佛山事業(yè)單位改革“無(wú)痛”操作

■易麗麗

佛山市公益三類將一些轉(zhuǎn)企或轉(zhuǎn)社會(huì)組織仍不成熟的事業(yè)單位框在事業(yè)單位“籠子”里，仍自收自支，作為一個(gè)過(guò)渡，降低了“一刀切”推出去的震蕩風(fēng)險(xiǎn)。

分類推進(jìn)事業(yè)單位改革備受關(guān)注，但也看到，事業(yè)單位改革現(xiàn)在是“兩頭熱，中間冷”,恰恰是事業(yè)單位自身的動(dòng)靜并不大。在改革觀望氛圍中，佛山市事業(yè)單位改革跳入媒體的視線，被評(píng)價(jià)為“無(wú)痛改革”，貼上了“穩(wěn)定”的標(biāo)簽。“無(wú)痛”兩字很抓眼球，領(lǐng)導(dǎo)怕改革引起震蕩不敢改，在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治生態(tài)中“，穩(wěn)”字當(dāng)頭尤顯重要。

事業(yè)單位分類改革五個(gè)試點(diǎn)省（市）先行探索，廣東省作為試點(diǎn)省份之一，早在2007年，《廣東省事業(yè)單位分類改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》和《廣東省省直事業(yè)單位模擬分類目錄》相繼出臺(tái)。廣東省的事業(yè)單位分類改革，選擇在佛山市和交通、環(huán)保等領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)。

佛山市作為廣東省改革試點(diǎn)，4年前改革就已破冰。經(jīng)過(guò)4年的改革，現(xiàn)在是改革驗(yàn)收期，“無(wú)一人上訪”是佛山交出的一份答卷。事業(yè)單位改革的目標(biāo)明確，但是沒(méi)有路徑的目標(biāo)只會(huì)是不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。佛山事業(yè)單位改革的操作路徑無(wú)疑為全國(guó)事業(yè)單位提供了參考與啟示。

類別劃分“一視同仁”，歸類有進(jìn)有出

《關(guān)于佛山市事業(yè)單位分類改革的實(shí)施意見》于2008年2月出臺(tái)，佛山市按照現(xiàn)有事業(yè)單位的功能特征、經(jīng)費(fèi)來(lái)源及發(fā)展方向，將事業(yè)單位劃分為行政類、公益類和經(jīng)營(yíng)服務(wù)類三個(gè)類型，其中公益類再細(xì)分公益一類、二類、三類，佛山市公益類事業(yè)單位比《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中確定的公益類事業(yè)單位范圍更大，多出一個(gè)公益三類。公益三類是指從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)具有一定公益屬性，但社會(huì)化程度較高，與市場(chǎng)接軌能力較強(qiáng)，可基本實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位。公益三類雖然也能享受一定政府購(gòu)買服務(wù)的貼補(bǔ)，但自收自支，未來(lái)的出路是轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織。廣東省的方案都保留了公益三類，將這些事業(yè)單位暫時(shí)框在事業(yè)單位“籠子”里，多少讓公益三類心理上有安全感，但遲早將推出去，有一個(gè)心理準(zhǔn)備期。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式，幫助其成長(zhǎng)，有一個(gè)過(guò)渡。

分類是本輪事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)。佛山市公開分類標(biāo)準(zhǔn)，“一視同仁”讓各事業(yè)單位分類入座。佛山市編辦開門改革，力求透明公平，正如佛山市編辦副主任毛樂(lè)萍面對(duì)媒體所說(shuō)“不管誰(shuí)來(lái)找，我們都拿出一把相同的尺子”，佛山市“一碗水端平”減少互相攀比，這一做法為改革推進(jìn)減少了阻力。

