我國中小學學校體育政策執行的問題與對策①
—— 基于遼寧的實證研究

宋學岷 馮欣欣

（沈陽體育學院社會體育學院 遼寧沈陽 110102）

我國中小學學校體育政策執行的問題與對策①
—— 基于遼寧的實證研究

宋學岷 馮欣欣

（沈陽體育學院社會體育學院 遼寧沈陽 110102）

學校體育是提高青少年健康素質的關鍵環節，改革開放以來，為加強學校體育工作，促進青少年參與體育鍛煉，政府部門相繼出臺了一系列政策法規，但是，青少年學生的體質卻持續下降。本文以遼寧省為例，利用問卷調查法、數理統計法等，對學校體育政策的執行情況進行調查研究，分析制約我國學校體育政策執行的因素，并據此提出對策建議。

中小學 學校體育政策 政策執行

改革開放以來，我國政府有關部門相繼頒布了一系列以提高學生身體素質和運動能力為目標的學校體育政策。但是，2006年公布的《第二次國民體質監測報告》顯示，近20年來青少年部分體能素質指標持續下降。這一事實足以說明學校體育政策的效果與政策目標存在巨大差距。美國政策學家艾利森提出：“在達到政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。”[1]說明政策執行在政策目標實現過程中的重要作用。因此，本文將視角聚焦于政策執行環節，以遼寧省為例，研究地方政府主管部門及基層學校對學校體育政策的執行情況，并依據公共政策理論分析影響我國學校體育政策目標達成的因素，以期為真正落實中小學學校體育政策，切實提高青少年學生體質提供參考。

1 改革開放以來我國學校體育政策的內容

目前我國還沒有形成比較清晰的學校體育政策體系，我們只能把以提高青少年健康素質為目標、直接或間接影響學校體育開展的相關政策法規劃歸學校體育政策。

改革開放以來，我國政府相關部門相繼頒布了一些促進學校體育發展的政策法規。根據出臺政策機關的不同層次，總結如下：

（1）由國家最高權力機關和行政機關頒行的政策法規，成為指導學校體育開展的基本政策。具體包括由全國人民代表大會制定的《中華人民共和國體育法》（1995）、由國務院制定的《全民健身計劃綱要》（1995）和《國家體育鍛煉標準》及其施行辦法，《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（2007）。

（2）由國家教育及體育主管部門出臺的相關政策法規，對發展學校體育所需的不同方面，提出了更加具體的要求。從1978頒行《關于加強學校體育、衛生工作的通知》開始，至2007年，國家教育及體育主管部門先后出臺共計38項行政規章，內容涉及學校體育工作開展的幾大方面，具體包括：有關加強各類學校體育工作的通知、意見等；學校體育教學改革的要求，教學大綱等；開展學校體育所需的場地、器材配備及其標準等；有關學生參加體育鍛煉的合格標準及體質健康標準等。

2 中小學學校體育政策的執行情況——對遼寧省的調研

政策執行的組織理論認為組織是政策執行的主體，任何政策都是通過一定的組織得以執行的。學校體育政策執行的組織主體主要有行政機構和教學機構。行政機構是指對學校體育負有管理權限的省級及以下的教育、體育主管部門，其中教育主管部門的管理責任更大一些。教學機構主要是直接肩負開展學校體育工作的各級各類學校，本研究主要針對遼寧省的中小學展開。因此，對遼寧省學校體育政策執行情況的研究主要集中于對教育主管部門和中小學的考察。

2.1 遼寧省主管部門執行學校體育政策的現狀與問題

2.1.1 主管部門的執行情況

（1）為促進國家學校體育政策的落實頒行省級政策法規

2002年，為保證《學生體質健康標準（試行方案）》和《學生體質健康標準（實施辦法）》的順利實施，先后下發了五個相關配套文件。2007年，為貫徹落實《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（中發〔2007〕7號）（以下簡稱“中央7號文”）精神，印發了《關于全面啟動遼寧省青少年學生陽光體育運動的通知》、《遼寧省人民政府關于深入貫徹落實<中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見>的實施意見》和配套的《遼寧省貫徹落實<國家學生體質健康標準>實施辦法》、《加強學校體育增強學生體質督導評估實施方案》。由于國家的各項政策用以指導全國的學校體育工作，缺少地方的針對性，這些地方性法規的頒行有效地保證了遼寧省根據地方實際情況貫徹執行學校體育政策。

