淺談清代陋規(guī)橫行的原因

顧淵明

（西華師范大學歷史文化學院 四川 南充 637000）

“規(guī)”即規(guī)矩、規(guī)章的意思，可是它卻與陋搭配在一起，并在有清一代泛濫，顧名思義陋規(guī)即丑陋的、鄙陋、不正當?shù)囊?guī)程，成為清代官場奉行的一個的規(guī)則，由此可見陋規(guī)正經(jīng)歷著從非法到半合法、從不可行到可行的過程，他作為當時政治體制的孽生物和補充物存在和發(fā)展著。

陋規(guī)問題，是清代吏治一大弊政，因其深入清代州縣官場，并成為州縣官維護其地方治理的不二選擇，他們充斥州縣官、胥吏之間，成為清代官場的一個突出現(xiàn)象。州縣陋規(guī)，簡而言之就是州縣官憑著各自權(quán)利向下的各種需索，就是向自己的上級機關(guān)和人員貢獻禮物和現(xiàn)金，或者為資金和自己的部屬謀取私利和非法利益其項目與名稱繁多；向府道、督撫進獻三節(jié)兩壽禮金，稱為“禮規(guī)”或“常例”，向仆人致送為“門包”；向胥吏致送為“茶儀”?？婆e方面，有“棚規(guī)”等等。清朝承襲前朝積習，更兼本朝諸多常例，二百余年間雖屢興屢革，但終難有較大成功，甚至有增無減，因為“鮮有不營胥私之吏”，直弄到人怨天怒，王朝壽終正寢。

一、清代沿襲明朝俸祿制度是陋規(guī)橫行的一大原因

瞿同祖先生的《清代地方政府》對清代州縣官的財政有著比較多的描述，清代州縣官被描述為一人政府，州縣政府的所有職能都有州縣官一人負責，包括財政。州縣政府沒有自己的財政收入，州縣官必須靠自己的收入來支付辦公費用和個人開銷；州縣官的全部收入有兩個方面：一是朝廷給的俸祿，二是陋規(guī)，它們共同構(gòu)成州縣官個人收入和一個縣的所有財政收入，他們用這些支付衙門屬員的工資和辦公經(jīng)費。[1]他們還用這些支付幕友和長隨的工資，辦公文具的費用，上級衙門名目繁多的攤捐以及迎來送往的費用等。

清制，財政收入經(jīng)由州縣征收的是田賦、雜稅和地租三大項，田賦包括正賦、耗羨和漕糧；雜稅各地不一；地租主要是政府擁有的官田收入。但它們“非一縣可得而私”，根據(jù)《賦役全書》要求“盡征盡解”，全部上繳國家。政府發(fā)給州縣官員正常的工資—薪俸，這是在典制上州縣官員的主要收入。清初定立州縣官員的薪俸時，沿用明代薪俸之規(guī)，官俸之薄，人稱“亙古未有”。[2]順治元年(1644年)官員按品級發(fā)放俸祿，從五品37.68兩，正七品是27.49兩。另外還有祿米12石。在此之外，中央歲給柴薪銀從五品48兩，七品36兩。到雍正時代官員得到除薪俸（知州薪俸為80兩，知縣薪俸為45兩）外，還能得到實質(zhì)性的津貼——養(yǎng)廉銀，知州的養(yǎng)廉銀各省有別，從500兩到2000兩不等，其中云南的云龍州的知州養(yǎng)廉銀全國最高2000兩。最低的養(yǎng)廉銀為500-600兩，主要分布在直隸、四川、甘肅、廣東、貴州等省。知縣的養(yǎng)廉銀在各省也高低有差，從400-2259兩不等，在山西、安徽、貴州、四川等五省，知縣的養(yǎng)廉銀400-1000兩，只有江蘇、福建、廣東、廣西等九省才達到1400兩。[3]康熙八年，有御史提出質(zhì)疑：“若以知縣論之，計每月支體3兩零，一家一日粗食安飽，兼喂馬匹，亦得費銀五六錢，一月俸不足五六日之費，尚有二十余日將忍饑不食乎”。清政府在財政支出方面沒有對州縣官的薪俸給予考慮，安排不足。

