發展觀、文明觀的轉變與環境法的修改＊

呂 霞 徐祥民 涂 俊

（1.中國政法大學 民商經濟法學院，北京100088；2.中國海洋大學 法政學院，山東 青島266100）

我國環境法的修改已經列入全國人民代表大會的議事日程，也引起了學界、有關管理部門的高度關注和熱烈討論。①比 如，環境保護部就曾向全國人大發出《關于進一步完善環境保護法（修正案草案）若干建議的函》（環函【2011】317號）。中華環保聯合會曾于2012年2月17日邀請我國環境法學界的一批專家（主要是中華環保聯合會法律專家委員會成員）在北京舉行“《環境保護法修正案（草案）》意見征集活動”。一部法律的修改會涉及許多方面的問題，比如基本制度的建立或廢除、獎罰尺度的提高或降低、管理體制的保持或變更、工作程序的簡化或細化、執行者自由裁量幅度的加大或減小，等等。我們認為，這些制度、規范等都是修改法律時需要考慮的，但對于具體的《中華人民共和國環境保護法》的修改而言，它們又都不是最急需的。在中國的環境法從“試行”起走過了30多年的歷程之后，在人類創造的環境法走過了大約七十年的歷程②中外學者一般都把環境法看作是上個世紀五六十年代才出現的一個法律部門。參見【法】亞歷山大基斯：《國際環境法》，法律出版社2000年版，第30－35頁；蔡守秋主編：《環境資源法學教程》，武漢大學出版社2000年版，第76－78頁。之后，關于環境法修改的注意力主要應當集中在環境法是否完成了或是否有能力完成，或怎樣完成其歷史使命等更為深刻的問題上。對于中國的環境法來說，修改的努力則應當主要投向立法的指導思想、立法目的以及如何實現環境法的立法目的等涉及環境法的使命的重大問題。如果說在《寂靜的春天》發表的年代該書作者的偉大發現之一是注意到“清除污染”有賴于“澄清政治”，［1］（P2）那么，今天，處在我國環境法修改這一重大時刻，我們想說完善我國環境法的當務之急是調整環境法的立法目的。這樣的判斷的支持理由主要是三點：第一，我國執政黨和我國政府的發展觀、文明觀發生了重大的變化，與這種變化了的發展觀、文明觀相比，我國現行環境法所體現的發展觀、文明觀已經落后；第二，我國執政黨和我國政府的發展觀、文明觀的改變是對人與自然關系的正確反映；第三，要讓環境法適應發展觀和文明觀的轉變，關鍵是對其立法目的做出修改。

一、悄悄發生的發展觀、文明觀的轉變

“十一屆三中全會”以來，我們國家和社會總的前進方向是建設和發展。1978年12月22日通過的《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》（以下簡稱《三中全會公報》）宣告了中國共產黨中央委員會的“決定”：“實現四個現代化”是“最偉大的歷史任務”。［2］（P13）為了完成這一歷史任務，“全黨工作的著重點”要“從1979年轉移到社會主義現代化建設上來”，［2］（P1）“全黨工作的著重點和全國人民的注意力”也要“轉移到社會主義現代化建設上來”，［2］（P4）“全黨、全軍、全國各族人民”要“萬眾一心向前看”，“為四個現代化努力”。［2］（P9）次年，也就是《三中全會公報》所要求的1979年召開的第五屆全國人民代表大會第二次會議接受中國共產黨的建議，表示要盡快或“在本世紀內”把當時還很低的生產力水平“迅速提高到現代化水平”，“將我國建設成為一個具有現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的社會主義強國”。［3］（P159）在這之后，我們黨和國家的具體政策、法律都是沿著這個大方向制定的。可以說，從1979年以來的這30余年就是中國一心一意搞建設、一心一意求發展的30余年，是使我國社會主義現代化建設取得舉世矚目的偉大成就的30余年。

然而，在這30余年中，在這個以建設和發展為主旋律的歷史時期內，我國的發展觀和文明觀卻發生了看似細微但實際上卻十分深刻的變化。

先來看發展觀的轉變。大致說來，我國執政黨和我國政府的發展觀經歷了一個從“發展是硬道理”到“科學發展”的轉變過程。在1979年到2002年這個歷史時期，我們的發展觀大致可以概括為“發展是硬道理”，而從2002年到現在則可用“科學發展觀”來表達。

