利益兼容與責任共擔

■賀海峰

目前的試點還不是真正意義上的生態補償。皖浙兩省應盡可能借助這一契機，求同存異、積累互信、取長補短、攜手共進，推動經濟領域的全方位合作。

初夏時節，我由杭州出發，沿新安江溯流而上，經建德、淳安、休寧、黃山，真可謂“人在畫中游”。一路探訪、問詢、暢想，深感新安江流域水環境補償試點意義重大。

我國是典型的缺水國家，在工業化狂飆突進的浪潮中，水資源安全隱患愈來愈逼近公眾。比如，2003年，因杭州面臨水源性缺水，浙江省動議啟動千島湖引水工程，一位學者甚至已測算出了生態補償方案。然而，由于沿途各縣極力反對，引水工程最終擱淺。全國政協副主席錢正英也投了反對票：“飲水要先治污。解決飲用水問題，應首先治理好錢塘江?！?/p>

省內引水尚且如此之難，作為我國首例跨省試點，新安江流域水資源補償試點涉及到更多的利益主體，因而更是難乎其難。

一般認為，生態環境作為人類生存棲息之地，在受益的非排他性上具有明顯的公共產品屬性。公共產品在其供給和消費過程中會產生外部性，而這恰恰是生態補償所要解決的核心問題。生態補償的本質內涵是，生態服務功能受益者對生態服務功能提供者付費的行為，其原則是“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償，誰污染誰付費”。因此，誰來付費，實際上體現了利益相關者之間的責任問題。

生態補償方式可分兩種：第一種是庇古思路(政府干預)，例如加大財政轉移支付資金、征“生態稅”、政府“贖買”。第二種是科斯思路(市場機制)，政府不必出面干預，而由市場自行解決，但前提是明晰產權關系，例如美國科羅拉多河流域上下游的水權交易模式。

在建立生態補償機制之初，政府的主導作用非常關鍵。只要政府重視并有一定財力，生態補償機制的建立就可以進入軌道。一個典型的實例是，浙江省專門設立了生態補償專項基金，首創生態環保財力轉移支付制度。具體到新安江流域生態補償，實質上就是流域上下游地區政府之間部分財政收入的重新再分配過程。

但是，由于我國現行財政體制、相關法律法規、評價指標體系等方面的局限，新安江跨省生態補償試點不可能照抄照搬國際經驗。譬如，國外的通行做法是橫向財政轉移支付，而我國現行的財政體制則是“分灶吃飯”，財政轉移支付只能縱向實施，橫向支付受到制約。浙江省可能會質疑，自己對中央財政貢獻大，新安江生態補償資金應主要由中央來支付。

從試點方案來看，也存在若干缺陷：一是試點期限較短，3年時間，很難發揮生態保護長效作用；二是資金總量較少，每年合計安排資金5億元，與實施新安江綜合治理所需400億元資金相比差距很大；三是使用范圍過窄，還僅僅停留于對污染防治工程治理進行補助的層面，很難發揮資金效益的最大化。

嚴格地說，這還不是真正意義上的生態補償。這一探索意義在于，由國家層面為新安江的跨省治理搭建起制度平臺，從而為進一步完善試點預留空間。因此，如何處理好新安江流域保護與發展、上游與下游、近期與長遠的關系，是考驗各方智慧的關鍵。

如何完善？從短期看，可由國家有關部委牽頭，盡快組建一個專門協調機構，建立流域治理聯席會議制度。同時，延長試點期限，探索長效機制，加大資源稅用于生態補償的比重，通過立法形式對生態補償的范圍、方式、標準及補償資金管理等方面做出更加明晰的規定。比如，拓展補償資金的使用范圍，加大對結構調整、企業搬遷、退耕還林等方面的補償。

從長期看，單純的生態補償，或者單一的生態層面的合作，不能從根本上解決新安江流域的生態保護難題。經濟領域的全方位合作，才是新安江流域跨省治理的根本方向?！帮L物長宜放眼量”，皖浙兩省應盡可能借助這一契機，求同存異、積累互信、取長補短、攜手共進，最終做到利益兼容、責任共擔。比如，浙江可以幫助黃山發展“飛地經濟”，可以鼓勵浙商前往黃山投資興業，可以對黃山急需的升級改造、關鍵技術等給予支持；黃山可以聯合淳安、建德等地，共同打造國家級生態經濟特別試驗區。

總之，在跨省生態補償與經濟合作的過程中，凡能交給企業、市場、社會去做的或者市場、社會有效率的環節，可以盡量交給市場、社會。惟其如此，才能建立起多元投融資格局，才能更好地為全國提供示范。