堰塞湖災變特征與應急管理策略

程衛帥，陳 進，黃 薇

（長江科學院a.水資源綜合利用研究所；b.院長辦公室，武漢 430010）

堰塞湖災變特征與應急管理策略

程衛帥a，陳 進b，黃 薇a

（長江科學院a.水資源綜合利用研究所；b.院長辦公室，武漢 430010）

自2008年汶川大地震以來，堰塞湖災害的應急管理引起了人們的廣泛關注。在堰塞湖成因及其災變特征分析的基礎上，給出了堰塞湖應急管理的一般程序，根據分類管理、分級響應和分期處置的原則討論了堰塞湖應急管理的基本策略。建議將堰塞湖應急管理納入國家防汛抗旱應急體系的框架之中，但由于其復雜性，短期內應通過各級政府及其應急管理辦公室與其他相關部門建立更強有力的協作關系，特別是在信息監測和共享方面，長期應考慮建立區域綜合應急機構來應對堰塞湖以及其他災害和事故。堰塞湖應急管理的重心應放在緩解原生災害以減小堰塞湖出現幾率方面，其中風險區劃、監測和信息共享網絡建設是應當優先完成的工作。

堰塞湖；堰塞壩；災變特征；應急管理

由于各種自然作用過程而形成的天然壩體攔斷河道所形成的水庫，地質學上稱為“堰塞湖”，本是一種較為常見的自然現象［1］，但在我國，直到2008年汶川大地震后才為人們所廣泛關注［2］。由于堰塞湖可能給人們的生命和財產帶來嚴重的威脅，如何對其進行應急管理就成為一個重要課題。除應急處置工程技術方面的困難以外［3－6］，如何在我國現有政策和管理框架下進行有效堰塞湖應急管理也是一個懸而未決的問題［7－8］。

本文擬在堰塞湖的成因及其災變特征分析的基礎上討論堰塞湖應急管理的一般程序，和根據分類管理、分級響應和分期處置的原則在現行體制框架下堰塞湖應急管理的基本策略問題。

1 堰塞湖災變特征及其對應急管理的影響

堰塞湖多發生在高山峽谷區，是一定的地質地貌條件和作用于河谷斜坡上促使滑坡、崩塌、泥石流等事件發生進而堵江的誘發因素共同作用的結果。形成堰塞湖的2個主要誘發因素是降雨（或融雪）和地震，通過對全球1 239例堰塞湖形成原因的統計發現，約有82%的堰塞湖是由降雨（或融雪）和地震造成的，見圖1。

圖1 堰塞湖形成原因統計圖①Fig.1 Causes of barrier lakes①

堰塞湖的形成與災變過程見圖2。考察圖2可以發現，堰塞湖的災變過程與人工土石壩的災變過程類似，兩者的主要區別可以歸結于2個方面：①堰塞湖災害是由原生災害（如氣象災害和地震災害）引起的一種次生洪水災害；②堰塞湖的攔河壩是天然形成的，沒有經過專門的規劃設計，也缺乏專門的泄水（洪）設施，無法進行有控制的蓄水。

圖2 堰塞湖的形成與災變過程Fig.2 Formation and evolving process of barrier lakes

作為一種次生災害，堰塞湖災變過程與引發它的原生災害以及其他災害的災變過程并發，是可能同時發生的多種類型災害中的一種，其應急管理更加復雜，對應急機構的管理和協調能力、應急資源和技術保障、應急響應與評估恢復、防災避難與救護援助的要求更高。同時，按照“預防為主”的原則，堰塞湖應急管理的重心應當放在緩解原生災害以減小堰塞湖形成幾率方面。

不同于人工土石壩，堰塞湖形成與災變的地點無法確知；形成時間也具有更大的不確定性，與其原生災害的發生時間有關但又不完全取決于它，例如，堰塞湖可能形成于地震發生的過程中，也可能形成于地震發生之后。因此，堰塞湖應急管理的基礎首先是對堰塞湖災害進行區域風險評估和風險區劃，同時建立完善的監測和信息共享網絡。另外，堰塞湖多發生于交通不便的山區，應急處置面臨的自然環境更加惡劣。

堰塞壩通常由滑坡、崩塌和泥石流堆積材料構成，其物理力學性能很差，容易出現滲透變形、失穩、沉降和不均勻沉降等工程地質問題以及庫水漫頂沖刷壩頂和下游坡面等水力學問題，這些問題比人工土石壩的同類問題更復雜，不確定性也更強。從不確定型決策原理來看，更強的不確定性意味著決策者必須更多地考慮由于決策錯誤而造成的重大生命財產損失，而且由于堰塞湖災害是“雪上加霜”型的次生災害，政府、社會和公眾對應急管理成效的要求更高，因此堰塞湖應急管理應采用“以人為本”的管理原則，決策者必須謹慎地處理問題，這往往意味著采取更保守的策略。