以下文獻可以說明2002年之前的發展觀：

1982年9月1日，黨的第十二次全國代表大會的報告說：“中國共產黨在新的歷史時期的總任務是：團結全國各族人民，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術現代化，把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家。”［4］（P8）

1987年10月25日，黨的第十三次全國代表大會的報告宣布的“在社會主義初級階段，我們黨的建設有中國特色的社會主義的基本路線”是：“領導和團結全國各族人民，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創業，為把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家而奮斗。”［5］（P13）

1992年10月12日，江澤民在黨的第十四次全國代表大會上的報告認為，1987年召開的黨的第十三次全國代表大會的“主要歷史功績，是比較系統地論述了我國社會主義初級階段的理論，明確概括和全面闡發了黨的‘一個中心、兩個基本點’的基本路線”。［6］（P216）《報告》還認為，從1978年到1992年這“十四年偉大實踐的經驗，集中到一點，就是要毫不動搖地堅持以建設中國特色社會主義理論為指導的黨的基本路線。”而要“堅持黨的基本路線不動搖，關鍵是堅持以經濟建設為中心不動搖。”［6］（P222）《報告》還強調，“我國近代的歷史和當今世界的現實都清楚表明，經濟落后就會非常被動，就會受制于人。當前國際競爭的實質是以經濟和科技實力為基礎的綜合國力較量。世界上許多國家特別是我們周邊的一些國家和地區都在加快發展。如果我國經濟發展慢了，社會主義制度的鞏固和國家的長治久安都會遇到極大困難。所以，我國經濟能不能加快發展，不僅是重大的經濟問題，而且是重大的政治問題。”［6］（P224）

此后，黨的十五次全國代表大會的報告、第十六次全國代表大會的報告，或者強調我國在“社會主義的初級階段”要“逐步擺脫不發達狀態，基本實現社會主義現代化”，［7］（P13－15）或者要求“全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”。［8］（P542－543）可以這樣說，從1979年到2002年，我國執政黨和我國政府的重大會議的報告、公報等重要文件所表達的發展觀都是以經濟建設為中心的發展觀。其中的主線是“中國共產黨第十三次全國代表大會規劃”的“我國社會主義現代化建設的宏偉藍圖”，［9］（P16）是“我國經濟建設”的“三步走”戰略。③這個三步走戰略的內容大致是：“第一步，實現國民生產總值比1980年翻一番，解決人民溫飽問題……第二步，到本世紀（20世紀——引者注）末，使國民生產總值再增長一倍，人民生活達到小康水平。第三步，到下個世紀中葉，人均國民生產總值達到中等發達國家水平，人民生活比較富裕，基本實現現代化。然后，再這個基礎上繼續前進。”（趙紫陽：《沿著有中國特色的社會主義道路前進——在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告》，人民出版社1987年版，第14－15頁）

2002年之后，我國執政黨和我國政府對發展觀的表達出現了變化。例如：2003年7月1日，胡錦濤總書記《在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話》中說：“在我國社會主義初級階段，我們黨作為執政黨的根本任務就是發展生產力，發展是我們黨執政興國的第一要務。發展是以經濟建設為中心、經濟政治文化相協調的發展，是促進人與自然相和諧的可持續發展。”［10］（P7－8）這一闡述沒有對“以經濟建設為中心”這個“中心”的動搖，沒有對“以經濟建設為中心、經濟政治文化相協調”的懷疑，但卻在這兩者之外增加了“促進人與自然相和諧”這一內容。這段話提出了人與自然和諧的可持續發展新概念。它不是對里約環發大會以來被廣泛使用的“可持續發展”概念的簡單套用，而是創立了一種新的發展觀。2003年10月14日，胡錦濤在題為《樹立和落實科學發展觀》的講話中指出：“樹立和落實全面發展、協調發展和可持續發展的科學發展觀，對于我們更好地堅持發展才是硬道理的戰略思想具有重大意義。樹立和落實科學發展觀，這是二十多年改革開放實踐的經驗總結，是戰勝非典疫情給我們的重要啟示，也是推進全面建設小康社會的迫切要求。”這一講話宣布了“科學發展觀”的正式誕生。它把科學發展界定為“全面發展、協調發展和可持續發展”。自然，這樣的發展觀是以人與自然和諧為重要內涵的發展觀，是堅持“在開發利用自然中實現人與自然和諧相處”的發展觀。［11］（P4）

