運用績效管理，推動地方政府抓緊抓實生態環境建設

環境保護部宣傳教育司、中國行政管理學會聯合課題組

在經濟發展方式轉變進入攻堅階段、生態環境安全要求日益迫切的新形勢下，我們要重視和加強政府績效管理，用好績效評估工具，通過制定科學的績效評價指標、實施嚴格的績效管理流程，強化各級政府的生態環境建設意識和行為，提高環境保護的實績與實效，推動環保工作再上新臺階。

1.績效管理是推動地方政府建設生態環境的有效手段和方式

政府績效管理是一種以績效為導向，以提高政府工作效能和公共資源使用效益為目標，以管理和服務對象的滿意為最終衡量標準，整合戰略規劃、績效評估和結果運用等環節的政府管理體系和方法。從宏觀層面來說，推行績效管理能起到三個方面的主要作用：一是幫助政府明確施政的目標和任務，在這個基礎上進一步細化工作內容和政策方案，保證整個政府運轉有正確的目的性和方向性；二是通過績效評價和考核，檢查工作和要求的落實情況，督促公務人員按照既定的標準努力工作，完成目標和任務，并從中尋找問題和不足，實施某種程度的獎懲，或進一步優化體制機制；三是便于政府與社會開展互動與溝通，既可以展示政府的工作實績，增強政務信息的透明與公開，也可以及時收集群眾的主觀評價和需求，進一步提高政府工作效能。

績效管理的核心是績效評估，實施績效評估的重點是政府進行社會管理和公共服務中所產生的結果和效能。環境和生態既是人類賴以生存的唯一空間，又是經濟社會發展的基本前提。保護環境和維護生態安全是政府提供的重要公共產品。對政府提供公共服務的履職狀況和工作成績進行綜合性、全方位評價，理所當然應該把環境保護作為重要的評估內容。一個高績效的政府，不僅體現在經濟發展的業績上，更應該體現在政治建設、社會建設、文化建設、生態建設各個方面的全面進步和協調發展；不僅應包括可見的成績和效果，還應包括獲得這種成績、效果的成本和代價。這幾個方面的有機統一，是政府績效評估的內在邏輯和現實要求。與此同時，對環境保護工作的重視與投入，也充分體現了人們對現代化發展和政府績效整體性、綜合性、民本性的認識與把握。正因為政府立足服務科學發展、服務職能轉型、服務改善民生的需要，具有全局視野和戰略思維，才更加重視當前的環保工作，全面提高環境保護工作能力。因此，績效管理和環境保護在理念、價值、操作上具有一致性，在實踐層面可以有機結合，相互支持、相互促進。

從理念上看，績效管理強調降低行政成本、提高服務效益，環境保護強調可持續發展，要求從根本上降低資源環境成本，提高環境質量，這與政府績效管理的價值取向是高度契合的。當前，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，必須堅持以經濟建設為中心，堅持科學發展。經濟發展和人民生活改善無疑是政府工作的重要實績和效果，但另一個問題是，我們以多大的代價和成本獲得經濟發展和總量提升。我們固然不能為環境保護而放棄經濟發展，也不能在經濟發展的同時毫不考慮所付出的環境成本，甚至為了短期利益而破壞環境、犧牲環境，因為這個成本不僅由當代人承擔，還要延續到未來和后代，直接關系發展的可持續性。因此，“在發展中保護、在保護中發展”必然成為當代中國現代化進程中環境保護工作的基本原則和方針。我們對一個地方政府的工作績效進行評估，就要既看發展的業績，也要看環境保護的業績，“兩手都要抓，兩手都要硬”。在這個意義上說，缺乏環境發展水平的績效評估體系必然是不科學、不完善、不客觀的評估體系。將環境保護工作和環境質量狀況全面納入政府績效評價體系，是現代政府績效內涵的應有之義，也是完善目前政府績效管理體系的必然要求。