（2）為保證學校體育政策的有效執行建立健全學校體育管理體系

截至2007年，遼寧省14個市教育局中，有11個市建立了“體衛藝”工作管理機構，53個縣（區、市）單獨設置機構，形成了由省到鄉（鎮）的一支強大的教研網絡系統，全省縣以上的專職教研員約有180人左右。建立了各級基礎教育在職體育教師培訓機構，全省縣以上的專職體育師資培訓人員達184人。

（3）加大專項經費投入，改善學校體育場地器材設施條件

2003年省政府撥款4000萬元，用于修建6所高校和14個市各1所中學的塑膠田徑場地，420萬元用于14個市購置《學生體質健康標準》測試儀器，各市也相應配套投入，促進了學校場地器材設施建設，改善了教學環境。據不完全統計，全省中小學校內已有50多塊建成的塑膠田徑場，近40座新建體育館，主要集中在城市學校，沈陽、大連兩市較多。

2.1.2 主管部門在執行學校體育政策中存在的問題

（1）執行政策的手段單一

公共政策理論認為，政策執行的手段一般包括行政、經濟、法律手段，以及思想引導手段。反觀遼寧省學校體育政策的執行手段，主要采取的是行政手段。在國家出臺有關學校體育的政策后，遼寧省政府及教育主管部門采用通知、意見等行政規章的形式對國家的政策進行“再制定”，并利用行政管理的組織體系召開會議、傳達文件、號召執行。盡管行政手段能夠以其權威性和強制性，使政策盡快發揮作用。但是，由于行政手段是行政機構僅從行政系統內部考慮問題，容易產生因不了解基層實際而瞎指揮的問題。

（2）政策信息傳遞渠道單一、封閉

從我國目前的情況來看，主管學校體育工作的政府機構按照科層制設置，政策信息在各層機構間按照自上而下和自下而上的方向流動，流動的形式也主要表現為自上而下層層下發的政策文件及自下而上層層上報的總結、匯報等。政策信息僅在相關部門內部流動，渠道單一，而且封閉，這不僅容易造成機構內部信息傳遞的失真，而且不利于政策的非官方參與者如大眾傳媒與公民個人隨時關注并監督學校體育政策的執行。

（3）執行政策的資源配置不均衡

開展學校體育離不開體育師資及體育場地設施等資源。盡管遼寧省在體育師資隊伍建設及體育場地設施配置方面做出了一些努力。但是在遼寧還是存在著學校體育投入不足，資源配置不均衡的問題。通過調查顯示，有21%的學校體育教師每周課時量超過20學時，體育教師的超負荷工作，反映了師資不足的問題；有18%的學校體育場地器材不能滿足教學需要；有30%的學校反映學校投入課外體育活動的經費不足，難以有效開展學校體育活動。通過訪談得知，遼寧省學校體育的資源配置呈現出不均衡的態勢，表現為沈陽、大連等城市好于其他地區，城市好于農村地區。

2.2 遼寧省中小學學校體育政策執行的現狀及問題

2.2.1 全部開設體育課，且體育課教學比較規范

遼寧省所調查的學校均開設體育課，70%的學校每周開課2課時；每周3課時的占28%。而且92%的學校能夠按《體育與健康課程標準》要求進行教學，隨意調停體育課的情況不多，回答經常的僅占4%。

2.2.2 能夠開展課外體育活動，但時間不足

遼寧省中小學開展課外體育活動最常見的形式是課間操，被調查學校中有72%開展課間操，56%開展大課間，26%開展早操，26%由學生自由活動。課外體育活動時間在1小時以下的占70%，學生中絕大多數能參加課外體育活動的占60%。以上數據表明，遼寧省學校開展課外體育活動的形式以課間操和大課間為主，課外體育活動時間未達到有關政策的要求，并且參加學生的數量也不能保證。

2.2.3 《學生體質健康標準》開展情況不容樂觀

國家要求各省級教育行政部門從2004年開始全面實施《學生體質健康標準》。但是被調查的學校中，仍舊有24%的學校沒有進行《學生體質健康標準》測試工作，而且即使是開展測試工作的學校中，還有33%的學校用于學生體質測試的儀器沒有配全。

