創新排污權交易工作機制的探討——以河北省為例

王世猛 李志勇 萬寶春 馮海波

（1.河北省環境科學研究院 2.河北省主要污染物排放權交易服務中心)

近年來，排污權有償使用和交易已成為各地環保工作機制創新的熱點。全國已有近20個省市開展了相關工作，浙江、江蘇、河北、重慶等10省市被列為國家排污權有償使用和交易試點?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《“十二五”節能減排綜合性工作方案》和《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》都把建立、健全排污權交易市場、建立減排市場化機制列為重要內容。[1-3]。自2009年起，河北省開展了一系列排污權有償使用和交易工作探索，并取得了積極成效。

1.排污權有償使用和交易工作進展

河北省排污權有償使用和交易主要在政策機構建設、制度建設、試點工作和交易實踐等方面開展了相關工作。從成效上看，排污權有償使用和交易對污染減排的促進作用逐步顯現，環境容量資源“有限、有價、有償”的工作局面逐步形成。

1.1 及時成立省排污權交易管理機構

2011年 5月，成立了河北省主要污染物排放權交易服務中心，中心基本職能是組織開展省級排污權有償使用和交易，指導全省排污權有償使用和交易工作。省級交易管理機構的成立為全省交易工作搭建了規范的管理平臺，對于推動省級排污權有償使用和交易、促進污染減排將發揮積極作用。同時，對設立市級排污權交易管理機構起到了很好的示范作用，我省滄州、邯鄲和衡水等市近期擬成立市級的排污權交易管理機構，以推動轄區范圍內相關工作的開展。

1.2 陸續制定出臺一批制度性文件

為加快經濟發展方式轉變，推進主要污染物減排工作，推行和規范主要污染物排放權的交易活動，2010年，河北省政府出臺《河北省主要污染物排放權交易管理辦法（試行）》，開啟了全省污染物排放權交易工作的新路徑。之后，又陸續制定出臺了《河北省主要污染物排放權出讓金收繳使用管理辦法》、《河北省主要污染物排放權交易基準價試行價格》等制度文件。這些文件對全省主要污染物排放權出讓金收繳、使用與管理，以及交易基礎競價等均做出了明確規定，對當前和今后一個時期內河北省污染物排放權有償使用和交易工作將起到重要的指導作用。

1.3 積極高效推進國家試點工作

2011年5月，財政部和環保部批準我省為全國排污權有償使用和交易試點省，明確要求我省以電力行業為試點行業，重點開展二氧化硫和氮氧化物的排污權有償使用和交易；以沿海隆起帶（主要包括秦皇島、唐山、滄州三市）為試點區域，重點開展化學需氧量和二氧化硫排污權有償使用和交易[4]。我省是火電大省，火電行業二氧化硫和氮氧化物的減排任務重，需要減排機制的創新；河北沿海戰略上升為國家戰略后，沿海地區重點項目建設將進一步提速，排污權交易將為沿海經濟發展提供有效的環境經濟工具。從試點工作效果看，試點工作不僅促進了火電行業的污染減排工作，而且也有效推動了秦皇島、唐山、滄州三市的交易開展，為全省范圍開展排污權有償使用和交易積累了工作經驗。

1.4 認真開展省、市排污權交易實踐活動

2011年10月，河北省成功組織實施了首筆省級排污權交易。首筆競價交易經歷了40輪競拍，競價過程整整持續了29分鐘，二氧化硫成交價鎖定在6600元/噸，相較于起拍時2000元/噸的交易基價，競拍結果溢價230%，首筆交易成功開啟了我省省級排污權交易序幕。截至2011年年底，省級平臺已交易二氧化硫6178.2噸，化學需氧量268噸，出讓金收入達928.68萬元。此外，唐山市也組織開展了市級排污權交易實踐活動，截至2011年年底，全市交易二氧化硫3150.6噸，化學需氧量3397.4噸，交易金額達到3129萬元。通過排污權交易不但優化了環境資源配置方式，而且解決了部分企業發展面臨的環境指標問題。

2.存在的問題

總體而言，河北省排污權有償使用和交易在探索中發展，取得了積極成效，但也存在著政策宣傳不到位、制度建設支撐不足、交易市場活躍度不足、技術支撐欠缺等制約排污權有償使用和交易的突出問題。

2.1 政策宣傳有待進一步加強

排污權有償使用和交易作為一項環境經濟政策，其核心理念是通過市場杠桿的作用，撬動環境資環使用制度的改革。經濟利益成為制約工作開展的核心問題，環境資源由無償使用變為有償使用，直接涉及地方政府和企業的經濟利益，政策宣傳不到位，工作難以深入開展下去。河北省開展排污權交易以來，得到了部分企業的理解與支持，但仍有相當多的企業甚至很多環保從業人員都對這項經濟政策不了解，認為是增加了環評審批的環節，也有將其與排污收費混為一談，質疑是環保重復收費。

2.2 政策制度建設有待進一步完善

由于排污權有償使用和交易配套的政策和措施尚處于探索階段，隨著工作的深入，呈現出政策支持明顯不足現象，例如，如何細化交易活動、規范交易行為、啟動初始排污權分配都需要相關的政策作為支撐，而河北暫無相應的政策依據，特別是在排污權初始分配上并無明確的政策導向，這在很大程度上制約著一級交易市場基礎的構建。