此后，胡錦濤總書記的講話、報告和黨中央的重要會議對科學發展觀逐漸加以豐富和完善。2004年3月10日，胡錦濤在中央人口資源環境工作座談會上的講話中把“堅持以人為本，全面、協調、可持續的發展觀”稱為“我們……從新世紀新階段黨和國家事業發展全局出發提出的重大戰略思想”，認為“科學發展觀”不僅“總結了二十多年來我國改革開放和現代化建設的成功經驗”，“概括了戰勝非典疫情給我們的重要啟示”，而且也“吸取了世界上其他國家在發展進程中的經驗教訓”，“揭示了經濟社會發展的客觀規律，反映了我們黨對發展問題的新認識。”［12］（P22）2005年10月11日，中國共產黨第十六屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》第二章《全面貫徹落實科學發展觀》明確提出：“發展必須是科學發展”，必須“堅持以人為本，轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展質量”，以便“把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道”。［13］（P90）其他一些重要文件、報告，如2006年3月5日溫家寶在第十屆全國人民代表大會第四次會議上做的《政府工作報告》、2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等，都要求“以科學發展觀統領經濟社會發展全局”，［14］（P4－6）或“全面貫徹落實科學發展觀”。［15］

2007年10月15日，胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告對科學發展觀做了較為系統的闡述。《報告》認為，“科學發展觀，是對黨的三代中央領導集體關于發展的重要思想的繼承和發展，是馬克思主義關于發展的世界觀和方法論的集中體現，是同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想既一脈相承又與時俱進的科學理論，是我國經濟社會發展的重要指導方針，是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想。”“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。”因而，全黨、全國“必須堅持全面協調可持續發展”，“堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會，實現速度和結構質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會永續發展。”［16］（P12－16）

再來看文明觀的轉變。我國執政黨和我國政府的文明觀也是在2002年這個時間結點上發生了變化。在1979到2002年這段歷史上，我們的文明觀大致可以概括為物質文明和精神文明。④在這段歷史的后半段也能找到在物質文明和精神文明之外單列政治文明的表述。1982年9月1日，鄧小平在中國共產黨第十二次全國代表大會上的開幕詞把“加緊社會主義現代化建設，爭取實現包括臺灣在內的祖國統一，反對霸權主義，維護世界和平”概括為“我國人民在八十年代的三大任務”，認為在“這三大任務中，核心是經濟建設”，此外也要“建設社會主義精神文明”。［17］（P372）1987年10月25日，黨的第十三次全國代表大會的報告也是這個口吻。《報告》一方面強調：“集中力量進行現代化建設”，也就是建設物質文明，另一方面要求“努力建設精神文明”。［5］（P11－12）李鵬總理在第七屆全國人民代表大會第一次會議上所做的政府府工作報告宣布，“在建設社會主義物質文明的同時，不斷把社會主義精神文明推向前進，是我們的一貫方針”。按照這個方針，《報告》要求“各級政府和各基層單位要全面負起兩個文明建設的責任 ”。［9］（P41）1997年9月12日江澤民在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告不僅把“物質文明和精神文明建設全面推進”視為黨的十四大以來五年工作的“突出特點”之一，［7］（P5）而且還提出“物質文明和精神文明兩手抓、兩手都要硬的方針”。［7］（P14－15）

文明觀的轉變也是發生在2003年前后。2003年10月14日，胡錦濤在題為《樹立和落實科學發展觀》的講話中指出，“要全面實現”“全面建設小康社會的宏偉目標”，“必須促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展，堅持在經濟發展的基礎上促進社會全面進步和人的全面發展，堅持在開發利用自然中實現人與自然的和諧相處，實現經濟社會可持續發展。”［11］（P4－5）這里雖然也使用了“物質文明、政治文明和精神文明協調發展”的提法，但在這三個文明之外，講話又提出了“堅持在經濟發展的基礎上促進社會全面進步和人的全面發展，堅持在開發利用自然中實現人與自然的和諧相處”，而這些內容在此后的講話、報告等文件中便被概括為生態文明，或者與生態文明聯系在一起。例如，胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告指出，“科學發展觀”的“基本要求是全面協調可持續”，而“全面協調可持續發展”的重要內容之一是“堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”，“實現經濟社會永續發展”。［16］（P12－16）《報告》提出的“實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求”之一是“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”。《報告》還提出了“在全社會牢固樹立”“生態文明觀念”的要求。［16］（P20）