從制度上看，績效管理是推進環境保護、加強生態文明建設的重要抓手和動力。生態文明建設是一項系統性、綜合性的工程，其主體不僅包括專業條線部門，還包括地方塊塊政府；不僅包括國家公務人員，還包括廣大的群眾和社會力量。因此，要加強環境保護工作不能單單依靠環保部門自身的力量，還需要充分調動各方面的資源和力量，匯聚成生態文明建設的洪流和大軍。我們欣喜地看到，保護環境、珍惜資源、持續發展已經成為全社會的共識，獲得多方面的理解和支持。但也不能否認，當前部分地方還存在忽視環保工作、弱化環保投入，輕視節能減排工作的現象和問題，甚至對環保要求和任務進行抵觸的情況也時有發生。從提高政策執行力的角度來說，除了加大宣傳教育以外，更重要的是通過制度設計，構建合理的考核機制和評估機制，對利于環境保護和生態建設的行為進行鼓勵，對危害環境和生態的行為進行懲罰，用倒逼的辦法推動政府、企業、個人等主體更加主動和積極地進行技術創新和產業升級，加強重點流域水污染防治、大氣污染防治和工業“三廢”治理，大力發展循環經濟。

從方法上看，績效管理為環境保護和生態文明建設提供了有用的實施工具。績效管理是一種現代管理工具和方法，在戰略規劃、目標分解、指標體系構建、綜合評價、預算管理等方面具有明顯的優勢和長處。環境保護工作要在宏觀經濟政策制定、轉變經濟發展方式、調整結構優化布局等方面發揮獨特作用，就不能僅僅局限于單一的政策、法令執行和項目建設，還必須主動介入到經濟社會發展過程之中，從多層面思考問題、開展工作。績效管理的工具作用主要表現在：第一，在宏觀層面上，環保工作要進入地區經濟社會發展規劃，通過約束性指標的確定，保證經濟社會協調可持續發展；第二，在中觀層面上，利用績效管理工具，對地方環境工作績效進行全方面的考核與評估，并從提高績效的角度，形成關于淘汰落后產能、減少污染物排放量和發展循環經濟的具體意見和對策，供有關部門參考；第三，在微觀層面上，對具體的環境工程與項目來說，是否有實效、有多大實效是整個項目管理始終要考慮的重大問題。只有緊扣績效理念，將績效管理中戰略規劃、目標明晰、預算確定、過程控制、績效評價、結果運用等一系列環節和要求貫穿到環保工程和項目中，注重全流程管理和全方位控制，才能保證具體環保項目和工程的科學化和高效化。

2.把生態環境建設納入地方政府的績效管理并作為其中的重要內容

改革開放30多年來，我國經濟社會實現了跨越式發展，但也要清醒看到，我國的經濟發展方式依然粗放，靠高投入和高消耗維持快速發展的態勢沒有根本轉變，相當長時間內面臨環境污染和發展可持續性等問題。在資源的可持續性上，中國向世界貢獻了7%左右的GDP總量，卻消耗了15%左右的世界能源，我國消耗的資源僅次于美國，比日本、德國、英國、法國加起來的總和還大。我國大氣污染物排放負荷巨大，超越環境承載能力。其中，京津冀地區、長三角地區、珠三角地區、遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群等已經成為我國大氣污染突出的12個重點區域。

隨著經濟社會發展和生活質量提升，全社會對環境保護和環境安全的期望與需求也在不斷提高，對環境類突發事件的關注越來越強烈。環境安全直接關系到人民群眾的基本身心健康，關系到千家萬戶的生活質量，水體、空氣、土壤等污染事件無不牽動著社會的敏感神經。近年來的一些重大工程項目和基礎設施建設，如化工企業、垃圾焚燒發電設施、磁懸浮列車等，屢屢因為對周邊環境的不良影響，引發大規模的群體性事件，造成一定的社會影響。從某種程度上說，環境問題已成為當下威脅人體健康、公共安全和社會穩定的重要因素之一，環境保護不僅是個經濟問題，更是重要的民生問題和社會問題，甚至成為政治問題。

把環境保護放在更加重要的位置，推進生態文明建設是統籌經濟社會協調、可持續發展的必然要求，是維護廣大人民群眾切身利益的民生工程和民心工程，是倒逼經濟發展方式轉變的重要抓手，更是貫徹落實科學發展觀的內在需要。這就要求各級地方政府用全局視野和戰略思維考慮環保工作，正確處理環境保護與經濟發展的關系，克服“GDP至上”的傾向，更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展。從政府自身建設的角度說，要實現這一點，不僅需要各級領導加強學習、轉變思路，牢固樹立科學的發展觀和正確的政績觀，自覺把認識和行動統一到中央的要求上來，更需要積極進行制度設計，構建符合科學發展的激勵機制和評估機制，為經濟發展方式轉變和生態文明建設提供堅實的制度保障，把服務型政府建設落到實處。

