城鄉公共文化服務均等化研究——基于供求視角

安彥林

(山東財經大學 財政稅務學院，山東 濟南250014)

實現公共文化服務均等化是當前完善公共服務體系的重要內容，是建設服務型政府的重要舉措，同時也是滿足公民文化需求的重要手段。隨著我國經濟持續快速增長，公共文化服務也有了較快的發展，無論政府的資金投入還是文化設施的建設都有了很大進步，但是仍然存在城鄉公共文化服務非均等化的態勢，文化的基礎設施和文化產品多集中于城市，農村文化基礎設施薄弱、公共文化服務缺乏，而且這一態勢還有進一步擴大的趨勢。這一問題的存在，阻礙了城鄉居民基本文化權益的實現，擴大了城鄉差距，增加了社會不穩定因素，不利于和諧社會的建設。

一、我國城鄉公共文化服務非均等化的現狀

(一)城鄉公共文化服務的財政投入不均衡

與城鄉二元制結構相對應，我國公共文化服務財政投入也不平衡。農村財政性文化經費的政府支出層級比較低，一般由縣鄉政府來提供，表現為農村公共文化服務財政投入少，公共文化經費不足;而城市的公共文化服務一般由市區政府提供，公共文化服務財政投入較多。按照第六次人口普查數據，我國現在城市和農村居民各約占50%，由表1可以看出，占全國總人口近二分之一的農村居民享受不到三分之一的財政文化投入。“十一五”以來我國城鄉文化事業財政投入都高速增長，而且農村的增長速度超過了城市，但由于基數小，農村公共文化服務財政投入占全國的比重變化不大，剛到30%。縱向來看，1978年我國財政文化事業費投入農村2.4億元，占全部財政投入4.4億元的55%，城市占45%，2010年財政文化事業費投入農村116.41億元，占全部財政投入的36%，經過改革開放30多年的發展，我國對農村公共文化服務的財政投入雖然絕對值有了大幅增加，由1978年2.4億元增加到2010年的116.41億元，增長了40倍，可相對值沒有增加，甚至倒退，由1978年的55%減少到2010年的36%，城市公共文化服務財政投入是農村的2.4倍。由以上分析可以看出我國政府對農村公共服務的財政投入存在城鄉不均衡，而財政投入的差距直接導致了城鄉文化發展水平的差距。

表1 “十一五”以來文化事業費分農村和城市投入情況

(二)城鄉公共文化服務的基礎設施不均衡，農村居民從公共文化服務中獲得的效用明顯低于城市

城鄉公共文化服務另一個不均衡的表現就是公共文化服務設施的不均衡。城市擁有較完善的公共文化服務設施，城市居民可以享受到完善的公共文化服務，如廣播電視、博物館、圖書館、電影院、文化休閑廣場、文藝演出等等;而農村缺乏必要的文化設施：電視網絡覆蓋不足、已有的文化設施如文化站、圖書室條件差，利用率不高，效用滿足程度低。許多農村沒有圖書室、文化站，即使有也流于形式，有些地方的農家書屋雖然普遍成立，但是書刊、報紙僅限于上級發放，種類少，針對性和時效性差，不能發揮應有的效果。農村廣播雖然暢通，也主要用于會議通知和廣播找人，沒有從事文化宣傳和文化服務活動，沒有發揮活躍農民精神文化生活的目的。以圖書館為例，1985-2009年，地市級的圖書館平均每館的購書費和購書量均遠遠大于農村(見表2)。由于享受不到應有的健康的公共文化服務，農民的公共文化需求得不到滿足，大多農民閑暇用于打撲克、打麻將、聊天等私人娛樂，同時，封建迷信思想乘虛而入、腐朽落后文化蔓延，嚴重影響農村文化環境和農民文化修養的提高，甚至影響到社會穩定和農村基層政權的建設［1］。

