黨章視角下黨員民主權利的歷史考察
——黨員民主權利的恢復和發展

吳常柏 鄭惠英

（新疆師范大學 法經學院，新疆 烏魯木齊 830013）

黨章視角下黨員民主權利的歷史考察
——黨員民主權利的恢復和發展

吳常柏 鄭惠英

（新疆師范大學 法經學院，新疆 烏魯木齊 830013）

本文以黨章為視角對黨員民主權利歷史進行考查和梳理，總結出黨員民主權利的恢復和發展包括六個方面的主要內容：黨的十一屆五中全會對黨員民主權利的恢復；黨的十二大黨章對黨員民主權利的完善；黨員民主權利步入制度化、規范化發展階段；黨的執政理念的轉變，黨員主體地位的真正確立；《中國共產黨黨員權利保障條例》的頒布；黨的十七大關于黨員民主權利的考察，并以此為基礎進行了概括分析，以期對黨員民主權利充分保障提供理論參考。

黨章；黨員民主權利；恢復；發展；完善

保障黨員民主權利是當代中國政治研究的重大的理論與實踐課題，也是執政黨建設和發展的重要內容。關注和研究保障黨員民主權利，是加強黨的執政能力、保持共產黨員先進性、推動和促進人民民主和社會主義現代化建設的客觀要求。本文以黨章為視角對黨員民主權利歷史進行考查和梳理，并以此為基礎進行了概括分析，以期對黨員民主權利充分保障和潛能的進一步發揮建言獻策和提供理論參考。

一、黨的十一屆五中全會對黨員民主權利的恢復

黨的十一屆三中全會繼承和發展了黨的八大確立的正確的方針政策，針對保障黨員民主權利這一內容時指出：“一定要保障黨員在黨內對上級領導直至中央常委提出批評性意見的權利，一切不符合黨的民主集中和集體領導原則的做法應該堅決糾正。”①根據黨的歷史和教訓，全全決定健全黨的民主集中制，健全黨規，嚴肅法紀。全會認為：“國要有國法，黨要有黨法。全體黨員和黨的干部，遵守黨的紀律，是恢復黨和國家正常政治生活的起碼要求。黨的各級領導必須帶頭嚴守黨紀。對于違犯黨紀的，不管是什么人，都要執行紀律，做到功過分明，伸張正義，打擊邪氣。”②為了維護黨規黨法，切實搞好黨風，“全會選舉產生了中央紀律委員會，這是保障黨的政治路線的貫徹執行的一項重要措施。”③

1980年2月召開黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內生活的若干準則》，對保障黨員民主權利作了制度性的規定，這些規定在第七部分保障黨員的權利不受侵犯中，具體有五項內容：（1）各級黨組織必須切實保障黨員的各項權利。侵犯黨員權利的行為，是嚴重違反黨紀的。（2）黨員有權在黨的會議上和黨的報刊上參加關于黨的政策的制定和實施問題的討論，有權在黨的會議上對黨的任何組織和個人提出批評。黨員對黨的方針、政策、決議有不同意見，可以在黨的會議上提出，也可以向各級黨組織直至中央作口頭或書面的報告。黨組織應當歡迎黨員群眾的批評和建議，并且鼓勵黨員為了推進社會主義事業提出創造性的見解和主張。（3）對于犯了嚴重錯誤拒不改正或不稱職的干部，黨員有權建議罷免或調換。（4）黨員對黨組織關于他本人或其他人的處理，有權在黨的會議上、或向上級組織直至中央提出聲明、申訴、控告和辯護。黨組織對黨員的聲明、申訴、控告和辯護必須及時處理或轉遞，不得扣壓，承辦單位不得推諉。申訴和控告信不許轉給被控告人處理。不許對申訴人或控告人進行打擊報復。控告人和被控告人都不允許誣陷他人，對誣陷他人者，要按黨紀國法嚴肅處理。（5）黨組織對黨員的鑒定、結論和處分決定，必須同本人見面。在通過處分決定的時候，如無特殊情況，應通知本人出席會議。黨組織要認真聽取和考慮本人的意見。如本人有不同的意見，應將組織決定和本人意見一并報上級黨組織審定。④