有什么樣的績效評估體系，就會產生什么樣的政府行為和結果。檢驗一個地方是否真正重視環境保護工作和生態文明建設的重要標準，就是看它是否將有關的約束性指標納入到經濟社會發展規劃之中，并接受政府績效管理的考核和評估。績效評價體系的細微偏差，在現實中就可能被放大為巨大的行為差距和異化。只有制定全面、科學、合理的績效評價體系，開展整體、完備的績效管理工作，建立體現科學發展觀和正確政績觀的干部考核、評價、激勵機制，才能真正實現胡錦濤總書記提出的“建立、健全保障科學發展觀貫徹落實的體制機制，完善經濟社會發展評價體系”的要求，也才能提高各級領導干部走科學發展之路的自覺性和主動性。

我國積極實施可持續發展戰略，將環境保護放在重要的戰略位置，不斷加大解決環境問題的力度，增加環保工程投資，取得了明顯成效。這其中，指標考核和績效管理無疑起到了巨大作用，發揮了巨大效力。“十一五”期間，國家將主要污染物排放總量顯著減少作為經濟社會發展的約束性指標，納入到政府績效考核框架之內，通過逐級分解的辦法，明確了工作目標和責任主體，起到良好實際效果。如，化學需氧量、二氧化硫排放總量比2005年分別下降12.45%、14.29%，超額完成減排任務。污染治理設施快速發展，設市城市污水處理率由2005年的52%提高到72%，火電脫硫裝機比重由12%提高到82.6%。讓江河湖泊休養生息全面推進，重點流域、區域污染防治不斷深化，環境質量有所改善，全國地表水國控斷面水質優于Ⅲ類的比重提高到51.9%，全國城市空氣二氧化硫平均濃度下降26.3%。可以說，“十一五”環境保護目標和重點任務的全面完成，績效管理工作功不可沒。

由于產業結構和布局仍不盡合理，污染防治水平仍然較低，環境監管制度尚不完善等原因，我國環境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環境矛盾凸顯，壓力繼續加大，環境保護形勢依然十分嚴峻。為深入貫徹落實科學發展觀，加快推動經濟發展方式轉變，提高生態文明建設水平，2011年10月20日，國務院發布《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》強調，地方各級人民政府要切實把環境保護放在全局工作的突出位置，列入重要議事日程，明確目標任務，完善政策措施，組織實施國家重點環保工程。《意見》特別強調，要制定生態文明建設的目標指標體系，納入地方各級人民政府績效考核，并將考核結果作為領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，作為干部選拔任用、管理監督的重要依據，實行環境保護一票否決制。對未完成目標任務考核的地方實施區域限批，暫停審批該地區除民生工程、節能減排、生態環境保護和基礎設施建設以外的項目，并追究有關領導責任。

2011年12月國務院印發了《國家環境保護“十二五”規劃》，其中明確提出“十二五”期間化學需氧量排放總量下降8%、氨氮排放總量下降10%、二氧化硫排放總量下降8%、氮氧化物排放總量下降10%、地級以上城市空氣質量達到二級標準以上的比例上升8%等六大指標，同時提出，地方人民政府是規劃實施的責任主體，要把規劃目標、任務、措施和重點工程納入本地區國民經濟和社會發展總體規劃，把規劃執行情況作為地方政府領導干部綜合考核評價的重要內容。中央政府與31個省(區、市)政府和新疆建設兵團及華能、大唐、華電、國電、中電投、國家電網、中石油、中石化(集團)公司主要負責人正式簽署了“十二五”主要污染物總量減排目標責任書，這標志著“十二五”減排任務層層分解并落實到地方政府、各有關企業。各級政府特別是環保部門要抓住這一機遇，認真落實績效管理的要求和任務，重點考評“十二五”節能減排綜合性工作方案中有關減排政策是否落實，各省與環保部簽訂的“十二五”污染減排目標責任書要求是否落實、資金是否到位等，將環保工作推上新的臺階。