由于沒有經過專門的規劃設計，堰塞湖庫區的移民工作沒有開展，而堰塞湖蓄水無法或很難人為控制，因此堰塞湖形成后很可能淹沒上游帶來更大的生命財產損失；無控制蓄水也將對下游造成威脅，加之堰塞壩安全性能低下，堰塞湖災變的可能性要遠遠高于人工土石壩，同時由于堰塞湖形成的地點是不確定的，其下游很可能沒有建設具有針對性的防洪體系和應急體系，因而堰塞湖一旦潰決將造成更大的災難。此外，由于不可能事先進行庫底清理工作，當淹沒區域內存在大量污染源時，堰塞湖水體將被嚴重污染，可能嚴重制約應急處置措施的選擇，而堰塞湖潰決后對下游區域的影響及其應急管理也更加復雜。

堰塞湖災變的影響范圍可能超出原生災害的影響范圍，其危害程度也可能遠遠超過原生災害，例如山洪災害及其引發的滑坡、崩塌和泥石流災害的影響范圍相對有限，而當滑坡、崩塌和泥石流堵塞河道形成堰塞湖時，其影響范圍可達數十乃至數百公里以外的下游區域，從而可能成為整個應急管理中的主要對象或主要對象之一，應急指揮機構和應急資源的配置等可能因此改變。

由于堰塞湖成因多樣，并與其他類型的災害并發或相互轉化，其應急管理可能涉及的行政責任部門眾多，故應將堰塞湖災變的應急管理體系置于自然災害綜合應急管理的框架之下，但目前我國還沒有形成成熟的自然災害綜合應急體系，于是構成了對應急管理體制、機制、法制和應急預案體系建設的挑戰。

2 堰塞湖災害的應急管理過程

研究應急管理過程的理論工具是危機生命周期理論。危機生命周期理論是美國著名危機管理學家Steven Fink提出的［9］，早期主要用于研究企業危機管理，后被逐步引入其他突發事件（這里不對突發事件和危機做概念上的嚴格區分）的應急管理中。

危機生命周期理論認為，突發事件雖然并不一定呈現線性發展的趨勢，但仍然有跡可循，在其發生發展的不同階段具有不同的生命特征。一般將突發事件劃分為危機前、危機中和危機后等3個階段（圖3），如有深入分析之必要，也可以將這3個階段作進一步的細分，例如將危機中階段分為危機爆發期和危機擴散期2個階段。在突發事件發展過程中，危機擴散最具破壞力，甚至可能發生連鎖反應而誘發新的突發事件，形成多種突發事件并發或相互轉化的局面。危機擴散有時不可避免，例如本文研究的堰塞湖災害，即是其原生災害的擴散，實際上是無法至少是很難避免的。

圖3 危機生命周期和應急管理過程Fig.3 Crisis life cycle and emergency management process

結合圖2和圖3容易發現，根據危機生命周期理論，堰塞湖災變事件的觸發點是堰塞湖的形成，而臨界點則是洪水和堰塞壩相互作用的結果，往往需要根據專家意見進行確定。

第1個臨界點理論上應是首先出現不可接受的堰塞湖潰決風險還在不斷增加的時刻，位于堰塞湖形成與潰決時刻之間，例如在“5.12”汶川大地震誘發的唐家山堰塞湖的應急管理中，專家給出的第1個臨界點是壩前水位高程超過720 m，這個時刻出現在5月23日，此后進入應急狀態。

第2個臨界點是解除應急狀態、結束應急處置的關鍵時刻點，其判別條件也由專家確定，在唐家山堰塞湖的應急管理中，第2個臨界點出現在6月10日，壩前水位降至720 m以下，且上游來水量不超過通過應急疏通的泄流槽的下泄流量。

轉折點是應急處置措施生效、堰塞湖潰決風險由增加轉向降低且風險持續降低的拐點，例如下泄流量首次超過來水量并且堰塞壩壩前水位開始持續降低的時刻。

應急管理首先應辨識突發事件在其不同發展階段的特征，然后采取具有針對性的應急措施進行處置。通常而言，應急處置的時間點越早越好，最理想的情況是在危機前階段采取措施使突發事件永遠無法形成，或者一經形成就被立刻處理掉。對應于危機生命周期，應急管理也可以分為幾個不同的階段，例如Heath的4R理論將應急管理過程分為減緩（Reduction）、就緒（Readiness）、響應（Response）、恢復（Recovery）4個階段（圖3），其中減緩和就緒階段采取的管理措施有相當一部分是重合或同時進行的。