這些規定和內容基本恢復了黨的八大黨章關于黨員權利的規定，為黨的十二黨章進步一步完善黨員民主權利打下堅實的基礎。

二、黨的十二大黨章對黨員民主權利的完善

1982年9月，黨的十二大修改并通過的黨章中不僅完全恢復而且進一步完善了黨的八大黨章關于權利的規定。具體內容為第一章第四條黨員享有下列權利：“（一）參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件，接受黨的教育和培訓。（二）在黨的會議上和黨報黨刊上，參加關于黨的政策問題的討論。（三）對黨的工作提出建議和倡議。（四）在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部。（五）行使表決權、選舉權，有被選舉權。（六）在黨組織討論決定對黨員的黨紀處分或作出鑒定時，本人有權參加和進行申辯，其他黨員可以為他作證和辯護。（七）對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至中央提出。（八）向黨的上級組織直至中央提出請求、申訴和控告，并要求有關組織給以負責的答復。黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利。”⑤這些條款一直延用到黨的十七大黨章（十四大黨章將十二大黨章中“接受黨的培養和訓練”改為“接受黨的教育和培訓。”）。

第一，黨的十二大通過的黨章繼承和發揚了七大、八大黨章的優點，內容上比過去更加充實和完善。就黨員權利內容來講，突出了黨員權利本身的極端重要性及黨員權利在黨章中的特殊地位，其內容涵蓋了黨內生活的方方面面，超過以往黨章中內容的規定，形成了較為完整的黨員權利體系。第二，在量上來看，黨員權利由八大黨章的七條發展到十二大黨章的八條。其增加的為第一條，為“參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件，接受黨的培養和訓練。”⑥這條可以說是十年文革教訓總結和反思的成果。第三，在黨員權利的內容上，依然重申了“黨的任何一級組織直至中央都無權剝奪黨員的上述權利。”⑦可以看出黨保證黨員權利不受侵犯的決心和努力。第四，十二大黨章總綱特別強調在黨紀黨規面前人人平等的原則。這一點強調了黨員平等享有黨章及黨內法規的一切權利并接受黨章。

總之，隨著黨員各項權利的恢復和完善，黨員民主權利也逐漸走上了制度化、規范化的發展道路，黨內民主建設步入正確軌道，促進了中國政治民主化的進程和中國政治文明的步伐。

三、黨員的民主權利步入制度化、規范化發展的階段

黨的十三大通過的《中國共產黨章程部分條文修正案》，關于黨員民主權利內容上的改動不多，在原有的基礎上，又增加了差額選舉的內容及重大事件問題表決的新內容。這段時期，黨更加注重黨員權利的落實，不斷完善黨員權利規章制度，從而更好地保障黨員的民主權利。黨的十四大通過的黨章對保障黨員民主權利的改動主要有兩處，一是在總綱中改為：“必須充分發揚黨內民主，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性。”⑧二是將第一章第四條第一點中原來的“接受黨的培養和訓練，”改為“接受黨的教育和培訓。”⑨

這一時期，隨著社會主義市場經濟體制改革目標的確立發展和中國社會轉型的需要，作為政治體制改革重要內容的黨內民主也必須跟上時代前進的步伐，不斷充實和吸納新內容，而黨內民主要想進一步發展和完善，其重要基礎和前提就是黨員民主權利的切實保障，才能使黨員的積極性主動性充分發揮，同時黨也需要加強對黨員的理論教育和培養黨員的民主素養，使其理論認識和實際的行動能跟上時代前進的步伐，增強黨性修養，體現時代性，把黨的優良傳統和方針政策真正地化為自己的自覺行動，才能更好地投入到偉大事業的四化建設中。基于這一原因，十四大黨章修正才補充以上內容。

1997年9月，黨的十五大通過的黨章最大的貢獻就是把鄧小平理論入黨章。自黨的十一屆三中全中以來，在中國共產黨的領導下，通過全體黨員和全國人民的共同努力，中國取得了改革開放和現代化建設的巨大勝利，這一時期偉大的理論和實踐，最終形成寶貴而豐富的理論成果——鄧小平理論。正如十五大黨章總綱中所說：“鄧小平理論是馬克思列寧主義的基本原理同當代中國實踐和時代特征相結合的產物，是毛澤東思想在新的歷史條件下的繼承和發展，是馬克思主義在中國發展的新階段，是當代中國的馬克思主義，是中國共產黨集體智慧的結晶，引導著我國社會主義事業不斷前進。”⑩