可以預見，這些措施必將對“十二五”期間環境保護工作和生態文明建設產生深遠的積極影響，也必將成為進一步貫徹落實科學發展觀、加快經濟發展方式轉變的重要支撐和保障。

3.運用績效管理推動地方政府抓緊抓實生態環境建設的重點

李克強副總理在國務院召開的第七次全國環保大會上從加快轉變經濟發展方式、推進生態文明建設、滿足人民群眾的迫切愿望、參與國際競爭與合作四個方面深刻闡述了加強環境保護的重要性、緊迫性，強調要堅持在發展中保護，在保護中發展，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路，切實解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題，努力開創環保工作新局面。從落實的角度來說，在今后一段時期內，我們要更加重視和加強績效管理對環境保護的促進作用，創造性地運用績效設定、績效評估、績效提升等工具和方法，形成從上到下、由內到外的強大激勵和動力，貫徹和落實好第七次環保大會的會議精神和戰略部署。

從20世紀90年代開始，我國一些地方政府和部門結合實際，改革創新，大膽探索，借鑒西方政府績效評估的成功經驗，結合我國實際開展了績效管理的實踐，取得了良好效果。但從環境保護的角度來看，現有的實踐也存在一些問題。如，過于偏重經濟發展指標，而忽視或輕視環境保護的實績和成效；以內部評估為主，缺乏對社會關注焦點和環境安全需求的重視與反饋，由此抑制了績效評估的導向作用；還有的地方單純強調數字和量化管理，缺乏對環保工作的整體戰略規劃和實施辦法，造成績效管理的簡單化和片面化，帶來一系列管理亂象。從具體操作角度看，進一步發揮績效管理在環境保護與生態文明建設方面的重要作用，需要重視這樣幾個方面的問題。

3.1 提高環境保護在政府績效評價體系中的地位與比重

績效管理的導向作用最主要地體現在績效評價指標體系之中，只有給予環境質量、排放要求和科技創新以突出的、硬性的量化指標，才能有效調控政府、企業和社會行為，消除環境保護的阻力與障礙，貫徹落實科學觀的要求。要搶抓《國家環境保護“十二五”規劃》出臺以及第七次全國環境保護大會召開的歷史性機遇，進一步深化環境保護激勵措施，充分發揮地方人民政府預防和治理環境污染的積極性。包括進一步完善領導干部政績綜合評價體系，提高環境質量評估指標在政績評價體系中的權重與分值，引導地方各級人民政府把環境保護放在全局工作的突出位置，及時研究解決本地區環境保護重大問題。完善中央環境保護投入管理機制，帶動地方人民政府加大投入力度。推進生態文明建設試點，鼓勵開展環境保護模范城市、生態示范區等創建活動，并在審批、政策、資金、項目等方面對模范城市和示范區進行一定傾斜，形成正向激勵與良性循環。

3.2 探索建立生態文明建設動態評價系統，對環境質量和生態發展進行區域性監控與跟蹤

績效管理具有動態性和持續性，這體現在兩個方面：從起點來說，需要根據歷史階段、客觀條件等因素來進行目標設定和任務確認，不能拍腦袋和拍胸脯，因此，前一階段的績效狀況必然要產生歷史性影響；從終點來說，績效評價又不是為評價而評價，而要根據評價的結果找出存在的問題及其原因，并制定科學的效能提升方案，對下一階段的績效管理產生重要影響。因此，要推動全國環境保護工作和生態文明建設不斷發展，就需要探索建立生態文明建設動態評價系統，實現對不同區域的環境質量水平和演變進行動態監控與跟蹤。這個系統應包括三個方面的核心部件：首先是生態文明建設綜合評估指標體系，將環境質量、節能減排、科技創新、環保投入等系列指數納入其中，能夠對區域性的環境發展和生態文明狀況進行綜合評價；其次是數據收集和分析系統，能動態注入和展示有關指標信息，形成綜合評價結果，并及時展示不同區域的環境狀態與排序；最后是動態監控系統，通過紅、黃、藍等級劃分，對重要指標的演化過程進行追蹤，并當情況持續惡化或進入警戒線時進行實時預警。