如果說“加快建設資源節約型、環境友好型社會”是“提高生態文明水平”的路徑和“生態文明”建設的內容，那么，《十一五規劃綱要》所規定的“建設資源節約型、環境友好型社會”，“落實節育資源和保護環境基本國策，建設低投入、高產出、低消耗、能循環、可持續的國民經濟體系和資源節約型、環境友好型社會”就是生態文明建設的要求。［15］（P42）⑤事實上，五年之后的“十二五”發展規劃就把這類內容直接稱為生態文明。《十二五規劃綱要》第六篇題為“綠色發展，建設資源節約型、環境友好型社會”。其開篇語稱“面對日趨強化的資源環境約束，必須增強危機意識，樹立綠色、低碳發展理念，以節能減排為重點，健全激勵與約束機制，加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式，增強可持續發展能力，提高生態文明水平。”

二、轉變發展觀、文明觀的依據：人與自然的關系

在長期堅持“以經濟建設為中心”的戰略方針的國家，在絲毫沒有動搖“發展”是“執政興國的第一要務”，“是解決我國所有問題的基礎和關鍵”［18］（P17－18）的時代，我國執政黨和我國政府的發展觀和文明觀為什么會發生上述的變化，上述變化的意義又在哪里呢？胡錦濤同志談到，“科學發展觀，是立足社會主義初級階段基本國情，總結我國發展實踐，借鑒國外發展經驗，適應新的發展要求提出來的。”［16］（P13）我國的“實踐”會提出許多要求，會形成若干經驗；國外的“發展經驗”也有多條多項，“新的發展要求”當然也有可能是多方面的。胡錦濤同志把科學發展概括為“全面、協調、可持續”大概就反映了“許多”、“多樣”、“多條多項”、“多方面”的特點。我們可能一時很難說清這“許多”、“多樣”、“多條多項”、“多方面”都包含什么，但卻可以準確地判斷“可持續”的要求來自于對環境污染、資源短缺、環境退化、生態破壞，總之是對環境問題⑥對環境問題的種類，學者們有不同的看法。我們認為，發生在自然環境本身的環境問題有四類，即環境污染、資源減少、環境退化和生態破壞。（參見徐祥民主編：《環境與資源保護法學》，科學出版社2008年版）的認識，或者說是來自于對環境問題的認識的加深。胡錦濤同志的在十六屆三中全會第二次會議上的講話談到經濟增長和人與自然和諧在科學發展觀中的地位。他說：“增長是發展的基礎，沒有經濟的數量增長，沒有物質財富的積累，就談不上發展。但增長并不簡單地等同于發展，如果單純擴大數量，單純追求速度，而不重視質量和效益，不重視經濟、政治和文化的協調發展，不重視人與自然的和諧，就會出現增長失調，從而最終制約發展的局面。”他注意到“忽視資源環境保護”，“經濟建設”就“難以搞上去的，即使一時上去了最終也可能要付出沉重的代價”。［11］（P5）這段話對“單純擴大數量，單純追求速度”的發展觀的批評之一是其“不重視人與自然的和諧”，“忽視資源環境保護”，其中所說的“一時”的發展“可能要付出沉重的代價”在“人與自然”的關系中已經有令人觸目驚心的表現。胡錦濤同志提到的已經被“概括”在科學發展觀中的“戰勝非典疫情給我們的重要啟示”［19］（P2）大概就包含了曾經為一時的發展所“付出”的“沉重的代價”。根據溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第四次會議上所作的《政府工作報告》披露的消息，2002年僅“淮河、太湖等重點流域污染防治和天然林保護、退耕還林還草、防沙治沙等重點生態工程”就“投入國債資金152億元”。［14］（P6）此類的“代價”恐怕非止“重點生態工程”建設。2003年公布的我國草原退化情況可以作為一個例子：

“中國90%的天然草原不同程度地退化，其中嚴重退化草原1.8億公頃。全國退化草原的面積每年以200萬公頃的速度擴張，天然草原面積每年減少約65－70萬公頃。草原質量不斷下降。20世紀80年代以來，北方主要草原分布區產草量平均下降幅度為17.6%，下降幅度最大的荒漠草原達40%左右，典型草原的下降幅度在20%左右。產草量下降幅度較大的省區主要是內蒙古、寧夏、新疆、青海和甘肅，分別達27.6%、25.3%、24.4%、24.6%、20.2%。”［20］（P35－36）