3 堰塞湖災害的應急管理策略

3.1 堰塞湖的分類管理

由于絕大多數突發事件的應對具有較強的專業性，因此應急管理首先是分類管理，幾乎所有國家的應急管理體系都是基于突發事件的分類而建立的。但突發事件的分類并非絕對，很多時候突發事件呈現出多元和共時的特征，不同類型的突發事件可能并發或相互轉化，因此分類管理應該是突發事件綜合應急管理框架下的分類管理。應急管理的這一特征在堰塞湖應急管理中表現得尤為明顯，因為堰塞湖是一種次生洪水災害，它必然與其原生災害并發，也可能與原生災害引發的其他次生災害并發，并可能引發或轉化為其他災害。

從突發事件的分類管理來看，堰塞湖災害首先是一種洪水災害，其應急管理職責應由防汛抗旱應急體系承擔。但堰塞湖又是一種次生災害，是需要同時進行應急管理的多種自然災害和技術事故之一。以地震誘發的堰塞湖災害為例，地震災害大多數時候是應急管理的重心所在，所誘發的堰塞湖僅僅是需要關注的對象之一。在這種情況下，堰塞湖應急管理中的信息管理和共享、應急處置措施的協調、各種應急資源的配置等問題都比一般洪水災害的應急管理更為復雜，不同應急部門之間關系協調的難度更大。

在我國現行應急體制下，相較于其他自然災害的應急體系，國家防汛抗旱應急體系的機構設置最為健全、應急實踐經驗最為豐富、能調配的應急資源最豐富、與其他相關部門的協調機制相對完善，能夠承擔起堰塞湖應急管理工作的主要職責。因此在目前體制下，應以防汛抗旱體系為基本構架，增強各級政府應急管理辦公室的協調能力，必要時增加其他相關部門的應急職責，構建堰塞湖災害的應急管理體系。遠期應當考慮賦予各級政府應急管理辦公室更多的應急管理職能，在其基礎上成立專業的國家和地區突發事件綜合應急管理體系，將防汛抗旱應急體系納入其中。

3.2 堰塞湖的分級響應

突發事件分級是應急管理的另一重要基礎，絕大部分應急管理體系都采用分級響應的方式。突發事件的強度越高、影響范圍越大，對應急機構管理能力的要求也越高，因此分級響應實際上應包括2個層面的分級，即根據事件客觀屬性對突發事件進行分級和根據應急管理能力對應急機構進行分級。

與我國大多數自然災害的分級一樣，堰塞湖災害的分級也采用4個等級的劃分方法。《堰塞湖風險等級劃分標準》按堰塞湖規模、堰塞體物質組成、堰塞體高度、風險人口、重要城鎮、公共或重要設施等指標劃分堰塞湖風險等級；堰塞湖洪水標準則分應急期和后續期2種，分別按洪水重現期劃分為4個等級。

堰塞湖應急機構被賦予的管理責任應與其管理能力相匹配，因此一般應通過評價其管理能力進行機構分級，然后賦予與其能力等級相匹配的堰塞湖災害應急管理職責；在同一應急機構的內部，根據事件分級的不同也可以存在不同的響應等級。目前我國并沒有對各級各地區的應急機構進行應急管理能力評價和分級，而是按照行政級別進行機構分級，這相當于假設同一地區的上級應急機構總比下級機構具有更強的管理能力，而不同地區相同行政級別的應急機構具有同等的應急管理能力。絕大多數情況下前一假設都可以成立，但后者則忽視了地區差異。我國社會經濟發展的區域差異很大，各地應急管理能力參差不齊，不同地區發生的相同強度和規模的突發事件由于各地管理能力的差異而導致的后果可能有很大差別。應急管理能力的區域差異通常難以在短期內消除，為適應突發事件及其應急管理的區域特性，分級響應應當遵循“能力本位”原則，分級響應的標準以政府應急管理能力為主，兼顧事件的客觀屬性。

應急管理能力主要包括應急機構完善程度、資源調配能力、組織動員能力、信息管理和共享機制完善程度、人員素質、管理經驗等影響因素，突發事件的客觀屬性則包括事件類型、事件強度和規模、影響范圍、損失后果、潛在危害性、可能的連鎖反應等影響因素。應在綜合評價這些影響因素的基礎上建立堰塞湖應急管理的分級響應模式，否則在應急過程中應急預案的執行可能完全走樣，例如面對強度類似的堰塞湖災害，應急管理能力較強的地方政府可以輕松應對，而應急管理能力較差的地方政府則可能應對不力，應急預案失去意義而需要上級臨時干預，很可能因此錯過了應急處置的最佳時機從而導致本不應有的嚴重后果。

