怎么變化，一般地，公共管理都需要圍繞實現、維護與保障公民權利而進步與完善這一點不容質疑。一句話，公民權利與公共管理之間存在著一個發展動態性問題。

(七)手段制約性

公民權利的實現離不開現有社會的各種物質與技術條件的支撐，公共管理的運行也需要各種物質與技術手段的運用。一般而言，在善治情況下，公共管理手段越先進越有利于公民權利維護、保障與實現。例如，電子政務作為公共管理的一種新工具，不僅有利于公民獲取相關公共信息，而且有利于公民許多權利的實現。從這個角度來思考，公共權利實現程度有賴于公共管理現有物質與技術手段運用與發展狀況，換句話說要受公共管理運用手段情況的制約。

綜上所述，公民權利必然是公共管理關注的重要內容之一，公共管理發展應以促進公民權利實現為基準和指針。

[1]黃健榮主編.公共管理學[M].北京:社會科學文獻出版社，2008.

[2]盧梭.社會契約論[M].北京:商務印書館出版，1963.