佛山市類別劃分做到了有進(jìn)有出。事業(yè)單位分為三類，行政類和經(jīng)營(yíng)類是劃出，公益類事業(yè)單位將繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。事業(yè)單位改革不但有“劃出”，而且要實(shí)事求是有“劃進(jìn)”。例如佛山市將市建設(shè)工程交易中心、政府采購(gòu)中心、土地交易中心、藥品集中招標(biāo)采購(gòu)服務(wù)中心整合，組建佛山市公共資源交易中心，劃進(jìn)公益一類事業(yè)單位，歸口佛山市政府行政服務(wù)中心管理。原來(lái)四個(gè)中心分別隸屬建設(shè)、國(guó)土、衛(wèi)生等不同的部門，其中三家是自收自支的事業(yè)單位。再比如，將市文藝創(chuàng)作研究室、市民間藝術(shù)團(tuán)、佛山畫院、市雕塑院等4個(gè)正科級(jí)事業(yè)單位整合，組建了佛山市藝術(shù)創(chuàng)作院；佛山市將任務(wù)相同、相近或在一個(gè)區(qū)域內(nèi)重復(fù)設(shè)置的事業(yè)單位進(jìn)行重組，打破條塊、部門界線整合，優(yōu)化了公共資源優(yōu)化配置。

財(cái)力作“后盾”，利益不受損

佛山事業(yè)單位改革有一個(gè)基本原則，就是要保證被改革者的待遇、福利不受影響。不讓被改革者承擔(dān)改革成本，保障其利益不受損。本輪事業(yè)單位改革，壓力最大的是經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企，從事經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)活動(dòng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)企并不是第一次，歷次轉(zhuǎn)企，面臨的問(wèn)題不是不能轉(zhuǎn)企，而是職工不愿轉(zhuǎn)企，擔(dān)心待遇下降，養(yǎng)老無(wú)保障。佛山市以公共財(cái)力為后盾，明確了轉(zhuǎn)企養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，減少了不確定性。例如，轉(zhuǎn)企前已辦理退休的“老人”，保留其現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)待遇不變，轉(zhuǎn)企前在編且在2008年至2012年間辦理退休的“中人”，如按企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金低于按2007年12月事業(yè)工資計(jì)發(fā)的基本養(yǎng)老金，差額部分按比例給予補(bǔ)貼，2013年以后辦理退休的人員不再補(bǔ)差。財(cái)政為養(yǎng)老差額部分兜底，消除了后顧之憂。

佛山市不僅在事業(yè)單位改革方面投入巨大，而且不斷提高企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。目前，企業(yè)退休人員拿到的養(yǎng)老保險(xiǎn)金比事業(yè)單位的退休工資還略高一些。經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位不愿轉(zhuǎn)企，從全國(guó)范圍來(lái)看，很大的原因是企業(yè)養(yǎng)老保障待遇不如事業(yè)單位。佛山市企業(yè)與事業(yè)單位養(yǎng)老待遇差距縮小，甚至企業(yè)反超事業(yè)單位，這為經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企鋪好了路。佛山市在事業(yè)單位改革中明確了“所有補(bǔ)貼、補(bǔ)償，如果單位承擔(dān)不了，全都由財(cái)政兜底?！痹诟母镥e(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)，改革進(jìn)入疲勞期，“花錢買機(jī)制”是改革必要的成本。這也是吸取國(guó)有企業(yè)改革教訓(xùn)，讓被改革者承擔(dān)改革成本，而留下的負(fù)面影響。

給弱者保障，給強(qiáng)者舞臺(tái)

佛山市事業(yè)單位改革并不是“單兵突進(jìn)”，事業(yè)單位改革在深化行政體制改革與社會(huì)建設(shè)的大局中進(jìn)行。佛山市順德區(qū)大部制改革為佛山市深化行政體制改革殺出了一條“血路”。順德41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)被精簡(jiǎn)成16個(gè)，當(dāng)外界質(zhì)疑大部制僅僅是物理組合，未發(fā)生化學(xué)反應(yīng)時(shí)，廣東省高層意識(shí)到“改革的最大阻力來(lái)自于政府自身”，政府手上依然有很多管不了、管不好甚至不該管的事情。2012年3月，佛山市被明確為廣東省行政體制改革試點(diǎn)市，以精簡(jiǎn)行政審批職能為突破口，堅(jiān)決取消一批、下放一批、向社會(huì)轉(zhuǎn)移一批，“拿出革自己命的勇氣”推進(jìn)改革。以此進(jìn)一步厘清政府和社會(huì)，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，為事業(yè)單位改革打牢“基石”。

