大福州背景下的寧德政府管理創(chuàng)新

鄭麗莊

（中共寧德市委黨校 福建 福安 355000）

從世界趨勢看，一般城市化的過程中，大城市和小城市的關(guān)系開始是二元結(jié)構(gòu)，大城市發(fā)展和小城市沒關(guān)系，是一種割裂的發(fā)展。到了一定階段逐漸演變成大城市和小城市融合發(fā)展，實現(xiàn)一體化。為適應這種發(fā)展趨勢，今年3月，福州、莆田、寧德三地簽訂《構(gòu)建福州大都市區(qū)、推進福莆寧同城化發(fā)展框架協(xié)議》。框架協(xié)議確定近期目標：2013年福州大都市區(qū)框架將初步形成，福莆寧同城化取得實質(zhì)性進展；遠期目標：至2015年福州大都市區(qū)框架將基本形成，福莆寧同城化初步實現(xiàn)。作為經(jīng)濟還不發(fā)達的寧德，將如何應對這種發(fā)展趨勢呢？

一、大福州背景對寧德政府管理提出新要求

協(xié)議實施后，福州、寧德、莆田將聯(lián)合打造旅游精品線路，三地人才今后將實現(xiàn)同城化，三市出租車將跨市聯(lián)運，同時三地實現(xiàn)區(qū)域醫(yī)保實時結(jié)算等。因此，寧德、莆田將通過與大福州的很多產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，進行人口、物流、市流、資金流的聯(lián)系，從而實現(xiàn)融合發(fā)展。這就對寧德政府管理提出了新要求。

（一）對政府管理理念的要求

政府管理理念直接決定著政府管理的成效，觀念上的分毫之差，往往導致管理結(jié)果上的千里之別。受傳統(tǒng)政府中心主義的影響，當前某些行政活動仍習慣于以自我為軸心，將公眾個人和社會組織自主活動的空間限制在較小的范圍內(nèi)，忽視了更多數(shù)社會公眾的實際需要。大福州輻射范圍內(nèi)各城市功能既有競爭性，又有高度的互補性、聯(lián)動性。因此，大福州的發(fā)展要求寧德市政府從群體利益出發(fā)，按照促進集約發(fā)展、鼓勵多元投入、避免重復建設、提倡公平競爭的思路制定城市發(fā)展的總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，制定相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，與大福州共同制定和執(zhí)行基礎設施中長期發(fā)展規(guī)劃，確定基礎設施項目的建設標準、建設時序等，使資源能得到合理的配置使用，基礎設施建設實現(xiàn)共享，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完成戰(zhàn)略性調(diào)整，從而發(fā)揮大福州整體優(yōu)勢，壯大綜合競爭力。

（二）對政府管理模式的要求

當社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，必然要求政府退出微觀經(jīng)濟管理領(lǐng)域，把權(quán)力還給社會，由社會承擔起經(jīng)濟管理和規(guī)范職能，政府只以宏觀調(diào)控的方式干預經(jīng)濟。這就要求政府在堅持“有限政府”的理念下積極培育“強社會”。大福州的發(fā)展要求城市規(guī)劃與社會發(fā)展規(guī)劃有機結(jié)合起來，探討跨行政區(qū)的綜合行政和資源配置方式，探索適應大福州理念和結(jié)構(gòu)的公共治理模式。各地政府應自覺弱化地方行政參與經(jīng)濟的力量，改變傳統(tǒng)的政府對微觀經(jīng)濟的過度干預；通過協(xié)商，制定各地政府共同遵守的公約、規(guī)則或法規(guī)，約束和規(guī)范不利于大福州協(xié)調(diào)發(fā)展的突出問題；打破市場壁壘，培育和構(gòu)建統(tǒng)一、開放、規(guī)范的共同市場；構(gòu)筑多元化投融資體系，規(guī)范和完善大福州中橫向融資網(wǎng)絡，擴大資金來源和渠道等，最終實現(xiàn)生產(chǎn)要素在行業(yè)、地區(qū)之間的自由流動和重組，促使地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在動態(tài)的生產(chǎn)要素流動中逐步趨于合理。