表2 地縣(市)級公共圖書館平均每館購書費及新購圖書情況

二、影響城鄉公共服務均等化的因素

導致我國城鄉公共文化服務非均等化的原因可以從供給和需求兩個角度來分析，需求的原因主要來自于廣大公眾，而供給的原因主要來自于政府。

(一)影響城鄉公共服務均等化的需求因素

按經濟學中消費者統治說的觀點，在一個經濟社會中，消費者在商品生產這一最基本的經濟問題上起決定性作用，而生產者為了獲得最大利潤，必須依據消費者的貨幣選票來安排生產，決定生產什么、生產多少，以及如何生產等等［2］。雖然說這個理論運用于私人經濟，但其與公共產品的供給也有一定相通的地方，對于公共文化服務，政府的供給在一定程度也取決于廣大公眾對公共文化服務的需求。需求是公共服務的起點，對于廣大公眾需求強烈的公共服務，政府就會增加供給，如近年政府對教育、醫療的投入力度的加大，否則，即使政府增加了供給，而公眾沒有需求，這種供給也是無效供給。因此，需求是影響公共文化服務均等化的重要因素，需求因素主要包括兩個方面，一方面是廣大公眾對公共文化服務有需求，另一方面是廣大公眾的需求能夠很好的表達出來。具體來說影響城鄉公共文化服務均等化需求方面的因素包括收入水平、消費水平、教育水平以及公共需求的表達機制。

1.收入水平和消費水平的差異導致了城鄉居民對公共文化服務需求不同

物質生活的生產方式制約著社會生活、政治生活和精神生活，人類只有在首先滿足衣食住行這些基本生存需要的基礎上，才能從事其他的精神文化活動。當居民收入處在比較低的層次上時，公眾對公共服務的需求較小，并且必需型的公共服務需求較多，隨著收入水平的提高，公共服務需求會以高于收入增長的速度增長，同時會增加對發展型公共服務的需求。公共文化服務在公共服務的層次中屬于較高層次的需求，因此對文化服務的需求度不如對教育、醫療、社保的要求迫切，廣大社會公眾都是在滿足基本生活需要之后才考慮文化的需求。由表3我們可以看出城鄉居民收入的差距在逐漸加大，這種差距成為導致城鄉居民公共文化服務需求不均衡的重要原因。

表3 城鄉居民收入和恩格爾系數對比

恩格爾系數是反映人民消費水平的一個系數。當恩格爾系數小于30-40時，人們消費的享樂取向就會凸現出來，用于文化娛樂方面的投入將大大增加。隨著我國市場經濟的發展，人們的物質生活水平不斷提高，每個人的經濟支付能力不斷上升。表3顯示我國城市的恩格爾系數近年大多在30-40，預示我國城市對文化產品和文化服務的需求將大幅增長，農村的恩格爾系數仍然在40以上，因此，農村居民對文化娛樂服務需求小于城市。但另一方面，由農村恩格爾系數發展的螺旋下降的趨勢可以看出，農村的文化需求也會隨之增加，需要加大農村公共文化服務供給，以滿足需求的增加。

2.文化教育層次的差別導致了城鄉居民對公共文化服務的需要不同

文化教育水平直接關系到對公共文化服務的需求，文化教育水平越高，對文化的理解力就越強，對文化的需求越多。個人的習慣、興趣、愛好同個人文化素質息息相關，表現在文化需求上，除了外在的購買力和有空閑時間外，還要有一定的欣賞能力、認知領悟能力、參與其中進行文化溝通和活動能力。城市和農村居民的文化教育層次不同，導致了對公共文化的需求不同，農民對文化服務沒有消費的沖動，因此城市居民對公共文化服務的需求多于農村，需求層次也高于農村，而且由于文化教育水平的差異導致農民要求表達自身需求的能力不強，參與政治、經濟、文化的積極性不高，自身的文化需求不能通過合理的程序表達出來［3］。據統計農村人口中初中及初中以上文化程度的人數僅占39.1%，遠低于城市人口占65.4%的水平;全國4.98億農村勞動力中，高中文化程度的只占9.7%，而初中的占49%，小學文化程度左右的占31%，不識字(文盲)或識字很少的占7%;其中，初中及其以下文化程度的比重高達87.8%［4］。

3.農民缺乏有效的公共文化服務需求表達機制

當前公共文化服務非均等化，農村公共文化服務供給不足，效率不高，很大程度是由于政府與廣大農民信息不對稱，農民沒有暢通的公共文化表達機制，而且參與公共文化服務的意識也比較薄弱，農民并未強烈地意識到提高生活質量的重要性，對表達對公共文化服務真實需求的愿望和行為不慎強烈，農民缺乏公共參與的意愿和心態。甚至很多農民都認為提供公共文化服務是政府的事情，與自己無關。這樣導致了政府不知道農民需要什么公共文化服務，公共文化服務提供不足或者提供的公共文化服務農民根本不需要。而在城市，居民的公共文化服務參與意識較強，而且可以通過正當的反映渠道如聽證會、網絡、社會調查、政務熱線等形式向政府表達自己的公共文化需求，需要哪些文化服務，對每種公共文化服務的具體要求是什么，政府相關部門根據居民的需求提供“適銷對路”的文化服務，這樣城市居民獲得的公共文化服務的效用就會大于農村居民。