黨的十五大報告第一次把“依法治國”作為黨和國家基本的治國方略鄭重地提了出來。隨即，在九屆二次人大會議上通過的憲法修正案中，正式寫入了“依法治國，建設社會主義法治國家”的內容，并在黨的十六正式寫入黨章。可見，黨的“依法治國”的思想，先提出，然后寫進憲法及黨章，對黨內法規的建設起了巨大的促進作用。這一思想使黨員干部、黨組織及黨內法規建設都納入到了法治的軌道，也會使黨員的民主權利進一步得到保障。廣大黨員的法制意識、權利意識及責任意識將大為增強，會更加關心黨的路線、方針與政策，更加關心黨的前途與未來，同時，將進一步提高黨員的權利意識，減少侵犯黨員的行為、損害黨員利益的現象。法治是社會文明進步的標志，依國治國的實施，大大促進和加速了黨內法規的建設，不斷完善自己的內涵，吸納和豐富時代的新鮮血液，不斷細化有關黨員權利的相關法規，使黨員民主權利的內涵和外延不斷得到擴大，法制化、規范化和程序化的步伐將大為加快。

四、黨的執政理念的轉變，黨員主體地位的真正確立

2002年11月召開的黨的十六大通過的《中國共產黨章程》（修正案），在十五大章程的基礎上又有了新的發展，最大的貢獻是把“三個代表”重要思想寫進了黨章。“三個代表”重要思想在鄧小平理論的基礎上，進一步回答了什么是社會主義、怎樣建設社會主義的問題，創造性地回答了建設什么樣的黨、怎樣建設黨的問題，是加強黨的建設、推進我國社會主義自我完善和發展的強大理論武器。其提出也標志我們黨對共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律的認識達到新高度，對建設中國特色社會主義具有重大而深遠的指導意義。在黨的十六大以后的現代化建設中，黨員在努力學習“三個代表”重要思想這一偉大理論成果的同時，也在不斷地將其化為自己的實際行動，在工作中努力地實踐“三個代表”重要思想，真正地保持共產黨員先進性，真正地發揮黨員的先鋒模范作用。

進入新世紀新階段，黨員民主權利步入制度化和規范化的軌道。黨的十六大報告指出：“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。”從而為新時期保障黨員權利提出了更高更新的要求。黨的十六大確定發展黨內民主的基礎是保障黨員權利，體現了黨把黨員民主權利保障作為一項基礎工程，扎扎實實地推進黨內民主建設。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，又對黨內民主做出了具體的部署，進一步發展了保障黨員民主權利的思想。全會突出強調了黨員的知情權，指出要建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內事務；第一次提出增強黨組織工作的透明度，必將更好地保障黨員的知情權和參與權，促進黨內民主的發展。2004年初，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的出臺，為保障黨員權利的落實提供了有效的監督機制，進一步完善了黨內民主制度。近幾年，農村黨支部的“兩推一選”、鄉鎮黨委的直選、黨代會常任制的試點等，都充分體現和保障了黨員的民主權利，促進和加速了黨內民主的制度化和規范化。

五、《中國共產黨黨員權利保障條例》的頒布

2004年10月24日，中共中央正式頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》。正如其總則第一條所說：“為了發展黨內民主，健全黨內生活，堅持民主集中制原則，增強黨的生機活力，保障黨員權利的正常行使和不受侵犯，根據《中國共產黨章程》，制定了本條例。”可見，這是總結試行條例頒布十年來的實際情況，經過重大修改最后定稿的。它為保障黨員基本權利提供了法律保障。該條例分為五部分，即總則、黨員權利、保障措施、責任追究、附則，共三十八條。同樣，該條例還確定了一系列維護黨內民主、保障黨員權利的制度。例如，進一步明確了保障黨員權利的基本原則，規定黨的任何一級組織，都無權剝奪黨員權利，對于任何侵犯黨員權利的行為都應予以追究。同時，在內容上更加具體，對黨員的知情權、參與權、選擇權、監督權等都作出了具體的規定，使其更好地了解和參與黨內事務，更加注重制度的可操作性。《條例》還規定了一系列相應的保障措施，明確了黨的各級組織、各級紀檢機關和組織、宣傳等工作部門和各級領導干部在保障黨員權利方面應履行的職責。該條例是保障黨員權利正常行使和不受侵犯的重要制度，使黨員權利的發展走上了制度化規范化的道路。