3.3 堰塞湖的分期管理

根據上文闡明的堰塞湖災變過程以及Heath提出的“4R”應急管理過程，將堰塞湖災害分期管理的基本構架和各個階段的工作重點簡述如下。

（1）減緩階段：防汛抗旱應急機構應充分利用其信息和技術資源，協調和整合水利部門、國土資源部門、地震部門、氣象部門以及其他相關部門的相關資源，組織開展堰塞湖災害風險評估和區劃，劃定重點防治區域，有重點、分步驟地開展治理工作，建設突發事件監控、預防和預警體系，利用各種渠道面向不同層次的公眾廣泛開展防災避災技能的宣傳和教育，明確各相關部門在應急管理中的職責，力求將堰塞湖災害發生概率降到最低，災害無法避免時能夠及時報告和預警，盡可能地降低災害損失特別是生命損失。

（2）就緒階段：防汛抗旱應急機構應根據堰塞湖災害發生后應急響應的需要，致力于編制、完善和落實應急預案，建立經過反復演練的從而是完善的、能夠隨時啟動的堰塞湖災害應急體系。在這個過程中，防汛抗旱應急機構要通過各級人民政府及其應急管理辦公室采取行政命令的方式，要求其他相關部門通力合作，確保應急預案落實到位，各級各部門均全面深刻地獲知和理解自身職責并能準確熟練地履行。

（3）響應階段：本階段處于堰塞湖災害事件發生后，防汛抗旱應急機構以及其他相關部門應嚴格按照法律法規的要求和堰塞湖災害應急預案的規定進行分級響應，按照“統一指揮、分工合作”的原則共同致力于堰塞湖災害應急處置工作。

（4）恢復階段：本階段首先應致力于進行善后處理和恢復重建工作，這主要由當地政府負責執行；當地政府和防汛抗旱應急機構還應負責組織相關部門討論和總結本次應急管理工作的經驗和教訓，以改進和完善下一周期的堰塞湖災害應急管理工作。

4 結 語

本文分析表明，與同等規模的人造水庫相比，堰塞湖的發生時間、地點以及堰塞壩抗力性能的不確定性更強，其影響區域往往更大，應急處置面臨的自然和社會環境也更加惡劣，而且其災變過程往往與原生災害和其他災害的災變過程并發或相互轉化，這些災害的應急管理機構往往隸屬于不同的部門，這使得堰塞湖災害的應急管理顯得尤為復雜。建議將堰塞湖應急管理體系置于防汛抗旱應急管理體系的框架中，以充分利用發揮現有政策工具，并積極尋找機會影響既有政策。在短時期內，建議將堰塞湖應急管理納入國家防汛抗旱應急體系的框架之中，但由于其復雜性，應通過各級政府及其應急管理辦公室與其他相關部門建立更強有力的協作關系，特別是在信息監測和共享方面，長期應考慮建立區域綜合應急機構來應對堰塞湖以及其他災害和事故。堰塞湖應急管理的重心應放在緩解原生災害以減小堰塞湖出現幾率方面，其中風險區劃、監測和信息共享網絡建設是應當優先完成的工作。

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（編輯：趙衛兵）

Evolving Features and Emergency M anagement of Barrier Lakes

CHENGWei-shuai，CHEN Jin，HUANGWei
（Yangtze River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

The emergency management of barrier lakes has attracted wide attention in China since the Wenchuan Earthquake in Sichuan province in 2008.The emergencymanagement process is presented on the basis of analyzing the causes and evolving features of barrier lakes.The emergencymanagement strategies system is discussed according to the principles of classified management，graded response and phased treatment.It is suggested that the emergencymanagement system for barrier lakes should be involved in the national flood and droughtmanagement framework.Owing to its complexity，in the short term，the emergencymanagement system should bemore tightly associated with related administration departments especially in the field ofmonitoring and information sharing，whereas in the long term，regional integrated emergencymanagement agency should be established.The emergencymanagement should focus on mitigating the primary disasters to reduce the occurrence possibility of barrier lakes.Risk mapping，monitoring and information sharing network construction should be priorities on the agenda.

barrier lake；barrier dam；evolving feature；emergencymanagement

TV877

A

1001－5485（2012）06－0012－04

①PENG M，ZHANG L M.Breaching Parameters of Landslide Dams［J］.Landslides，

10.1007／s10346－011－0271－y，2010.

2011－06－02

國家科技支撐計劃資助項目課題“堰塞湖風險評估與應急管理研究”（2009BAK56B05）

程衛帥（1977－），男，湖北崇陽人，高級工程師，博士，主要從事水資源與水災害風險分析與應急管理研究，（電話）027－82926463（電子信箱）chwsmail＠yahoo.com.cn。