這些薪水能達到或者滿足知州和知縣的私人及辦公費用嗎？除了養(yǎng)家他還要支付繁重的辦公費用以及衙署幕友長隨的薪水，而幕友的報酬是非常高的，周鎬曾指出州縣官的俸祿還不能支付一個幕友的薪水。汪輝祖也曾提出1760年以后幕友的薪水達到800兩不等，甚至到1800年南?？h幕友的薪俸達到1500-1900兩不等。更何況一個知縣一般聘請2-4個幕友，知縣的收入遠遠不能滿足幕友的聘請。

長隨亦稱家人、門丁，是主官的隨從。清人何士祁認為：“別省用家丁十余人足矣。即赤緊之區(qū)，二十余人足矣。江南重在冬漕，漕糧多者，須用二三十人”。[4]這些人在州縣“宅門內(nèi)用事者，司閣者曰門上，司印曰金押，司應(yīng)曰管廚；宅門外則倉有司倉，稍有辦差，皆重任也。跟班一項，在署侍左右，出門供使令”。實際上為州縣官具體事務(wù)的辦事者。這些人“只有伙食供應(yīng)，而無薪水，其地位與倡優(yōu)同等，不齒于齊民，不能應(yīng)考入仕。他們所擔任的職務(wù)，如門上、稿案、錢糧、稅契、監(jiān)獄、監(jiān)印、差總等卻都是公事，尤其是門上和稿案二者，特為重要”。除此之外，他們還經(jīng)常被官派遣出去督管某些事情，是“長隨非在官之人，而所司皆在官之事”，因此有人將之比作天子之宦官，在州縣中也是令上下左右矚目的一批人物，其陋規(guī)收入也是不少，“上等長隨每年所得高達10000-30000兩，余則不過幾百兩”。

衙役薪俸之低，全靠陋規(guī)維持生計?？滴跏哪昵?，嘉定縣“衙胥以千數(shù)”。道光時，四川巴縣衙役多至數(shù)千人。此問題至清末有些州縣仍未解決，同治七年，御史陸百川上奏指出：“州縣為親民之官，所用吏胥本有定額，乃或貼寫，或掛名，大邑每至二三千人，次者至少亦不下三四百人。夫此數(shù)千百人者，政之蠢，民之耄賊也?！盵5]如清代巴縣衙門衙役初定為103名，而后白役動以千記，光緒十三年布政使司與按察使司連銜上奏：‘各屬衙役，繁缺者多至數(shù)千，簡缺者亦不下數(shù)百’，可以說機構(gòu)臃腫、人員龐大成為清代至后期最普遍的一種現(xiàn)象，衙役的俸祿也只是在6兩銀子左右，試想6兩銀子勉強能維持家人10天左右的生活，而十天后呢，衙役何以存活？只有靠州縣官發(fā)以津貼和自己索取陋規(guī)維持生存。

很多史料記載，各類衙門書吏都沒有薪水，其實并非如此。在清初，書吏都是“飯食銀”的名義獲得薪金的。《清朝文獻通考》說，在剛開始確立薪金標準時，書吏是有薪金，到后來逐漸減少，據(jù)《咸寧縣志》《會稽縣志》等記載書吏在1662年以后薪金取消，再未恢復。還有下級衙門的書吏還要應(yīng)付上級衙門的需索，如果向上級衙門呈交各種文件時，如不附上例費，那么上級衙門的書吏會以各種借口例如文件格式不對等形式故意刁難。書吏得不到薪酬，何以生存呢？其中重要收入來源就是例費即“陋規(guī)”，其實書吏索取陋規(guī)無非是像州縣官那樣重復低級別的向民眾索取得陋規(guī)。因州縣官自身無法支付書吏的生活之資，所以就默認樹立以各種方式索取陋規(guī)，除非州縣官能付其薪水，清代據(jù)記載只有劉衡曾這樣做。