建設生態文明建設動態評價系統的目標并不是簡單地督促、檢查和懲處，更主要是及時、準確地掌握區域性環境質量發展的信息與態勢，客觀、科學地評估區域性生態文明建設進展，盡早發現環境保護和節能減排工作中的問題與不足，在引起警示和重視的基礎上，找到病因并予以解決。

3.3 將國家環境功能區劃納入到地方經濟社會發展規劃中，成為地方政府績效考核的基本依據和內容

根據不同地區主要環境功能差異，以維護環境健康、保護自然生態安全、保障食品產地環境安全等為目標，結合全國主體功能區規劃，編制國家環境功能區劃，在重點生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定“生態紅線”，制定不同區域的環境目標、政策和環境標準，實行分類指導、分區管理。這些環境目標、政策和標準要適時進入當地的經濟社會發展規劃中，成為環保部門開展有關績效管理的基本依據和主要內容。

3.4 堅持績效管理理念，推進環境風險全過程管理

績效管理是一種全程管理。要把環境保護、治理污染、環境突發事件應急救援與責任追究這些工作的關口前移，積極主動開展前期介入和干預，在風險調查與評估的基礎上完善環境風險管理措施，完善以預防為主的環境風險管理制度。具體來說，要以排放重金屬、危險廢物、持久性有機污染物和生產使用危險化學品的企業為重點，全面調查重點環境風險源和環境敏感點，建立環境風險源數據庫。研究環境風險的產生、傳播、防控機制。開展環境污染與健康損害調查，建立環境與健康風險評估體系。并將這些工作的開展情況納入到環境保護工作績效評價體系中，實現全過程和全流程管理。同時，加強重大公共工程和基礎設施建設的環境風險評估工作，提升環評結果對決策過程的影響與約束。近年來，各地陸續開始實施重大工程項目的社會穩定風險評估。環境風險也是社會穩定風險的一個重要來源和內容，危害環境的工程極易引發相關利益群體的反對和敵視，甚至導致大規模群體性事件，影響安定團結的社會局面。從風險管理的角度來說，必須建立制度化的環境風險評估辦法，將其嵌入到重大工程項目的決策過程中，逐步實現一票否決，從源頭上防止工程項目對環境的破壞以及對人民生命財產造成的影響。

3.5 強化目標責任制，構建科學發展的長效機制

績效管理的全過程必須相應建立明確的目標責任制，對規劃、目標、評估、結果各個環節的責任進行事前明晰和分解到位。各級環保部門要根據相關規劃和評估標準，定期形成環境監測以及環保績效狀況的評估報告，及時向社會發布；結合監察、審計等部門將節能減排和環境治理納入考核范疇的契機，形成節能減排和污染治理的目標責任制，并逐級分解，層層落實，對于未完成任務和達到標準的責任主體，下達整改要求，落實整改意見，并追究相應的行政責任；對于超額完成任務和達到標準的責任主體，積極進行表彰和獎勵。

3.6 從以內部考核為主向內外考核兼顧轉變

我國的政府績效評估工作大都以內部考核為主，即上級對下級的考核，或者政府部門內部開展的考核。這提高了考核的效率，節省了成本，但也部分犧牲了評估的客觀性和透明度。事實上，對于一些技術性強、專業化程度高的績效評價，如果適時、有序引入專業性第三方機構進行評估，不僅能夠提高評估的科學性和客觀性，也能增強評估的權威性和公正性，更加有利于公眾溝通和社會接受。從以內部考核為主向內外考核兼顧的轉變，是時代發展和社會進步的必然要求。要充分調動人民群眾支持環保工作的積極性與創造性，努力探索公眾參與環境評估的渠道和方式，適度吸納公眾代表進入評估團隊，及時向全社會公布評估過程和結果，這樣既有利于加強環境保護部門與社會公眾的溝通和交流，也能起到普及環保知識、激發公眾熱情、爭取社會認同與理解的作用。要引入第三方專家和團隊對日常性的環境質量和生態發展進行委托評估，同時，對于重大基礎設施建設和重點工程項目的環境風險評估，以及有關引起爭端的環保績效評估項目，探索引進具有行業資質、社會威信的第三方主體進行評估與考核，提高績效評價和管理的客觀性、公正性和權威性。通過這樣的多方引入和參與，最終形成全社會參與的、最廣泛的環保“統一戰線”，共同推進我國生態環境建設大發展。