我國體育管理體制的現狀分析與改革設想

付江平

（正德職業技術學院基礎部，江蘇 南京 211100）

我國體育管理體制的現狀分析與改革設想

付江平

（正德職業技術學院基礎部，江蘇 南京 211100）

運用文獻資料法、邏輯分析法和對比研究法，對我國體育管理體制的現狀和存在的問題進行了分析，結合體育管理體制的基本類型、特點和我國實際國情，提出體育管理體制改革的基本方向和所需注意的問題。

管理體制；存在問題；思考

1 體育管理體制的基本類型和特點

體育管理體制是體育領域中關于機構設置、隸屬關系以及權限劃分等方面的體系制度的總稱。所涉及的問題包括管理權力的確立和劃分；體育管理機構的設置；機構之間的隸屬關系、管理形式。從世界范圍來看，體育管理體制主要分為政府型體育管理體制、社會型體育管理體制和結合型體育管理體制3種。

政府型體育管理體制的特點是政府權力高度集中，主要采用行政手段對體育的各個層面進行全面管理。從制定規劃到組織活動都由政府負責，這種“全包”式管理體制有利于強化領導、控制資源、統籌兼顧，但卻不利于社會與民眾的參與，容易產生“隔離”效應，因為難以參與資源的分配和共享，社會與民眾逐漸淪為“看客”。

社會型體育管理體制的特點是社會組織成為體育活動的主宰，政府主要起制度供給、監督、服務的作用。制度供給方面主要是通過立法的方式提供規范文本，為體育活動的運行保駕護航，為糾紛的處理提供依據，法律法規也為政府監督提供了依據，政府服務的范疇也很廣泛，如提供經濟支持、政策支持、信息支持等。社會型體育管理體制的管理權力是分散的，優點是能夠調動社會的力量參與，普及面廣，普及程度深，缺點是難以有效統籌各方利益，國家與社會組織之間易產生沖突，如國家隊進行的集訓就面臨著俱樂部不放人的尷尬。

結合型體育管理體制的特點是政府負責宏觀管理，社會負責微觀管理。政府主要負責制定政策框架，行使監督與協調職能；社會組織則負責微觀管理，從賽事的組織到賽事的運作，從賽事的宣傳到賽事的管理，所有與賽事相關的業務工作統統在其管轄之內。結合型體育管理體制有利于發揮政府的宏觀管理主導作用，有利于激發社會參與的熱情和加大參與的力度，但政府與社會組織的管理邊界的劃定、利益分配比例的制定方面存在難度。

基于不同的政治、經濟、文化、歷史和社會狀況，歐美發達國家體育管理體制并非一致，政府參與體育管理的力度也有很大區別。但歐美發達國家體育管理體制的主流形式是“民辦官助、社會自治”。以俱樂部為基礎、以聯賽為根本、以聯盟為組織進行市場化運作，實體化的項目協會主要起監督和協調作用，并不直接干涉職業體育賽事的運作，項目協會的主要任務是開展群眾體育活動和組織協調促進國家隊建設。

2 我國體育管理體制的現狀

2.1 競技體育“舉國體制”

我國競技體育管理體制實行的是“舉國體制”，包括以各級政府下屬體育行政部門為主體構架的垂直管理體制，以國家、省級專業運動隊為中心、以市縣業余體校為基礎的“一條龍”訓練體制和以全運會為最高層次的競賽體制。“舉國體制”形成的歷史背景是建國初期我國在人力、資源、資金方面極度缺乏，必須借鑒前蘇聯的計劃經濟發展模式。集中資源做大事，計劃經濟體制的確立為競技體育“舉國體制”的產生和確立提供了制度保障。“舉國體制”在國家經濟比較落后的狀況下，集中各方資源群策群力重點發展重點突破，取得了令人矚目的成就，對國家體育事業的發展、民族自信心的提升起到了舉足輕重的作用，它的歷史功績不容質疑。我國政府型體育管理體制形成的原因主要是計劃經濟體制下國家直接配置體育資源的方式和缺乏體育管理經驗。