這些損害恐怕遠遠超過2002年為“重點生態工程”投入的一百多億元。溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第四次會議上的《政府工作報告》提到：在“十五”時期“經濟社會發展”中“存在不少矛盾和問題”，其中的問題之一就是“能源資源消耗過大，環境污染加劇”。［14］（P43）這顯然應當歸入胡錦濤同志所說的“沉重的代價”。

為了實現可持續發展，為了避免為“一時”的發展而承受環境資源方面的“沉重的代價”，我們必須選擇科學發展，必須建設生態文明。這是胡錦濤等黨和國家領導人、全國人民代表大會和中國共產黨中央委員會等機構得出的結論、做出的選擇，也是我國許多有識之士的判斷。

全國政協副主席李蒙先生認為，“在構成生態環境的‘水、土、氣、礦’四個方面，我國都存在著相當嚴重的問題。倘若處理不好，有可能成為21世紀制約我國經濟社會發展的重大因素”。［21］（P7）正是基于這樣的判斷，他主張“從維護民族生存和國家安全的高度來認識”生態環境問題，他為解決這一問題提出的建議是“把改善生態環境作為基本國策”，像“抓計劃生育一樣抓生態保護和生態環境改善”，還要“弘揚環境文化，倡導生態文明”，以便“在全社會形成保護生態環境的良好氛圍”。［21］（P8－9）中國工程院院士錢易先生更是清楚地理出了我國的環境狀況與科學發展、生態文明建設之間的聯系，回答了“建設生態文明的必要性和可行性”。他列舉了“按照人均資源的擁有量與世界人均資源擁有量比較……中國是一個很窮的國家”，“中國的自然環境”存在“先天不足”，“中國的環境污染……非常嚴重”等，然后給出結論說：國家應當像“十一五”規劃要求的那樣，“加快經濟模式的轉變”，“建設資源節約型和環境友好型的社會”。他的觀點非常明確：“人口眾多，資源利用率低，生態環境惡化的趨勢，使我國可持續發展遇到了前所未有的嚴峻考驗，這是我們站在新世紀門檻前不得不面對的嚴峻現實。”“為了中華民族和人類的根本利益，為了地球的光明前途，我們必須改變發展模式，走可持續發展之路”。［22］（P17－19）

總之，因為存在或遇到了資源和環境問題，所以才需要實行科學發展，才需要“建設資源節約型和環境友好型的社會”。

中國人民大學馬中教授對黨中央之所以選擇新的發展觀和新的文明觀做了如下解讀：“中央之所以提出這一系列概念，并在認識上逐步深入、全面、具體，關鍵是認識到。過去20多年的經濟趕超戰略建立在一個非常不穩固，風險日益加大的能源、資源和環境利用基礎之上。目前發展的基礎條件已發生了根本性變化，即能源、資源全面緊缺，污染物排放總量大大超過環境容量。如果繼續沿襲過去的發展模式，勢必會損害到經濟社會發展的基礎，最終影響到經濟發展本身。”［23］（P278－279）

以上這些看法、這些論證一方面是對我國執政黨和我國政府調整發展觀、文明觀的理解，另一方面則說明了科學發展觀、生態文明觀已經被許多人接受，或者已經成為學界、政界有識之士們的共識。⑦國家環境保護部部長周生賢先生的一段話是我們的這個結論的最后的證明。他說：“建設生態文明是我國深入貫徹科學發展觀，立足經濟快速增長中資源環境代價過大的嚴峻現實而提出的重大戰略思想和戰略任務，是中國特色社會主義事業總體布局的重要組成部分。這既反映了中國政府對環境和發展問題的清醒認識和自覺行動，也是對世界走可持續發展之路的有益探索和積極貢獻。”（周生賢著：《積極探索中國環保新道路，努力提高生態文明水平——在年會（指中國環境與發展國際合作委員會2010年年會——引者注）開幕式上的特別演講》，《中國環境與發展國際合作委員會2010年年會文集》，第7－8頁）

