政府公權力不能外包

寒竹

最近深圳城管涉黑丑聞引起了輿論界的關注。從2007年起，深圳市政府把城管部門的權力外包給多家私人企業，其中包括有黑社會背景的公司，在取得公權力后對所轄區域商販濫施暴力，大肆收取“保護費”。直到事發后，仍有人辯稱：“涉黑”不能成為取消城管外包制度的理由，我們不能再把孩子和洗澡水一起倒掉。

這給社會提出一個更為根本的問題：在中國現行的法律制度下，一個城市的政府究竟能不能夠把政府的強制性執法權力外包給私人企業？深圳市實施了五年之久的城管外包做法究竟有何法律依據？

政府權力外包是近幾十年在發達國家出現的一種社會現象。這種社會現象伴隨上世紀70年代以來西方新保守主義力量的成長，在美國小布什政府執政期內發展尤為迅速。所謂政府外包，具體是指把一些原來由政府經營的公共事業和公共服務外包給私營企業，以期達到降低公用事業成本，增加公共服務效率的效果。其中最著名的例子莫過于美國“黑水”保安公司，這家受雇于美國政府的私人公司在伊拉克幫美國政府解決了很多難題：既克服了駐伊美軍兵員不足的問題，又避免了因正規軍傷亡過多而招致的國內政治壓力，但同時也在伊拉克留下了“濫殺平民”的惡名。據美國國會的報告，“黑水”保安公司在伊拉克的不少雇員有犯罪前科。

由此可見，政府權力的外包應該很慎重。迄今為止，中國政府從未頒布過政府執法部門的公權力可以轉包給私人企業的法規。在中國的現行法律和行政法規下，政府外包的內容通常就是一部分政府技術性的公共服務外包。深圳市政府把屬于政府執法部門的城管外包給私人企業，是曲解中國政府的外包規定。

盡管城管不同于擁有刑事拘捕權的警察，但也屬于國家強制性執法力量的一部分，而且對象是本地居民，這決定了這一權力必須為政府所壟斷而不能由私營機構來行使。2009年國務院頒布的《保安服務管理條例》也明確把保安行業的服務范圍限定在機關、團體、企事業單位和物業管理區域內部，公共場所的安全與秩序仍由國家的執法部門所獨有。

馬克斯·韋伯認為國家“擁有合法使用暴力的壟斷地位”，排除了民間機構或個人擁有強制性執法權力的合法性。政府執法力量外包給私人機構確實有可能更加有效率，可能降低維系街頭公共秩序的成本，但私人企業不得不遵守利益最大化的經濟原則，無法把社會的公平正義放在首位。在私人化的執法過程中，中國的弱勢群體更容易成為犧牲品。

在中國，城管并非一個聲譽很好的職業，但解決城管執法問題不能按照政府越小越好的意識形態教條進行脫離實際的創新。希望有關部門能夠把這次深圳城管涉黑丑聞作為教訓，推出真正于民有利的改革創新。▲（作者是春秋研究院研究員）