與此同時(shí)，還“事”于“事”，還權(quán)于社會(huì)。2012年5月，佛山出臺(tái)了《關(guān)于社會(huì)建設(shè)的意見》，一方面“積極穩(wěn)妥推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，形成獨(dú)立運(yùn)作、自律管理的管理和運(yùn)行模式?！绷硪环矫妗巴七M(jìn)政府行業(yè)管理、社會(huì)生活事務(wù)管理等職能向具有資質(zhì)條件的社會(huì)組織轉(zhuǎn)移”。佛山市將事業(yè)單位改革納入社會(huì)建設(shè)大格局中，將培育社會(huì)組織與事業(yè)單位改革結(jié)合起來(lái)，打破公益服務(wù)準(zhǔn)入“玻璃門”，不分舉辦性質(zhì)，通過(guò)服務(wù)購(gòu)買，實(shí)現(xiàn)公益類事業(yè)單位與社會(huì)組織的準(zhǔn)入平等地位。如建立以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)機(jī)制；建立政府購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核體系，形成財(cái)政資金分配新機(jī)制。事業(yè)單位改革受制于行政體制改革的深度和社會(huì)發(fā)展的程度，著眼大局，系統(tǒng)推進(jìn)才能事半功倍。

在以往改革中，個(gè)體無(wú)條件服從大局。但是隨著個(gè)人權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，不關(guān)注被改革者個(gè)體的改革越來(lái)越難以推進(jìn)。例如，佛山市電影公司原本是一個(gè)正科級(jí)事業(yè)單位，23個(gè)事業(yè)編制，當(dāng)初轉(zhuǎn)企，召開職工大會(huì)，讓大家自主選擇，最后12人選擇跟著轉(zhuǎn)企闖市場(chǎng)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)企的職工，工資比政府科級(jí)干部高出30%?！敖o弱者保障，給強(qiáng)者舞臺(tái)”是關(guān)注個(gè)體的集中體現(xiàn)。

佛山經(jīng)驗(yàn)是否可復(fù)制？

廣東省作為全國(guó)五個(gè)試點(diǎn)省份之一，是全國(guó)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的排頭兵，佛山市又作為廣東省的試點(diǎn)市，中央盯著廣東省，廣東省盯著試點(diǎn)市（部門）。佛山市相當(dāng)于受到中央與廣東省的雙重關(guān)注?！霸圏c(diǎn)”帶有行政指令的色彩，上級(jí)制定政策目標(biāo)，通過(guò)自上而下的行政方式指定某個(gè)地方政府開展創(chuàng)新性的政策試點(diǎn)工作。在我國(guó)，能否爭(zhēng)取到試點(diǎn)地區(qū)本身就是地方政府的一個(gè)政績(jī)。在試點(diǎn)過(guò)程中，上級(jí)政府的政策傾斜和關(guān)照，就是試點(diǎn)的“紅利”。頂著試點(diǎn)的“光環(huán)”，試點(diǎn)地區(qū)只能成功，不能失敗，于是試點(diǎn)本身就成為地方的重點(diǎn)工作，地方領(lǐng)導(dǎo)的重視隨之而來(lái)。

佛山市事業(yè)單位改革提前“交卷”，不能否認(rèn)作為“試點(diǎn)”的特殊性。這其中，佛山市領(lǐng)導(dǎo)對(duì)事業(yè)單位改革的重視與支持，佛山市編辦將事業(yè)單位改革作為中心工作，都形成了佛山事業(yè)單位改革的利好環(huán)境。與此相對(duì)應(yīng)，有的地方，在領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)事業(yè)單位改革仍未形成共識(shí)。不少地方編辦實(shí)際上是政府副職分管，政府不同副職分管的工作不一樣，各自為政，難以形成合力。佛山的啟示是，事業(yè)單位改革需要領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)轉(zhuǎn)變理念，重視公共服務(wù)職能；在行政體制改革、社會(huì)建設(shè)框架下統(tǒng)籌考慮，系統(tǒng)推進(jìn)；各部門協(xié)作才能取得比較好的效果。