2.3 交易市場有待進一步拓展

截至2011年年底，除省級和唐山市外，其余十個市尚無市級排污權交易成功案例，參與省級交易的項目占省批項目的比例不到5%。從全省交易的范圍和規模上看，交易范圍明顯偏窄，規模明顯偏小，市場交易活躍度明顯偏低。若要充分發揮交易市場在配置環境容量資源中的作用，應全面啟動一級交易市場，深化二級交易市場。

2.4 技術支撐有待進一步強化

排污權有償使用和交易是一項技術性、專業性很強的工作，排污權指標核算事關排污權初始分配的公平和公正，事關交易指標的準確性，事關排污許可證核發數據的合法性。但從實際情況看，我省排污權指標核算體系和交易指標的技術核算工作處于摸索起步階段，亟待培育專業的技術力量。

3.工作機制創新對策建議

排污權有償使用和交易應緊扣污染減排這條主線，以構建政策制度、管理機構、技術支撐、排污權全過程監管、宣傳培訓“五大體系建設”為支撐，開展工作體制機制創新。

3.1 以制度建設為引領，切實加強政策制度體系建設

完善的政策制度體系是推動工作的根本保障。排污權有償使用和交易作為環境經濟政策改革的重要嘗試，必須加強制度建設。應依據《河北省主要污染物排放權交易管理辦法（試行）》，制定《河北省主要污染物排放權交易實施細則（試行）》，細化交易細節；制定《河北省主要污染物排放權交易規則（試行）》、《河北省主要污染物排放權電子競價交易規則（試行）》，以規范排污權交易程序；適時調整河北省主要污染物排放權基準價，完善排污權價格形成機制；盡快制定全省排污權初始分配政策文件，指導全省排污權初始分配。

3.2 以能力建設為抓手，穩步推進兩級交易機構體系建設

機構能力建設是推動工作的根本基礎。目前，省級的排污權交易管理架構和模式為市級機構建設提供了重要參考，各設區市環境保護主管部門應按照政府主導、市場推進的基本原則，結合本市具體情況，組建市級排放權交易和管理平臺，強化機構各項能力建設，組織開展轄區內排污權交易活動，形成省、市排污權交易管理機構負責組織，交易機構提供交易平臺，企業自主交易的“兩級交易，三級管理”工作模式。

3.3 以強化技術支撐為目標，扎實推進交易指標核算體系建設

技術支撐是推動工作的根本途徑。具體工作中，應將業務環節銜接為依托，設計好排污權交易與總量控制、排污收費、排污許可證、環評審批之間的技術銜接方案。以《國家“十二五”主要污染物總量減排核查細則》和環境影響評價相關技術導則為技術依據，建立科學的排污權交易指標核定技術方案。以全省不同行業、不同地區治污成本核算課題為支撐，科學合理地制定全省的二氧化硫、化學需氧量、氨氮和氮氧化物四項污染物的交易基準價。以河北省“十二五”總量控制規劃和“十二五”各市污染減排目標責任書為管理依據，以污染普查和總量核查等技術方法為技術依據，開展初始排放權指標技術核算。

3.4 以改革創新為動力，強化排污權指標全過程管理體系建設

改革創新是推動工作的源動力。交易工作必須要將創新放在重要位置，通過構建污染源基礎數據庫信息平臺，開展排污權交易污染源前期管理工作。通過建立規范的交易程序和交易規則，確保交易過程透明、公開、公正。建立交易企業污染源工作臺賬，提高交易企業污染源在線監測設備安裝率，保障參與交易的污染源能夠得到有效的跟蹤監控，準確掌握污染企業排放信息變化，強化交易指標后期動態管理。結合污染減排核查和環境執法監察，加大企業交易后排放量的監督檢查和行政處罰力度，提高企業超總量排放的違法成本，確保排污權交易量能夠嚴格按照管理要求落到實處。

3.5 以環保宣教為載體，著力營造良好的輿論宣傳體系

輿論宣傳是展示新工作最重要的窗口。工作推動，輿論先行，利用電視、報刊、網絡等媒體多渠道深入報道排污權交易的現實意義、國內外背景、國家及省內政策，向廣大群眾普及相關基礎知識。成立排污權交易宣傳辦公室，組織各級政府和重點企業學習交易辦法、交易程序、交易規則、出讓金收繳和使用，了解排污權交易工作的內涵。定期在全省環保系統內開展排污權有償使用和交易相關工作經驗交流培訓，及時發現和解決工作的存在的問題。

4.結論

排污權交易是為了深化和推進污染減排工作而提出的，其核心目的就是為污染減排工作服務，加快轉變經濟發展方式和產業結構調整，實現科學發展。排污權交易是一項具有深遠效應的環保制度改革，推動這項工作要靠解放思想、大膽創新，以改革的思路來不斷推進，同時也要靠不斷完備政策制度、管理機構、技術支撐、排污權全過程監管、宣傳培訓的“五大體系”建設，使排污權有償使用和交易工作充滿生機與活力。

[1] 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要.國務院.2011.

[2] 國家“十二五”節能減排綜合性工作方案.國務院.國發[2011] 26號.2011.

[3] 國務院關于加強環境保護重點工作的意見.國務院.國發[2011] 35號.2011.

[4] 關于同意河北省開展主要污染物排污權有償使用和交易試點的復函.財政部，環境保護部.財建函[2011]21號.2011.