2.2.4 “中央7號文”沒有得到切實的落實

“中央7號文”是在我國青少年體質持續下降的形勢下出臺的政策，對增強青少年體質具有重大而深遠的意義，對解決當前青少年體質健康問題具有重要的現實指導意義。這一政策的執行情況如何呢？調研中，關于此項文件2007年5月下發后，學校是否加強了學校體育工作這一問題，回答是的占65%，否的占35%。對“學校是否重視開展陽光體育運動，并采取了措施予以加強”回答是的占61%，回答否的占39%。這說明在遼寧省的中小學中《意見》沒有得到充分的執行。

3 影響中小學學校體育政策執行的因素

從以上分析可以看出，遼寧省在貫徹執行國家學校體育政策方面既有執行頗有成效的方面，也有存在問題的方面。而且，這些問題在我國也具有一定的普遍性。要改進學校體育政策的執行，需要我們冷靜地審視造成這些問題的深層次原因。

3.1 政策執行環境的制約

3.1.1 應試教育體制

學校體育是學校教育的工作之一，學校體育工作的開展必然首先受我國教育體制的影響。從20世紀70年代末逐漸形成的應試教育體制，使升學率成為評價各級教育主管部門政績及學校優劣的唯一標準，學校體育工作以及與其密切相關的學生體質因未被納入高考自然受到忽視。體育在升學方面的弱功利性,導致學校體育政策被有意無意地敷衍執行。

3.1.2 實用主義體育價值觀

對體育及學校體育價值的判斷會從政策制定層面影響政策本身，也會從政策執行層面影響執行主體的執行行為和政策對象在行動上對政策的接納與認同。我們的體育價值觀一直帶有很強的“手段論”實用主義色彩，或者是為了“爭光”，或者是為了升學。雖然學校體育作為全面發展教育的重要組成部分以及終身體育的基礎，具有競技體育無法替代的地位，但是由于其見效期長，責任與功勞難以確定，而往往受到忽視。

3.1.3 政策執行監督乏力

對于學校體育政策執行情況的監督常常采用上級的主動檢查和下級的工作匯報等行政監督的形式，缺乏社會多元監督和相關利益者監督機制，致使政策執行者自由裁量權過大，缺乏一種“剛性”的責任制度。上級的主動檢查容易導致檢查“走過場”，政策執行者的工作匯報在自身利益的驅使下很自然地報喜不報憂，制造一種成功的假象。

3.2 政策執行主體的局限性

3.2.1 執行主體的利益追求

公共政策理論認為，政策執行過程是利益博弈的過程，都伴隨著各個執行主體為實現自身利益而進行的各種策略較量。學校體育政策的執行也是如此。學校體育政策執行主體涉及省、市、區縣教育主管理部門及學校等多層級、多部門，各個部門都有自己追求的利益，進而出現對學校體育的敷衍執行、附加執行、選擇執行、歪曲執行等為主要形式的執行偏差問題。一些地區和學校對《學生體質健康標準》測試工作簡單敷衍就是很好的例證。

3.2.2 執行機構的信息壟斷

我國政府將80%的信息資源控制在自己手中，不能及時向公眾傳遞。在學校體育方面也是如此，公眾很少能夠從政府權威部門得到及時的當地青少年體質健康狀況方面的信息，缺少相應的信息，公眾自然無法表達自己的利益和要求，其訴求也難以進入學校體育政策議程。

3.3 政策本身的有限理性

影響學校體育政策執行的首要因素是政策本身的缺陷。學校體育政策執行不力，并非完全由于實施過程中“執行階段的問題”，有時政策本身的有限理性也會阻礙政策的有效執行。政策本身的有限理性表現為政策目標的功利性，政策方案不合理等。

長期以來，我國發展學校體育的目標更強調滿足社會需要,政府關于學校體育的政策歷來強調其社會工具價值[2]。政府部門總是要求學校體育出現即時的、顯性的增強體質的功效。以我國建國以來,也是學校體育有史以來規格最高的文件——“中央7號文”為例，該文件提出通過5年左右的時間,使我國青少年普遍達到國家體質健康的基本要求,耐力、力量、速度等體能素質明顯提高,營養不良、肥胖和近視的發生率明顯下降。政策目標的功利性盡顯其中。以功利目標引導的政策，其具體實施方案必然追求短時間內的成效，不可避免會出現脫離實際而不具有可操作性的問題。