(二)影響城鄉公共服務均等化的供給因素

1.各級政府財權和事權不對稱

按照財政分權理論，基層政府在公共服務提供上具有天然的信息優勢，可以提供“適銷對路”的公共服務，這也是分稅制賦予地方財政較大事權的主要原因，但由此產生了地方政府財權太少事權太多的矛盾(見表4)，地方政府尤其是基層政府要辦的事情多，可擁有的資源少。在取消農業稅后，基層政府更是面臨著財政困難，收入銳減，特別是縣鄉兩級財政收入規模小，但還要承擔地方的義務教育、公共衛生、基礎設施、社會治安、環境保護、公共文化服務和行政管理等責任，很多政府成為了吃飯財政，最終，財權上劃事權下移的結果導致鄉鎮政府很難保障提供農民所需的公共文化服務。

表4 地方和中央財政占財政總收入和總支出的比重(單位：%)

2.公共文化服務供給總量不足

導致公共文化服務供給非均衡的一個重要原因是公共文化服務的總量不足，由于蛋糕太小，所以需求表達機制弱化的農民分得的較少。如果政府用于公共文化服務的財政投入足夠多，相對來說就有較多的資金用來平衡城鄉差異。

2010年我國公共文化消費總量為323.06億元，一個人均GDP達到4382美元 以上的13億人口大國，人均公共文化消費量為25元，不是一個合理的數字，居民的文化需求滿足程度與經濟發展水平不符。表5可以看出我國財政文化事業費支出總量有大幅增加，從1978年的4.4億元增加到2010年的323.06億元，增長速度比較快，但由于基數較小，所以文化事業費支出與快速增長的居民文化需求相比仍顯不足;同時文化事業支出占整個財政支出的比重變化不大，多年來基本維持在0.4%左右(見表5)，這就導致了政府的文化事業費捉襟見肘，不能保證公共文化服務的發展。

另一方面，我國公共文化服務與教育、衛生、科技投入相比，無論增長速度還是占財政支出的比重都相差較大，例如2009年政府教育、科學財政支出占財政支出總額的比重分別為14.43%和3.49%，遠高于公共文化支出的0.39%;“十一五”時期公共文化服務財政支出的增長率為19.3%，遠低于科技支出的52.7%、醫療的35.6%和教育的25.7%。雖然在民生支出中公共文化服務的迫切性不及教育、醫療和社會保障，不同項目資金需求量及與國民經濟的關系有所不同，因而占財政支出的比過重也不能絕對等同，但總體來說，公共文化服務占財政支出的比重過低，不利于我國精神文明的建設，不利于人民生活水平的提高，因為社會的發展的衡量不光是物質的豐富，還包括精神的豐富。

表5 文化事業費及文化事業基建投資所占比重

3.農村公共文化服務采取自上而下的供給決策程序

首先，農村公共文化服務供給決策一般不是根據廣大公眾的需求來做出，而是政府采取自上而下的決策程序，根據政府的偏好，由政府官員根據政績和利益的需要決定公共文化服務的內容、數量和質量，這樣政府提供的公共服務不一定是廣大社會公眾所需要的公共文化服務，導致政府的無效供給。一般來說大多政府愿意把有限的公共文化資金投入到見效快、易出政績工程等短期文化項目上，很少著力于符合社會長遠利益、具有實用價值的公共文化服務，如注重文化服務的基礎設施建設，而忽視軟件建設，如建圖書館，不增加適合農民特點的書籍，導致雖然資金投入了，卻沒有產生應有的效應。

而在城市由于信息渠道比較完備，政府官員能夠大致了解城市居民的文化需求，所做的公共文化服務供給決策結合了廣大公眾的需求意愿。因此，提供的公共文化服務對城市居民文化需求滿足度高于農村居民，本來用于農村公共文化服務的資金比較少，不能把有限的資金用在最需要的地方，造成公共文化服務無效或低效供給。