2.2 體育管理體制的改革與存在的問題

隨著我國改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟體制改革的不斷邁進，特別是我國加入WTO后，我國融入世界的程度逐步深入。形勢的變化促進了我國各個方面的改革，其中經濟體制改革首當其沖，計劃經濟體制的轉軌在帶來陣痛的同時也極大地促進了我國經濟的發展，具有中國特色的社會主義市場經濟體制基本成型，也愈來愈展現出強大刺激和引領作用。但是競技體育管理體制的改革并沒有及時跟上，競技體育管理體制下的體育與人民群眾的需求之間存在錯位和偏差，不能滿足人民群眾日益增長的體育需求，競技體育自身的發展也遇到瓶頸，如集體項目的水平一直徘徊不前。為了適應新形勢下體育發展的要求，我國競技體育管理體制進行了試探性的改革。1988年原國家體委運動項目協會實體化改革試點，項目涉及12各單項項目。1992年把足球項目作為運動項目管理體制改革的突破口，積極推進協會實體化進程，并于1994年推行了足球聯賽的職業化改革。1998年國家體委進行機構改革，改組為國家體育總局，對所屬單位的職能進行了重新劃分，撤銷訓練競賽一、二、三司和綜合司，成立了競技體育司。現在我國運動項目管理體制的整體架構是：國家體育總局成為國務院主管體育工作的直屬機構，下設21個運動項目管理中心，運動項目管理實行“中心指導下的協會制”，外設3個專門從事體育管理工作的社會組織，即中國奧委會、中華全國體育總會和中國體育科學協會。改革思路主要體現在：由以前由國家“全包全攬”轉變為國家調控為主、社會參與為輔、國家辦與社會辦結合、集中與分散共存的管理體制。改革內容主要集中在：控制機構規模、改革管理職能，其中項目管理中心與協會是改革重點。改革成果主要體現在：機構規模得到有效控制，優勢項目競技成績得以保持，潛優勢項目有所突破，職業化進程得以不斷推進，競技項目的市場化成果有所顯現。但由于改革的路徑是從上而下的強制性制度變遷，政府行政機構作為既得利益者，它的改革動力不足，改革不夠徹底，對市場經濟發展的規律把握不到位，對市場的敏感度不夠，由于存在政事不分、管辦不分的弊端，影響了項目水平向更高層次邁進的步伐，同時由于垂直管理的強制性，造成了管理部門在競技體育與群眾體育的發展上有所偏頗，造成了競技體育與群眾體育發展失衡現象。

計劃經濟模式下形成的體育管理觀念依然有著潛移默化的影響。長時間以來，我國把競技體育視為實現政治利益的純福利事業，政府行政權力的介入很深，如在進行項目協會實體化改革中，我國實行的是“管理中心領導下的協會制”，管理中心的領導由政府任命，擁有行政級別，享受行政待遇，“一套班子，兩塊牌子”是其真實的描述。在管理過程中也多以行政命令的方式進行管理，在項目產業利益與政治利益產生沖突時，多趨向于維護政治利益而不考慮項目產業利益。體育的社會化、產業化、商業化、市場化、職業化是世界體育發展的基本趨勢，現代競技體育已不僅僅是“爭金奪銀”和“為國爭光”這類單一職能，現代競技體育還具有發展經濟、促進和諧等多種功能。我國在發展競技體育時，應綜合考慮它的多種功能，確保發揮競技體育綜合的影響效益。長期以來受計劃經濟體制的影響，我國體育管理體制實行的是高度集中的政府直接管理，過分強調政府的作用而忽略社會體育組織的作用。體育管理體制改革的方向是由政府型管理過渡到社會型管理。但由于我國的體育管理體制改革是政府主導下進行的，是自上而下的改革，政府依然壟斷著核心資源與權力，社會組織并沒有多少發言權，社會組織的管理權限極其有限。2008年北京奧運會上我國競技體育取得驕人成績，金牌榜排名第一。但與此同時我國民眾的體質水平，特別是大中小學生的體質水平非常糟糕，競技成績的輝煌與民眾體質的孱弱形成鮮明對比，這極大地觸動了上至國家領導人下至普通民眾的神經，發展體育的目的是什么、體育強大的標準是什么等問題重新引起大家的思考。胡錦濤主席在政府報告中提出，要由體育大國向體育強國邁進。這對我國體育管理體制改革進程會產生重要的推進作用。

“舉國體制”最顯著的特征是將系統外部的各種資源納入到系統內部以及系統內部各要素在更高級別組織的協調指揮下相互合作來完成特定目標和任務。完善“舉國體制”不僅要處理管理系統與外部環境的關系，亦需要考慮系統內部各要素之間的關系。

