破解建設(shè)用地指標(biāo)難題的對策

姜 麗

敦化市國土資源局，吉林敦化 133700

1 科學(xué)修編土地利用總體規(guī)劃

目前國家已布置開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，全市一定要抓住這次難得的機(jī)遇，遵循布局集中，產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約的原則，科學(xué)修編好市縣兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃。通過編制和實(shí)施新一輪土地利用總體規(guī)劃，引導(dǎo)工業(yè)向開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中，進(jìn)一步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。首先要結(jié)合城市總體規(guī)劃，解決好城鎮(zhèn)發(fā)展空間和工為園區(qū)布局問題；其次要調(diào)整好基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)布局，將規(guī)劃期內(nèi)確定的建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田調(diào)整為一般耕地；第三要協(xié)調(diào)好相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。摸清項(xiàng)目底數(shù)，如在規(guī)劃期內(nèi)要發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，上哪些項(xiàng)目，改善哪些基礎(chǔ)設(shè)施，都要計(jì)劃周全，不然將來再調(diào)整規(guī)劃的難度相當(dāng)大。總之，科學(xué)修編好新一輪土地利用總體規(guī)劃，將為下一步的建設(shè)用地審批創(chuàng)造良好條件。

2 大力實(shí)施土地置換

在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，遵循農(nóng)用地總量不減少，建設(shè)用地總量不增加的原則，通過“易主”、“易位”、“易權(quán)”、“易用”，利用已批未用建設(shè)用地或者已批建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾后與擬占用的農(nóng)用地進(jìn)行置換，可有效緩解建設(shè)用地指標(biāo)緊張的狀況。建議各市、縣政府進(jìn)一步加大力度，加強(qiáng)原有廢棄建設(shè)用地的復(fù)墾整理工作，爭取獲得更多的建設(shè)用地置換指標(biāo)，減輕新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的壓力。

3 積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作

從全國來講，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作是今后解決建設(shè)用地指標(biāo)不足最有效的措施，也是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差別的有效途徑。具體講，就是在耕地總最不減少，建設(shè)用地規(guī)模不擴(kuò)大的原則下，通過農(nóng)村村莊土地整理，減少農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地，用于增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題。建議各地結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，合理布局規(guī)劃，大力復(fù)墾整理原有農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地，復(fù)墾整理出的耕地，可直接用于增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。這樣做，既可爭取一定額度的城鎮(zhèn)建設(shè)用地批標(biāo)，又可大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，可謂“一舉兩得”。

4 積極爭取國家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目

按現(xiàn)行土地利用計(jì)劃管理體制，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地使用國家土地利用計(jì)劃指標(biāo)，省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地使用省級(jí)預(yù)留土地利用計(jì)劃指標(biāo)，其余指標(biāo)才根據(jù)各地情況切塊下達(dá)給各市（地）、縣。在這種情況下，爭取國家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目是爭取建設(shè)用地指標(biāo)的有效途徑。根據(jù)以往情況，各地上報(bào)需求建設(shè)用地的項(xiàng)目雖然很多，但能達(dá)到報(bào)批建設(shè)用地條件的項(xiàng)目卻很少，尤其達(dá)到申報(bào)國家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的更少。建議各地和有關(guān)部門進(jìn)一步加大重點(diǎn)項(xiàng)目的謀劃力度，做好相關(guān)工作（如項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評、規(guī)劃等手續(xù)），爭取本地更多的項(xiàng)目納入國家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，使用國家和省預(yù)留指標(biāo)，減少擠占省級(jí)下達(dá)各市（地）、縣級(jí)指標(biāo)的額度。