3.4 政策對象的認同度

政策的有效執行，不僅依賴于政策執行者，很大程度上還取決于政策的目標群體對政策的認同度。從學校體育政策的施行對象看,其目標群體就是學生,在應試教育體制下，學生對學校體育政策的認同度普遍較低，這直接影響其體育活動的參與度。

4 促進中小學執行學校體育政策的對策

4.1 優化政策執行的環境

4.1.1 改革應試教育體制

應試教育體制是制約學校體育政策執行的重要環境因素，但改革既有體制不是一蹴而就的事情，需要逐步實現。在過渡時期，可以嘗試在初、高中畢業學業考試中增加體育考試,使體育成績成為全面評價學生質量、選拔人才的條件,將體育考試成績作為學校錄取學生的重要參考依據。這樣也可以有效地促進學校、社會和家長對學生體質健康的關心和重視，激發學生參加體育鍛煉的積極性。

4.1.2 轉變體育價值觀

借鑒西方的人本主義教育思想，轉變實用主義的體育價值觀。這一教育思想主張培養“完整的學生”，追求“人的能力的全域發展”，實現受教育者在身體、精神、情感、理智等方面的有機統一。表現在體育價值觀方面，就是力圖要通過體育來實現自我價值，強調參與體育過程的自律性、自立性和創造性。表現在具體方式上，就是要通過“快樂的體育活動”，以消除精神緊張，同時實現體育的價值。

4.1.3 完善政策執行監督機制

要形成上級工作監督、公眾輿論監督、政策對象投訴控告等一整套完善的政策執行監督機制。建立專門的信息反饋渠道,防止報喜不報憂和政策評估信息失真現象。教育督導工作中要強化對學校體育工作督導的力度，加大學生體質健康與學校體育工作狀況在綜合督導評估指標體系中的權重，并定期開展學校體育工作專項督導，把督導結論作為評價各地各校教育工作的重要依據。

4.2 完善管理部門的制度建設

針對執行機構的利益訴求及信息壟斷問題，在改革教育管理體制的同時，建立健全相關制度，用完善的制度，規范和制約執行機構的利益博弈，保證學校體育政策的貫徹執行。體育主管部門和教育主管部門真正認識學校體育的重要性，并在資金上予以落實，增加對學校體育的資金投入，認真按照《中小學體育場館設施配備目錄》標準的要求，做好規劃，配齊體育設施與器材。為學校體育政策執行提供物質保障。

4.3 保證政策制定的科學性

從政策議程上保證輸出政策的科學性，制定政策過程中，廣泛吸納基層學校、學生及家長、社會組織共同參與決策，聽取來自基層的意見和建議，提高決策的科學性和可行性，進而保證政策方案的可行性和有效性。

4.4 提高學生對學校體育政策的認同度

從轉變青少年對體育的認識，培養青少年體育鍛煉的習慣，倡導終身體育的健康的生活方式等多個方面著手，讓學生充分了解政策內容,理解、接受、支持和執行該項政策,進而為政策的有效執行提供良好的政策環境。

[1]謝君瑤.政策執行的影響因素分析[J].決策探索,2005(12):42.

[2]季瀏.體育教育展望[M].上海:華東師范大學出版社,2001:105～115.

A Research on the Implementation of School Physical Education Policy——Case Study of Liaoning

Song Xuemin，Feng Xinxin
(Sport Social Science Center of Shenyang Sport University; Shenyang 110102; Liaoning; China)

The school physical education receives the government and populace's value more and more, the related government has also released a series of school physical education policies and regulations, its aim is to improve student's physique, but the fact is student's physique drops day by day. By using the method of questionnaire and mathematical statistics, this article has analyzed the reason why our country School physical education policy execution is in inefficient. And then puts forward the countermeasure proposal according to the above.

junior and primary school；school physical education policy；policy implementation

G807.2

A

2095-2813(2012)05(b)-0005-03

宋學岷:男,漢族,上海體育學院在讀博士生,主要研究方向:體育教育訓練學,單位:沈陽體育學院社會體育學院。

本文為遼寧省教育科學“十一五”規劃課題“陽光體育運動”的公共政策支持系統研究（JG08DB099）的階段性成果。