二、陋規(guī)的橫行與統(tǒng)治者的態(tài)度有著密切關(guān)系

順治康熙時期，戰(zhàn)事不斷，為了大量斂取軍費，不僅削減州縣官的俸祿，甚至停發(fā)其俸祿，這就使得地方官把目光放在隱蔽的羨耗和私派收入方面?？滴醵哪?1685年)，河北靈壽縣知縣陸隴其在奏疏中說：“自兵興之際，司農(nóng)告醫(yī)，將存留款項盡行裁減，由是州縣掣肘，貪墨無忌，私派公行，不可禁止?！盵6]州縣官為了盡忠職守和滿足個人需求，而把手伸向俸祿以外的收入，雖然違法，但是情有可原，統(tǒng)治者法不責眾，也只得放松監(jiān)管。我們都知道康熙因其性格原因，朝廷在平定內(nèi)亂之后，采取以懷柔治國之策略，對州縣官收受陋規(guī)采取默認的態(tài)度，康熙也認識到“所謂廉吏者，亦非一文不取之謂。如州縣官止取一分火耗，此外不取，便稱好官?！笨滴趿荒?1722年)九月，他和身邊的臣子談到陜西巡撫奏請用火耗彌補虧空一事說“火耗一項，特以州縣官用度不敷，故止于正項之外，量加些微，原是私事?！彼踔琳f：“外邊漢官有一定規(guī)禮，朕管不得?！笨滴跛氖?1704年)十一月二十二日，曹寅在奏折里向清圣祖羅列兩淮鹽課的院費、省費、司費和雜費四大項陋規(guī)，其中僅送江蘇省督、撫、司、道等各衙門的規(guī)禮即達三萬四千五百余兩，皇帝卻批示：“此一款去不得。必深得罪于督撫，銀數(shù)無多，何苦積害?！盵7]正是由于統(tǒng)治者疏于管理，陋規(guī)在官場十分盛行，“文武官員向下官索取陋規(guī)、節(jié)禮，州縣必至橫征私派”，康熙朝后期陋規(guī)有日趨泛濫之勢。

到雍正時，不論火耗還是陋規(guī)在一定程度上都被規(guī)范化。國家開始正視公務(wù)員的公私需求，耗羨歸公，增加公務(wù)員的俸祿，把耗羨轉(zhuǎn)化為養(yǎng)廉銀，希望以厚祿來打斷公務(wù)員貪腐的思路?！肚迨犯濉ぶZ岷》有概要的記述：各直省征賦，正供外舊有耗羨，數(shù)多寡無定。州縣以此供上官，給地方公用，而私其余。上官亦往往藉公用，檄州縣提解，因以自私?？滴蹰g，有議歸公者，圣祖慮官體薄，有司失耗羨，虐取于民，地方公用無從取辦，寢其議不行。諾岷至山西，值歲屢欠，倉庫多虧空……二年，諾岷疏請將通省一歲所得耗銀提存司庫，以二十萬兩留補無著虧空，余分給各官養(yǎng)廉。各官體外復有養(yǎng)廉自此始。實行耗羨歸公，在財政上的關(guān)鍵之點，此前，耗羨征收“皆系州縣入己”，“官取之，官主之，不入于司農(nóng)之會計”此后，將耗羨歸于政府的正式財政收入，然后再用耗羨收入所得支發(fā)官員的養(yǎng)廉銀等，以彌補官員正體的不足和地方財政的虧空。這也就是雍正帝所宣稱的：“州縣征收火耗，分送上司，各上司日用之資，皆取給于州……何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣?！彼麨榉乐怪醒敫鞑肯虻胤绞帐懿抠M，因部費的最終來源仍是火耗，雍正采用了給吏、戶、兵、刑、工五部尚書、侍郎發(fā)雙俸，給兼管部務(wù)的大學士雙份俸銀和祿米，另撥“飯銀”九萬兩給戶部作養(yǎng)廉之用，對各部院司所屬小京官也增加一定的俸銀祿米。厚祿是雍正為治理陋規(guī)和官員肆意貪掠的制度模式，雍正還輔以嚴峻的刑法，他為此諭令全國，“倘再有私受規(guī)禮者，將該員置之重典，其該管之督撫，亦從重治罪?！庇谑歉魇÷?guī)或次第裁革，或歸公成為官吏養(yǎng)廉銀的一部分，或?qū)⒅安糠致?guī)改為交由藩庫以充公費。雍正正是借助國家的強權(quán)，試圖對陋規(guī)進行掌控，還是取得了一定的效果，部分陋規(guī)保留下來改成養(yǎng)廉銀發(fā)放給鹽務(wù)和關(guān)稅的官吏們，另有一部分陋規(guī)經(jīng)費上繳藩庫，此外再需索陋規(guī)的行為即為不合法。