三、對環境法實施發展觀、文明觀改造的關鍵：修改環境法的立法目的

按照學者們的解讀，對日益“嚴峻”的“環境形勢”的反映是科學發展觀的重要來源，⑧《國務院關于落實科學發展觀，加強環境保護的決定》指出：“我國環境保護工作取得了積極進展，但環境形勢嚴峻的狀況仍然沒有改變。主要污染物排放量超過環境承載力，流經城市的河段普遍受到污染，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇，核與輻射環境安全存在隱患。生態破壞嚴重，水土流失量大面廣，石墨化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態系統功能退化。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國近20多年集中出現，呈現結構型、復合型、壓縮型的特點。環境污染和生態破壞造成了巨大經濟損失，危害群眾健康，影響社會穩定和環境安全。未來15年我國人口將繼續增加，經濟總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續增長，環境保護面臨的壓力越來越大。”（第一章第二條）而生態文明建設的任務主要就是應對那日益“嚴峻”的“環境形勢”，解決人與自然之間已經出現的不和諧問題。⑨周生賢部長認為：“人與自然和諧相處是生態文明的本質特征。”（見周生賢著：《積極探索中國環保新道路，努力提高生態文明水平——在年會（指中國環境與發展國際合作委員會2010年年會——引者注）開幕式上的特別演講》，《中國環境與發展國際合作委員會2010年年會文集》，第8頁）這個解讀既說明了樹立科學發展觀、建設生態文明的必要性，同時也給環境法制提出了建設的任務。顯然，不管是應對環境污染，還是解決資源約束問題，抑或是改善生態環境，遏制土地、草原沙化等環境退化趨勢，都需要使用環境法這一法律武器。這一點從《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《十一五規劃綱要》）中就可以看出來。《十一五規劃綱要》第六篇規劃的項目，不管是“發展循環經濟”（第二十二章），還是“修復自然生態”（第二十三章），是“節約能源”（第二十二章第一節）、“節約用水”（第二十二章第二節）、“節約土地”（第二十二章第三節），還是“節約材料”（第二十二章第四節）、“加強資源綜合利用”（第二十二章第五節），是“加強”“水污染防治”（第二十四章第一節）、“大氣污染防治”（第二十四章第二節）、“固體廢物污染防治”（第二十四章第三節），還是“加強”“水資源管理”（第二十五章第一節）、“土地資源管理”（第二十五章第二節）、“礦產資源管理”（第二十五章第三節）等等，都離不開環境法。事實上《十一五規劃綱要》在這一篇就明確提出了“加快循環經濟立法”的要求。［24］在《十一五規劃綱要》之前頒布的《國務院關于落實科學發展觀，加強環境保護的決定》（以下簡稱《國務院環保決定》）對“充分認識做好環境保護工作的重要意義”所形成的看法之一就是“環境保護法制不夠健全，環境立法未能完全適應形勢需要”。［25］與此相應，其對如何“用科學發展觀統領環境保護工作”提出的“基本原則”之一是“強化法治，綜合治理”，“堅持依法行政，不斷完善環境法律法規”。［26］該《決定》要求“建立和完善”的“環境保護的長效機制”之一是“健全環境法規和標準體系”。［27］

我們可以相信，貫徹與“嚴峻”的“環境形勢”有關聯的科學發展觀和建設生態文明都需要加強環境法制。我們同樣可以相信，《國務院環保決定》對“嚴峻”的“環境形勢”的出現與“環境保護法制不夠健全，環境立法未能完全適應形勢需要”有關，加強環境保護需要“完善環境法律法規”的判斷是正確的。

那么，我們應當如何“完善環境法律法規”呢？這個答案大概應該通過對我國《環保法》的審視來尋找。

其實，當《國務院環保決定》說“嚴峻”的“環境形勢”的出現與“環境保護法制不夠健全，環境立法未能完全適應形勢需要”有關時，就已經給出了結論，即那有待“完善”的“環境法律法規”不符合科學發展觀的要求，不具備建設生態文明的精神稟賦。如果說科學發展觀要追求的發展，生態文明要建立的文明是“生產發展、生活富裕、生態良好”，是“資源節約型”“環境友好型社會”的建立，是“速度和結構質量效益相統一、經濟發展和人口資源環境相協調”，［16］（P16）那么，現行的《環境法》沒有能力實現這樣的發展和這樣的建設目標，它以及依據它制定的其他法規實施的結果是導致了或無法避免“環境形勢”“嚴峻”的局面。環境法要想具備保障實現科學發展，推進生態文明建設的功能，必須先接受發展觀的改造，必須按照建設生態文明的需要去改造。《國務院環保決定》提出的“完善環境法律法規”的任務，說到底就是接受科學發展觀的改造，把建設生態文明的要求加進環境法中去。《十一五規劃綱要》在“建設資源節約型、環境友好型社會”總題目下提出的那些建設任務都只有靠經過改造的，體現了科學發展觀和生態文明思想的環境法來保證完成。