我國體育管理體制的呈典型的樹狀結構，各級組織之間呈相互依賴、共同成長的態勢。樹狀結構中主要分為樹根、樹干、枝葉果實3個部分。“樹根”是吸收養分、提供養分的主要部分；“樹干”是輸送養分的通路，同時也是“枝葉果實”需求的反饋渠道；“枝葉果實”是樹木成長的外在表現。只有樹根能夠吸收足夠養分，樹干能夠順利輸送養分的情況下，樹木才會枝繁葉茂、果實累累，任何一個環節如果出現問題都會影響樹木的健康成長，樹狀結構中“樹根”的作用是決定性，樹干與枝葉果實都必須依靠樹根才能生存和發展。體育總局即為“樹根”，現行體育管理體制下體育總局掌握著大量資源，控制著資源的分配，體育總局提供的養分輸送到哪里、輸送多少對項目發展具有深遠影響，如經常提到的“縮短戰線、突出重點”策略中，將人力、物力、財力重點投向某個項目，會在短時間內提高該項目的水平。因此，體育總局在我國體育發展中起到舉足輕重的作用，它的利益訴求直接影響到各個項目的發展態勢。項目管理中心為“樹干”，項目管理中心主要起輸送、傳導作用以及反饋作用，中心的主要職責是傳達總局意圖，承接總局指令管理項目發展，同時也反饋項目發展中產生的問題和需求。但是，由于項目管理中心對體育總局是上下級隸屬關系，所以在實際運行中更多地反映著總局的利益訴求，在項目發展與對總局負責兩者產生沖突時，中心會傾向于后者，即會舍棄“枝葉果實”而保全“樹根”，這在樹狀結構組織中是必然的選擇。項目發展水平是“枝葉果實”，“枝葉果實”好不好，“樹根”“樹干”的支持必不可少，與此同時它還受到諸多外界因素的影響如“空氣”“陽光”“土壤”“水分”等。在現行體育管理體制下，總局的支持非常重要，發展好的項目基本都是總局支持力度大的項目，而總局支持力度小的項目，如已開始職業化的足球、籃球、排球等，發展的態勢只能說是差強人意。

在我國競技體育領域，當前可供利用的制度、法規較少。現有法規以《體育法》《憲法》的相關條文為基礎，配合有限的行業管理規范、制度、條例共同組成，但多為行政法范疇，處罰力度十分有限。

總結來說，目前我國體育管理體制的主要矛盾表現為管理權限過于集中、各級組織權責不清、管理制度法規不健全、法制化水平比較低、社會化程度低、發展不協調等。

3 我國體育管理體制改革的方向思考

目前國際上發達體育國家體育管理體制的利益訴求按照重要性的排序依次為市場經濟利益、國民體質發展、政治利益和民族歸屬感。競技體育的社會化、產業化、職業化趨向要求政府必須重新定位自身的角色。政府的角色轉換主要體現在：（1）弱化競技體育管理的政治利益訴求；（2）穩步退出競技體育的投資經營領域；（3）適度放開競技比賽和訓練，把重心轉移到全民健身領域；（4）積極培育市場主體，引入市場機制，完善市場競爭體制，提供法律法規等制度性保障措施。

我國體育體制改革首先要打破“舉國體制”的格局，擴大社會辦體育的規模，形成政府、民間、社會、個多層次的體育管理體制。我國體育管理體制改革的方向：第一，完善運動項目管理中心的職能和運行機制；第二，推進競技運動項目單項協會實體化改革；第三，弱化政府的直接干預，積極引導社會組織承擔具體管理和運營，促進競技運動項目的市場化、產業化和社會化；第四，探索競技運動項目相關利益者共同治理的機制。其中，運動項目管理中心的職能和運行機制改革和項目協會實體化改革是目前的重點。運動項目管理中心是中國特色的項目管理體制，是政府部門授權管理項目發展的事業法人，項目管理中心使我國的體育管理由體育行政部門直接管理變為間接管理，有利于轉變機關職能，有利于理順體育行政機關與協會的關系，實現政府宏觀管理。然而項目管理中心的體制設置存在很大弊端，它既承擔運動項目管理職能又承擔項目協會辦事機構職能，“法人重疊”和“上侵下職”的問題較嚴重，經常出現越權管理問題。中國特色的項目管理中心制是社會轉型期的產物，作為體育總局和項目協會的橋梁和中介，其改革應注意以下幾個方面：（1）明確自身職責，將管理權、經營權下放項目協會，加強對協會業務上的指導，研究、解決協會遇到的實際困難，為協會發展提供政策環境支持；（2）調整項目管理中心的分類，以項目的影響力、普及程度、社會基礎、競賽效益等多重因素為依據對運動項目實行分類，對適于市場化的項目可以交予協會管理，不適于市場化的項目以項目管理中心管理為主。落實單項協會化，使項目協會成為項目管理的主體，促進項目協會形成依托社會、自我管理、自我發展的運行機制。

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G80-05

A

1674-151X（2012）06-150-03

10.3969/j.issn.1674-151x.2012.06.076

投稿日期：2012-03-19

付江平（1979 ～），講師，碩士。研究方向：體育教育與訓練。