本輪事業(yè)單位改革，行政類、公益類、經(jīng)營(yíng)類等三類事業(yè)單位，最容易引起震蕩的是經(jīng)營(yíng)類轉(zhuǎn)企。身份與社會(huì)地位的變化，多少讓職工心理有落差，如果相關(guān)利益受到損害更易激化矛盾。從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，經(jīng)過(guò)幾輪事業(yè)單位改革之后，所剩無(wú)幾，繼續(xù)保留在事業(yè)單位“筐子”內(nèi)主要是一些涉及特殊行業(yè)或行業(yè)資源不多，經(jīng)營(yíng)能力不強(qiáng)的單位，改革有一定的難度。佛山市公益三類將一些轉(zhuǎn)企或轉(zhuǎn)社會(huì)組織仍不成熟的事業(yè)單位框在事業(yè)單位“籠子”里，仍自收自支，作為一個(gè)過(guò)渡，降低了“一刀切”推出去的震蕩風(fēng)險(xiǎn)。

中央5號(hào)文公益類只分為兩小類，并無(wú)“公益三類”。佛山“無(wú)痛”改革的一個(gè)重要啟示是，對(duì)這類長(zhǎng)期贏利和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力值得懷疑，前景不容樂(lè)觀的經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企，要做到“扶上馬，送一程”。經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企不是“甩出去”就是改革了，經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位在市場(chǎng)中站住腳跟，是10年乃是20年的事。如果沒(méi)有公益三類作為過(guò)渡，要給予此類事業(yè)單位政策優(yōu)惠和扶持，政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)不以組織性質(zhì)為依據(jù)，以提供服務(wù)優(yōu)劣為依據(jù)，給予其同等待遇。

有媒體質(zhì)疑佛山市事業(yè)單位改革“花錢買穩(wěn)定”。筆者認(rèn)為這要從兩方面看，一方面被改革者正當(dāng)利益的保護(hù)需要財(cái)力的投入。另一方面，事業(yè)單位改革是為了事業(yè)單位更好的發(fā)展，付出一定改革成本，換取新機(jī)制是必要的代價(jià)?！袄妗笔且粋€(gè)中性詞，從利益聯(lián)結(jié)，利益兼容出發(fā)，“帶土栽培”，“賠嫁妝”都是解決事業(yè)單位動(dòng)力問(wèn)題，從“要我改”變?yōu)椤拔乙摹薄?/p>

佛山市作為發(fā)達(dá)地區(qū)，有政府財(cái)力保障，減少了改革的阻力。公益類事業(yè)單位二次劃分，各單位博弈最厲害。劃在不同的類別意味著不同的財(cái)政支持。筆者與同在廣東省但經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)編辦負(fù)責(zé)人交流時(shí)，問(wèn)到佛山改革“無(wú)震蕩”原因何在？“財(cái)力”是對(duì)方給出的答案。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有些應(yīng)該由財(cái)政保障的公益一類仍保障不到位，有些應(yīng)由財(cái)政給予大力支持的公益二類只得到象征性財(cái)政支持。更不用說(shuō)轉(zhuǎn)企后，與事業(yè)單位養(yǎng)老待遇差距，政府有財(cái)力履行“身份有改變，待遇不降低”的承諾。在這種情況下，公益類的二次劃分，就不是從職能出發(fā)，而是從地方政府的財(cái)力出發(fā)。

佛山的實(shí)踐給其他地方以啟示，經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。事實(shí)上，佛山事業(yè)單位改革只是分類告了一個(gè)段落，改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。分類只是事業(yè)單位改革的第一步，分類并不是改革的全部，也不是改革的目的。事業(yè)單位改革的目的是事業(yè)單位更好地發(fā)展，核心是創(chuàng)新體制機(jī)制。佛山市事業(yè)單位仍保留行政級(jí)別，去行政化仍未破題，建立法人治理結(jié)構(gòu)仍在摸索，這都是事業(yè)單位改革深水區(qū)的問(wèn)題。還有事業(yè)單位人事制度改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革等配套改革，佛山事業(yè)單位改革仍在路上。