我國現行《環境法》是1989年12月26日由第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議修訂通過的。這部法律與它的前身《環保法（試行）》一樣受我國執政黨和我國政府發展觀的影響，肩負著文明建設的任務，而在它誕生的那個時候，我國執政黨和我國政府的發展觀尚未實現向科學發展觀的轉變，生態文明也顯然沒有成為立法機關文明建設的目標。在《環境法》制定的時代，雖然我國的立法者、環境管理部門也在一定程度上接受了可持續發展的思想，一些有識之士也提出了“經濟發展要與自然資源承受能力相平衡”的看法和“由片面追求GNP增長的單一目標模式向經濟、社會與環境協調發展的多目標模式轉變”的要求，［28］（P197）但這類的新思想還沒有被立法者、國家領導人所普遍接受，沒有真正成為國家經濟和社會發展、法制建設的指導思想。

一方面是必須把科學發展觀和生態文明觀加進環境法中去，一方面卻是這部等待修改的環境法還沒有接受科學發展和生態文明的觀念，這便決定了對環境法的修改一定是一個深刻的和全面的的改造過程。我們曾經根據生態文明的要求提出修改我國環境法的八條建議，⑩徐 祥民等：《從生態文明的要求看環境法的修改》，載《中州學刊》2008年2期。其主要觀點另見徐祥民著：《關于修改環境法的八點看法——人與自然和諧的視角》，載徐祥民主編：《中國環境資源法學評論（2007卷）》人民出版社2008年版，第3－9頁。其中包括關于環境法的調整范圍、調整對象、環境法律關系、執行體制、審判制度、執法者與公眾關系、環境法體系等方面的修改。盡管這些修改建議可能還沒有概括現行環境法需要修改的全部內容，但我們可以做出如下判斷，即與發展觀、文明觀相關的修改應當是對立法目的的修改。或者說，對現行環境法試行發展觀、文明觀的改造的最關鍵的措施就是改變它的立法目的。毫無疑問，在由一系列制度、原則、規范等構成的一部法律文件或一個法律部門的邏輯體系內，立法目的是各項原則、制度等服務的對象，各項原則、制度等實現這部法律的立法目的的手段。因此，要實現對環境法的發展觀、文明觀的改造，首當其沖的修改任務就是改變其立法目的，或者對其立法目的做出調整。

不管是1979年的《環境法試行》，還是1989年的《中國環境法》，其立法目的，從發展觀上來看，都是追求發展；從文明建設的角度來看，都是推進創造性文明，尤其是物質文明建設。不管是“促進經濟發展”，［29］還是“促進社會主義現代化建設的發展”，［30］都是要追求經濟增長，推進創造性活動，促進更多物質文明成果的產生。這符合我國現代化建設的總要求，符合中華民族的根本利益的需要。這樣的立法目的，或者給環境法設定這樣的“任務”?《中華人民共和國環境保護法（試行）》把“防治環境污染和生態破壞”、“保護人民健康，促進經濟發展”等規定為“中華人民共和國環境保護法的任務”。（見第二條）原本無可厚非。但是，當我們接受了科學發展觀和生態文明的文明觀之后，在黨和國家把生態文明作為建設目標的時候，這樣的立法目的就顯得不夠妥當了。

根據胡錦濤總書記在中國共產黨第十七屆全國代表大會上的講話、《十一五規劃綱要》等文件對科學發展和生態文明的理解和界定，生態文明的核心是“人與自然和諧相處”，科學發展的核心是“全面、協調、可持續”。環境法應當把實現“全面、協調、可持續”的發展、促進“人與自然和諧相處”的生態文明建設作為立法目的。如果接受現行《中國環境法》對立法目的的表達思路，以建設生態文明為內容的環境法的立法目的可以表達為：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他環境問題，促進人與自然和諧的可持續發展，建設生態文明，制定本法。”

這一表達或許尚欠妥當，但我們確信如果對環境法做這樣的修改，必然會對整個環境法的修改發揮“綱舉目張”的效果，從而實現對環境法的發展觀和文明觀的改造。反過來說，要想讓我們的環境法與我國執政黨和我國政府的已經發生了轉變的發展觀、文明觀實現一致，只有從修改立法目的著手才能達到目的。

［1］林婭.環境哲學概論［M］.北京：中國政法大學出版社，2000.