六、黨的十七大關于黨員民主權利的考察

2007年10月21日，黨的十七大通過的《中國共產黨章程（修正案）》又增加了一些保障黨員民主權利的內容。第一，在總綱中第一次明確將“保障黨員民主權利”?這句話寫進黨章。可見，黨員的主體地位在黨內根本大法中被明確提出來，黨對黨員民主權利的認識也更加深刻。第二，第二章第十條第四款增加了“黨的各級組織要按規定實行黨務公開”?的內容。黨的十六屆四中全會在總結各地經驗的基礎上，提出“逐步推進黨務公開”，黨的十六屆六中全會進一步提出“積極推進黨務公開”。黨的十七大報告明確把“推進黨務公開”作為黨內民主建設的一項重要舉措，提出要進一步創新黨務公開的形式，擴大黨務公開的范圍，提高黨務公開的質量。黨和國家的重大事務、重大決策，應先在黨內充分征求基層組織意見；基層黨組織工作中的重大問題，應組織廣大黨員討論或充分聽取黨員意見，以實現黨員和基層組織對黨的事務的廣泛參與和有效監督。這些都將對黨內民主的發展產生重大而深遠的影響。第三，第二章第十一條新增加了“黨的各級代表實行任期制”的內容。黨代表任期制在經過二十年的地方試點后，終于在全國層面破題。根據十七大黨章的這項規定，中央制定了具體的實施意見，中共中央于2008年5月頒布了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，這意味著實行黨的代表大會代表任期制已到了操作層面，具體明確了各級代表大會閉會期間代表的職責和權利，是推行黨內民主和保障黨員民主權利的重要舉措，同時黨代表任期制也為“黨內重大決策票決制”打下基礎。第四，第二章第十三增加了“中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度”的內容。這一內容的增加，有利于加強黨內監督，促進反腐倡廉工作。第五，第二章第二十一條增加了“中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，接受監督。”第六，第四章第二十七條增加了“黨的地方委員會的常務委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監督”的內容。事實上，黨的十六大以來，中央政治局向中央委員會報告工作已形成制度，地方各級黨委在這方面作了積極的實踐。把這項制度寫入黨章，有利于進一步發揚黨內民主、加強黨內監督，有利于進一步發揮黨的各級委員會全體會議的作用。第七，第五章第三十一條第三款將“對黨員進行教育、管理和監督”修改為“對黨員進行教育、管理、監督和服務”的內容。這一條款體現了深入貫徹落實科學發展觀對黨的基層組織提出的新要求，吸納了保持共產黨員先進性教育活動的成功經驗，有利于進一步激發黨員的內在動力。第三十一條第三款增加了“加強和改進流動黨員管理”的內容。隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的不斷完善，各類人員在產業之間轉移和地區之間流動日益頻繁，這其中有不少是共產黨員。作了這一規定，有利于黨員流出地和流入地的基層黨組織落實各自責任，最終形成管理合力。

總之，自黨的十六大以來，黨對保障黨員權利問題更加重視，采取的措施也更加全面；從以上新增加的七條內容也可以看出，黨非常重視黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權的公開透明及嚴格落實；特別是對黨員民主權利的保障，無論是在認識上還是具體制度設計上，都超過以往的黨章內容，加速了保障黨員民主權利的制度化和規范化建設步伐。

黨的十七大報告明確指出：“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。”隨著中國社會主義民主政治的發展和黨內民主制度的不斷改革和完善，中國共產黨對保障黨員民主權利這一課題認識進一步加深。黨的十七屆四中全會強調指出：“保障黨員主體地位和民主權利。以落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權為重點，進一步提高黨員對黨內事務的參與度，充分發揮黨員在黨內生活中的主體作用。”作為黨內民主建設的基礎和主體的黨員民主權利，其權利的保障和實現直接體現和反映黨內民主建設的情況及程度，也是衡量中國政治體制改革進步與否的重要標準和突破口。伴隨保障黨員民主權利的各項制度建設的不斷建立和完善及黨員素質的提高及理論水平的提升，黨員的主體作用將被激發，黨員的積極性、主動性和創造性將充分地發揮，黨的創造力、凝聚力和戰斗力將大大地提高。

總之，經過以上六點內容的考察與分析，黨章視角下的黨員民主權利自黨的十一屆三中全會以來得到了恢復與完善、步入制度化與規范化，中國共產黨在保障黨員民主權利方面取得了輝煌成就，在吸納經驗教訓的基礎上不斷地得到豐富、發展和創新，是黨和人民的戰勝一切艱難險阻的不竭動力和源泉！

注釋：

①②③④《十一屆三中全會以來重要文獻選讀》（上），人民出版社，1987 年版，第 13-14、13-14、13-14、175-176 頁。

⑤⑥⑦⑧⑨⑩??《中國共產黨章程匯編》（從一大到十七大）， 中共黨史出版社，2007 年版， 第 110、110、110、138、138、156、219、225 頁。

D263

A

1671-2994（2012）01-0086-04

2011-12-13

吳常柏（1977- ），男，黑龍江哈爾濱人，新疆師范大學法經學院講師、碩士。研究方向：當代中國政治與執政黨規律研究。

鄭惠英（1961- ），女，新疆烏魯木齊人，新疆師范大學法經學院副教授、碩士。研究方向：當代中國政治與執政黨規律研究。

責任編輯：劉建文