“產(chǎn)強(qiáng)城弱”下的“縣改市”

■張道剛

“許多縣城已長(zhǎng)成一個(gè)大小伙子，但還穿著兒時(shí)的衣服，這顯然不合適?！碑?dāng)一位專家發(fā)出上述感慨時(shí)，“產(chǎn)強(qiáng)城弱”催生出的“縣改市”正在破冰。

自1997年國(guó)家凍結(jié)撤縣改市以來(lái)，有關(guān)解凍“縣改市”的呼聲就從未停止過(guò)。

呼聲歸呼聲，“縣改市”的口子一直扎得很緊。其理由無(wú)外是防止因“縣改市”導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)熱而大量占用耕地，以及土地城市化大于人口城市化帶來(lái)的空殼城市。

真正松動(dòng)的信號(hào)始于2010年的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議。在這次會(huì)議上，官方正式提出“積極研究完善設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收以及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣(鎮(zhèn))，適度改設(shè)為市”，并要求國(guó)家有關(guān)部門抓緊落實(shí)。

此信號(hào)一出，一些地方政府又開(kāi)始新一輪的謀動(dòng)。譬如，長(zhǎng)沙市在今年的黨代會(huì)報(bào)告中就明確提出“適時(shí)爭(zhēng)取長(zhǎng)沙縣改區(qū)、寧鄉(xiāng)縣改市，將寧鄉(xiāng)建設(shè)成為次中心城市”。

盡管地方政府躍躍欲動(dòng)，但“縣改市”的標(biāo)準(zhǔn)一直處于難產(chǎn)之中，足見(jiàn)國(guó)家對(duì)“縣改市”的慎重以及爭(zhēng)議之大。

從名稱來(lái)看，縣和縣級(jí)市級(jí)別并沒(méi)有變化，而只是改了一個(gè)字，為何許多縣域熱衷于此？換言之，“縣改市”是發(fā)展助推器還是徒有虛名？別看只是一字之差，但對(duì)于中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，可是意義重大?？h政府職能重點(diǎn)在鄉(xiāng)村，縣級(jí)市政府職能須同時(shí)考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理，注重協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系。傳統(tǒng)上，我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)主要是農(nóng)業(yè)地區(qū)，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是圍繞農(nóng)業(yè)進(jìn)行；市則以非農(nóng)為主，用地規(guī)模、城市基礎(chǔ)設(shè)施等是按工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要進(jìn)行規(guī)劃的。此外，通過(guò)撤縣設(shè)市，城鎮(zhèn)化進(jìn)程和工業(yè)化進(jìn)程都向前推進(jìn)了一大步，最明顯的標(biāo)志是城市人口激增。

俗話說(shuō)，“無(wú)工不富、無(wú)商不活”，“縣改市”后，地方政府可以從原來(lái)的“農(nóng)業(yè)政府”名正言順地轉(zhuǎn)向抓工商業(yè)，更好地做到以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)。

正是由于這些實(shí)實(shí)在在的好處，地方政府要求解凍的呼聲時(shí)起時(shí)落，有的地方甚至準(zhǔn)備了相關(guān)的上報(bào)材料，只待中央政府一聲令下。

然而，無(wú)論地方政府把“縣改市”好處說(shuō)得多么美妙，15年來(lái)國(guó)家對(duì)此政策從未松動(dòng)。在無(wú)望之際，一些地方紛紛把目光投向了“縣改區(qū)”、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣，有的地方甚至規(guī)劃出一定數(shù)量的縣級(jí)中等城市，藉此來(lái)滿足縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張。

其實(shí)，這15年間，許多縣域的體量在增大，無(wú)論是人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)總量的指標(biāo)都達(dá)到或超過(guò)了上一次國(guó)家撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至提出了建設(shè)區(qū)域性中心城市的規(guī)劃。但隨著承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)人口集聚，“產(chǎn)強(qiáng)城弱”的問(wèn)題愈發(fā)突出。這就好比一個(gè)孩子不斷長(zhǎng)大，穿的衣服也要隨之變化。如果說(shuō)孩子是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生產(chǎn)力，那么衣服就是上層建筑、生產(chǎn)關(guān)系。而“縣改市”這件衣服要不要變化、怎么變化，關(guān)鍵看這個(gè)孩子成長(zhǎng)階段的內(nèi)在要求。

目前，城鎮(zhèn)化已成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐力量。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，可通過(guò)提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平形成人口集聚，進(jìn)而吸引產(chǎn)業(yè)集聚，走出一條以城市化帶動(dòng)工業(yè)化的路子。如果“縣改市”加以啟動(dòng)，將會(huì)給這些正在艱難跋涉中的縣域帶來(lái)新的希望和機(jī)遇，也有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和有效地破解“三農(nóng)”難題。

毫無(wú)疑問(wèn)，城市化的過(guò)程，就是城市個(gè)數(shù)不斷增加，農(nóng)村個(gè)數(shù)不斷減少的過(guò)程，達(dá)到城市水平的人口聚集區(qū)自然就建立城市。如果說(shuō)上一輪城市化是利用行政手段調(diào)動(dòng)周邊資源往中心城市聚集，擠壓了中小城市的發(fā)展空間，那么，這一城市化應(yīng)該大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)橹行〕鞘惺菙U(kuò)大內(nèi)需、加快農(nóng)民工市民化的主要載體，又是參與城市群產(chǎn)業(yè)分工、承擔(dān)大城市功能疏散的主要載體。

對(duì)于大多數(shù)縣域而言，若實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚的良性互動(dòng)，很大程度上取決于“縣改市”的突破。