［2］中國共產黨第十一屆中央委員會第三次會議公報［A］.中共中央文獻研究室.三中全會以來重要文獻選編［C］.北京：人民出版社，1982.

［3］第五屆全國人民代表大會的《政府工作報告》［A］.中共中央文獻研究室.三中全會以來重要文獻選編（上）［C］.北京：人民出版社，1982.

［4］胡耀邦.全面開創社會主義現代化建設的新局面——在中國共產黨第十二次全國代表大會上的報告［R］.北京：人民出版社，1982.

［5］趙紫陽.沿著有中國特色的社會主義道路前進——在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告［R］.北京：人民出版社，1987.

［6］江澤民.加快改革開放和現代化建設步伐，奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利［A］.江澤民文選（第一卷）［C］.北京：人民出版社，2006.

［7］江澤民.高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀——在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告［A］.江澤民文選（第二卷）［C］.北京：人民出版社，2006.

［8］江澤民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面［A］.江澤民文選（第三卷）［C］.北京：人民出版社，2006.

［9］李鵬.政府工作報告［R］.北京：人民出版社，1988.

［10］胡錦濤.在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話［R］.北京：人民出版社，2003.

［11］（胡錦濤.樹立和落實科學發展觀［A］.深入學習實踐科學發展觀活動領導干部學習文件選編［C］.北京：中央文獻出版社，2008.

［12］胡錦濤.在中央人口資源環境工作座談會上的講話［A］.深入學習實踐科學發展觀活動領導干部學習文件選編［C］.北京：中央文獻出版社，2008.

［13］中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議［A］.深入學習實踐科學發展觀活動領導干部學習文件選編［C］.北京：中央文獻出版社，2008.

［14］溫家寶.政府工作報告——2006年3月5日在第十屆全國人民代表大會第四次會議上［R］.北京：人民出版社，2006.

［15］中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃剛要［R］.北京：人民出版社，2006.

［16］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［R］.北京：人民出版社，2007.

［17］（鄧小平.中國共產黨第十二次全國代表大會上開幕詞［A］.鄧小平文選（一九七五——一九八二）［C］.北京：人民出版社，1983.

［18］胡錦濤.搞好宏觀調控，促進科學發展［A］.科學發展觀重要論述摘編［C］.北京：中央文獻出版社2009.

［19］胡錦濤.在中央人口資源環境工作座談會上的講話［A］.科學發展觀重要論述摘編［C］.北京：中央文獻出版社，2009.

［20］2003年中國環境狀況公報［Z］.

［21］（李蒙.建設生態文明，維護國家安全［A］.巴中倓.生態文明與國家安全——第七屆中國國家安全論壇文集［C］.北京：時事出版社，2009.

［22］（錢易.循環經濟與生態文明建設［A］.巴中倓.生態文明與國家安全——第七屆中國國家安全論壇文集［C］.北京：時事出版社，2009.

［23］宗建樹.整體把握環境友好型社會本質——訪中國人民大學馬中教授［A］.中國環境科學學會等.論環境友好型社會建設［C］.北京：中國環境科學出版社，2006.

［24］《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》第二十二章第六節［Z］.

［25］《國務院關于落實科學發展觀，加強環境保護的決定》第一章第三條［Z］.

［26］《國務院關于落實科學發展觀，加強環境保護的決定》第二章第六條［Z］.

［27］《國務院關于落實科學發展觀，加強環境保護的決定》第五章第十八條［Z］.

［28］曲格平.中國發展戰略的轉變［A］.曲格平文集（第四卷）［C］.北京：中國環境科學出版社，2007.

［29］《中華人民共和國環境保護法（試行）》第二條［Z］.

［30］《中華人民共和國環境保護法》第一條［Z］.