（三）對政府管理職能的要求

政府管理職能，歸結(jié)為一點其實就是如何處理政府與市場的關(guān)系。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府應該與市場取長補短、協(xié)調(diào)共進，實現(xiàn)由“管制型”向“服務型”轉(zhuǎn)變。在寧德現(xiàn)行的城市管理模式下，政府作為管理主體，既是城市建設、管理和維護的主導力量，也是城市公共資源和資產(chǎn)的所有者、控制者和使用者，既“掌舵”又“劃槳”，承擔了大量的城市管理事務。隨著大福州的發(fā)展，城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)急劇變遷，這種管理模式將暴露出更多問題。雖然政府對公共產(chǎn)品和服務的投入力度每年都在加大，卻仍難以滿足居民日益增長的需要，而且在公共服務領(lǐng)域不可避免地存在政府績效偏低、官僚主義作風等問題，滯緩了城市經(jīng)濟社會發(fā)展的步伐。大福州發(fā)展要求寧德政府將事關(guān)全市的決策、執(zhí)行、監(jiān)督監(jiān)管和市民整體權(quán)益的事務從城市公共事務中分離出來，建立統(tǒng)一的城市治理（公共管理、服務和監(jiān)管）平臺。

（四）對政府評價體系的要求

現(xiàn)行的政績考核制度，特別是對地方官員政績的評價與考核過分地強調(diào)了與所管轄地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展成就進行直接掛鉤，在這種片面政績評價標準的激勵下，地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動得到釋放，地方政府競爭表現(xiàn)出短期化、急功近利的特征，帶來資源浪費、環(huán)境污染、重復建設、資金使用效益低、經(jīng)濟增長方式粗放等問題，長此以往必然導致整體利益的下降。因此，在大福州發(fā)展過程中，要實現(xiàn)共同利益必須促進大福州輻射范圍內(nèi)的各地方政府和官員政績考核評價標準統(tǒng)一化。所謂政績考核評價標準統(tǒng)一化，是指在不違背中央總體方針的前提下，各地方政府通過合作建立統(tǒng)一的考核評價體系，使各地方政府間實現(xiàn)相互評價和考核，從而使各地方政府和官員成為共同利益體。

二、寧德政府管理創(chuàng)新的思路

（一）創(chuàng)新管理理念，建立服務型政府

只有從理念上全面創(chuàng)新管理，才能進一步解放思想，更好地指導具體行動上的創(chuàng)新。創(chuàng)新政府管理理念，需要政府意識到:關(guān)注民生，創(chuàng)建良好的公共秩序，優(yōu)化社會資源的合理配置，維護公民的合法權(quán)益，確保人民群眾安居樂業(yè)——這是政府管理義不容辭的責任和義務。例如發(fā)源于蕪湖市并迅速遍布全國城鄉(xiāng)的行政服務中心，在減少行政審批環(huán)節(jié)、時間、費用、“門檻”等方面發(fā)揮了積極作用；一些地方政府通過創(chuàng)新信訪工作機制，把信訪部門從“矛盾中轉(zhuǎn)站”變?yōu)椤懊芙K極站”，把政府信訪的工作重心轉(zhuǎn)移到了快速反映民意、真正解決問題上。又如2006年原創(chuàng)于臺州市的“警民懇談”活動，是公安部門積極從“管制”到“服務”理念的轉(zhuǎn)變，通過定期與群眾座談的方式，搭建一個與群眾零距離、面對面、全開放的溝通平臺。寧德市政府可以借鑒各地的成功經(jīng)驗，創(chuàng)新政府管理理念，秉持以人為本、公平正義的價值原則，積極回應責任政府、服務政府、陽光政府的要求。

（二）創(chuàng)新管理職能，加強電子政務建設

電子政務的發(fā)展克服了地理分割與部門分割，為公共服務的實現(xiàn)提供了方便高效的道路。在德國，遍布全境的“公民辦公室”就是實現(xiàn)“定位于服務”的一個重要途徑和方式。“公民辦公室”，就是基于電子政務平臺，直接面向普通公民，為公民日常生活提供政府服務和社會管理事務的基層單位。隨著大福州的發(fā)展，寧德市政府要充分利用計算機、互聯(lián)網(wǎng)，提高政府社會管理的效率，大力發(fā)展電子政務，建立起政府間、政府與企業(yè)間、政府與公民間的電子政務，在互聯(lián)網(wǎng)上實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時間和空間及部門之間的分隔限制，向社會提供優(yōu)質(zhì)的、全方位的、規(guī)范而透明的、滿足人民需求的管理和服務。