乾隆前期完成了對雍正耗羨歸功的繼承，從乾隆五年(1761年)開始責成戶部訂立各省《耗羨章程》，至乾隆七年(1763年)在保留火耗歸公同時又加強戶部的監(jiān)管職能。但到了乾隆后期，國家對陋規(guī)的監(jiān)管逐漸弱化，各色陋規(guī)再度泛濫，如《清史稿·食貨志》載：“乾隆初，州縣征收錢糧，尚多浮收之弊。其后諸弊叢生，初猶不過就解面浮收，未幾，遂有折扣之法，每石折耗數(shù)升，漸增至五折、六折，余米竟收到二斗五升，小民病之?！鼻宕实垭m然恪守祖宗遺訓——節(jié)儉，乾隆后期，清代進入全盛之境，皇帝在取得文治武功的同時，不免驕縱，屬于自律，不計其數(shù)的巡游、慶典等，大肆鋪張，乾隆朝的侵貪大案大都與進貢有關(guān)，地方大員和高官顯貴都竭盡所能的逢迎皇帝，僅以進貢論，各地謊報天降“祥瑞”事件都不免流于此，使得官場污濁之氣更濃。到了嘉道，官員腐敗更甚，以至鴉片戰(zhàn)爭后，本已入不敷出的財政收入更是雪上加霜，如據(jù)王慶云記載，道光三十年至咸豐二年(1850-1852年)的三年間，各省例外用款總計銀2258萬余兩，其中除南河豐工耗去450萬兩外，有1808萬兩用于軍需開支，占例外用款總數(shù)的80%。不要說勉強為百姓做些事情了，清廷在不斷為了如何擴大財政收入和清剿各地風起云涌的農(nóng)民起義而大肆向民眾搜刮劫掠軍費，社會更加動蕩，更不要說去清減陋規(guī)了。

三、結(jié)語

從繼承明朝的低俸制度，清廷一直在跟陋規(guī)作斗爭，有泛濫有緩解，也與統(tǒng)治者的態(tài)度有著密切關(guān)系，有清一代，陋規(guī)都在經(jīng)歷著泛濫——治理——再泛濫，直至清朝的覆亡，始終未曾徹底的根除，成為清政府的一大痼疾，陋規(guī)與清代的官員腐敗甚至清朝的覆亡有著重大關(guān)聯(lián)。

[1]瞿同祖.清代地方政府[M].北京:法律出版社，2003.

[2]何平.論不完全財政體制對清代的破壞機制[J].學術(shù)研究：2004（6）：89-94.

[3]瞿同祖.清代地方政府[M].北京:法律出版社，2003.

[4]柏樺.明清州縣衙門陋規(guī)的存留與裁革[J].史學集刊，2010（3）：53-62.

[5]李映發(fā).清代州縣陋規(guī)[J].歷史檔案，1995（2）：85-90.

[6]陸隴其.陸稼書先生文集[M].北京：中華書局，1985.

[7]康熙朝漢文朱批奏折混編[M].北京：檔案出版社，1985.