5 挖掘存量建設(shè)用地潛力

建設(shè)用地包括新增建設(shè)用地和存量建設(shè)用地，新增建設(shè)用地指從農(nóng)民集體新征收的土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，存量建設(shè)用地指原來已經(jīng)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的土地（包括集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地），各地不要把上項(xiàng)目占用新增建設(shè)用地作為唯一途徑，而應(yīng)眼睛向內(nèi)，充分挖掘存量建設(shè)用地，如破產(chǎn)企業(yè)原使用的劃撥土地，淘汰落后產(chǎn)能騰出的原有建設(shè)用地、學(xué)區(qū)布局調(diào)整騰出的原有學(xué)校用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)合并改革騰出的原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他單位使用的土地，部隊(duì)精簡整編后騰出的原有營房建設(shè)用地、供地后兩年未利用的閑置土地等。對這些土地各地要加大盤活力度，充分利用。對這些土地有很多政策可以利用，如可以不占用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，可以不繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)等。而且如果是國有閑置土地處置權(quán)在市縣人民政府，不用報(bào)省級(jí)以上人民政府審批。即使是集體建設(shè)用地，也不用農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)并減少有關(guān)稅費(fèi)，僅需報(bào)省以上人民政府辦理征收手續(xù)。充分利用好存量土地既可節(jié)省土地取得成本又合法合規(guī)地減少辦事環(huán)節(jié)。

6 積極推進(jìn)節(jié)約集約用地

嚴(yán)格執(zhí)行國土資源部頒布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》。工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度和容積率不得低于國家規(guī)定的分行業(yè)控制指標(biāo)，工業(yè)項(xiàng)目的建筑系數(shù)不得低于30%，工業(yè)項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過工業(yè)項(xiàng)目總面積的7%，對適合多層標(biāo)準(zhǔn)廠房生產(chǎn)的工業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)入多層標(biāo)準(zhǔn)廠房。鼓勵(lì)企業(yè)利用存量土地就地增資擴(kuò)能，實(shí)行“零”地招商。凡工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，企業(yè)在現(xiàn)有廠區(qū)內(nèi)翻建、擴(kuò)建廠房的可免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，提高土地利用率和容積率的不再增收土地價(jià)款。其他建設(shè)項(xiàng)目也要嚴(yán)格執(zhí)行國家建設(shè)用地定額標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁建設(shè)項(xiàng)目在用地上寬打?qū)捰茫速M(fèi)有限的建設(shè)用地指標(biāo)。努力拓展城市發(fā)展空間。按照節(jié)約集約用地的要求，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，合理開發(fā)利用城市地上和地下空間。在符合城市規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)城市向空中發(fā)展，提高建筑高度和容積率，建設(shè)高層商業(yè)、辦公及住宅樓。新建、改建大型商場和住宅小區(qū)，在滿足車輛集散要求的前提下，最大限度地開發(fā)利用地下空間。

7 積極引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目充分使用未利用地

要大力鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目使用未利用土地。通過以往國家下達(dá)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)情況看，新增建設(shè)占用未利用地的指標(biāo)所占比例很大，充分利用好這部分指標(biāo)可有效解決建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題。同時(shí)建設(shè)項(xiàng)目使用未利用地可大大減少土地取得成本，如土地補(bǔ)償費(fèi)用低，沒有耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)等。以承德市雙橋區(qū)為例，征用未利用地與征用耕地相比，每畝地僅耕地占用稅和耕地開墾費(fèi)兩項(xiàng)就可節(jié)約3萬元左右。建議各地積極開展未利用地適宜性評價(jià)，做好未利用地開發(fā)規(guī)劃，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，將適宜開發(fā)建設(shè)的未利用地，優(yōu)先開發(fā)為建設(shè)用地，積極引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目在符合選址要求的情況下能占用未利用地的盡量占用未利用地。在符合規(guī)劃的前提下，加強(qiáng)城鎮(zhèn)村周邊低丘緩坡土地的開發(fā)利用，拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間。

8 加大政府土地儲(chǔ)備力度

加強(qiáng)土地收購儲(chǔ)備工作是增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，為建設(shè)項(xiàng)目提供用地保障的有效手段，同時(shí)可以有效解決新上項(xiàng)目辦理征地手續(xù)時(shí)間環(huán)節(jié)過長的問題。建議市縣政府高度重視土地儲(chǔ)備工作，在力支持土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照國家《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定的范圍及程序，采取多種途徑、多種方式收回、收購需盤活的國有土地及依法轉(zhuǎn)征的集體土地納入政府儲(chǔ)備，并通過前期開發(fā)，實(shí)行“凈地”出讓，實(shí)現(xiàn)政府對土地一級(jí)市場的高度壟斷和盤活存量土地資產(chǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)政府的土地調(diào)控能力。

[1]馬永坤.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011.

[2]鄭財(cái)貴.城鄉(xiāng)建設(shè)用地協(xié)調(diào)互動(dòng)研究.西南大學(xué)，2007.