（三）創(chuàng)新管理模式，積極培育社會中介組織

在社會舞臺上，主要有三大角色：政府、營利部門（企業(yè)公司）和非營利部門。其中非營利部門包括非政府組織和非營利組織，也就是社會中介組織。營利部門主要致力于經(jīng)濟的發(fā)展，社會中介組織主要致力于社會服務和管理，政府則在兩者之間，站在更高層次上，通過政策調(diào)節(jié)、制定法律和財政支持，來實施宏觀調(diào)控和宏觀管理。目前，德國、奧地利兩國分別擁有數(shù)十萬家各類社會中介組織，遍布大小城市的社區(qū)內(nèi)。社會中介組織的普遍產(chǎn)生和蓬勃發(fā)展，使德奧兩國政府的管理模式逐步走向“小政府、大社會”的境界，政府的職能是宏觀管理，社會中介組織是具體的組織者和運作者，兩者之間是合作伙伴關(guān)系。實行這種“小政府、大社會”的管理模式，既能克服政府直接操辦社區(qū)服務具體事務的官僚弊端、低效率和服務不到位，又能通過政策的調(diào)控和獎勵，來增強社會中介組織的責任感和使命感。寧德市政府可以借鑒兩國經(jīng)驗，適當放寬社會事務管理，通過積極培育和推動社會中介組織的發(fā)展，來承擔許多具體的社會服務和社會管理的工作。

（四）創(chuàng)新評價體系，建立績效管理評估機制

國外經(jīng)驗證明，一項公共服務市場化改革措施的實施，在節(jié)省政府直接資金的同時，也對政府在談判技巧、監(jiān)管能力、評估水平等方面提出了更高的要求。在大福州發(fā)展背景下，寧德市政府必須做好可行性論證、監(jiān)督和評估工作，承擔相應的監(jiān)管職責，對各關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要因素實施監(jiān)控，同時注意收集公眾對公共服務質(zhì)量的評價信息，建立并完善相應的公共服務質(zhì)量評估指標體系。此外，要特別注意相關(guān)廉政制度的配套，強化對政府相關(guān)人員的監(jiān)督和制約，降低和消除廉政風險。

三、寧德政府管理創(chuàng)新應注意的問題

（一）避免政府角色錯位

從現(xiàn)實情況看，地方政府管理最突出的問題是政府不能正確對待和處理好與企業(yè)、市場及社會自主治理的關(guān)系。政企不分、政社不分、政事不分的問題長期得不到解決，導致地方政府管理的職能和管理行為的越位、錯位、缺位現(xiàn)象同時存在。一方面，地方政府還沒有完全從經(jīng)濟活動中超脫出來，包攬了許多本該由市場自身承擔的經(jīng)濟職能，直接管了一些管不了也管不好的事情。另一方面，許多本來應該由政府履行的職責卻做得不夠。大福州背景下，寧德政府管理創(chuàng)新應當避免這些問題的發(fā)生。

（二）避免政府產(chǎn)生信用危機

作為投資軟件，信用環(huán)境是極為關(guān)鍵的要素，因為投資者首先考慮的是投資安全和風險系數(shù)。而在整個社會信用體系中，政府信用無疑居于關(guān)鍵的主導地位，因而政府失信則被認為是最大的風險，是市場經(jīng)濟操作系統(tǒng)中最具破壞性的“病毒”。地方政府的失信不僅導致社會公眾對政府的不信任，而且會使大批的外來投資者沒有安全感，進而導致大量投資的外逃。大福州的發(fā)展，要求寧德市政府在創(chuàng)新管理的同時，建立良好的信用制度，避免政府產(chǎn)生信用危機。

（三）避免政府不規(guī)范行政

近年來，全國各地方政府因依法行政的意識不強，導致不規(guī)范行政的現(xiàn)象普遍存在。一是執(zhí)法主體過多過濫，造成多頭執(zhí)法，交叉執(zhí)法，一事異罰，一事多罰；二是行政執(zhí)法目的不明確，把執(zhí)法作為創(chuàng)收手段，以罰款代替執(zhí)法；三是執(zhí)法行為不文明，態(tài)度粗暴；四是執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法不出示證件，罰款不提供依據(jù)，不出示處罰通知書，不開收據(jù)等；五是執(zhí)法人員自由裁量權(quán)過大并且標準把握不準，罰不罰，罰多少，全憑個人說了算。這些現(xiàn)象讓民眾怨聲載道，惡化了干群關(guān)系。大福州的發(fā)展，要求寧德市政府在創(chuàng)新管理的過程中，注重規(guī)范行政，避免這些問題的發(fā)生。

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