三、促進城鄉公共文化服務均等化的對策

(一)實現城鄉基本公共服務均等化，為城鄉公共文化服務均等化創造條件

公共文化服務是相對高層次的公共服務需求，因此必須有良好的基礎公共服務做鋪墊。廣大人民群眾在保證了基本的生存、生產之后，才會關注發展問題，所以，要提高農村的公共文化服務，首先依然是發展農村經濟，提高農民收入，提高農民的文化教育水平，這些都需要教育、醫療、社會保障等基本公共服務保障。當農民的生活水平提高了，教育水平提升了，生活的各種保障也完備的時候，自然也就有了高層次的文化服務需求，有了表達自己文化需求的意愿，可以增加公共文化服務需求的數量和質量。

(二)建立上下結合的農民文化需求的合理表達機制和公共文化服務供給的決策程序

農民是農村公共文化服務的需求主體，是對農村公共服務供給狀況的最終評判者，因此，一方面建立健全農村公共文化需求的表達機制，農民可以向基層政府反映自己的公共文化需求，另一方面政府在提供公共文化服務的時候，要廣泛征求農民的意見，進行調研，如向廣大農民發放調查問卷，召開座談會、深入基層走訪，開通網絡和電話熱線等方式，向廣大人民群眾調查文化需求，加強與群眾的溝通，使各級政府提供的文化產品，在數量和質量上能符合農民的偏好和農村的實際，減少不合意供給，避免政績工程，提高公共文化服務供給效率［5］。

推進農村基層民主制度的建設，充分實行村民自治，在鄉鎮人民代表大會和村民委員會的基礎上建立民主投票的公共文化服務決策機制，由全體農民或農民代表對公共文化服務進行表決，使農村多數人的需求意愿得以體現，從而使公共文化服務的主體供給者——政府了解農民對公共文化服務的需求信息，優化農村公共文化服務的供給結構，提高農村公共文化服務的供給效率和農村公共文化需求的滿意度。

(三)完善公共財政制度，促進公共文化服務均等化的實現

1.加大公共文化服務財政投入力度，優化公共文化服務投資結構

當前我國的公共文化服務投入不足，各級政府要在自己的財力范圍內，增加公共文化服務的財政投入，尤其是農村公共文化服務。就我國目前的財政收入狀況來看，完全有能力實現，近些年來，財政收入的年增長速度都超過20%，而公共文化服務本身基數就小，完全有可能保持一個高速的增長，要保證公共文化服務的財政投入增長不低于教育、科研和醫療等方面的財政投入，切實提高財政文化事業費占整個財政支出的比重，爭取早日達到中等發達國家1%的水平。

優化公共文化服務財政投入結構，增加的文化經費要主要投到農村公共文化服務中去，如支持廣播電視村村通、農村電影放映、農家書屋等農民需要的文化設施中去，以平衡城鄉公共文化服務。

2.完善轉移支付制度，改革轉移支付方式

轉移支付制度是平衡各級政府財力不均的重要方式，農村公共文化服務供給不足的主要原因就是基層政府(縣鄉政府)財力不足，沒有足夠的能力來發展本域的公共文化，而解決這一矛盾的主要方法就是轉移支付制度。我國現行的轉移支付制度主要是縱向轉移支付，即父子式的轉移支付，主要依靠上級政府對下級政府的轉移支付，在此基礎上應輔之以橫向轉移支付，即兄弟式的轉移支付，現在我國各地區經濟發展不均，即使農村地區也存在富足縣和貧困縣，而且有的富足縣的經濟實力還超過一般城市水平，對于這樣的地區可以鼓勵橫向轉移支付，對貧困地區進行專項轉移支付，如對公共文化服務進行轉移支付。

當前的轉移支付很大一部分是有附加條件的轉移支付，即上級的轉移支付需要基層政府配套，對于資金緊張的基層政府有時為了巨額的配套資金，不得不擠占挪用，保證大項目的完成，結果就是公共文化服務這樣的小項目做出犧牲，因此政府應加大一般轉移支付或文化的專項轉移支付，取消或減少地方配套要求，保證一定數量的轉移支付資金用于基層和農村公共文化服務，從而解決城鄉之間公共文化服務不均衡的問題，促進公共文化服務均等化。

3.完善地方稅體系，增加稅源

按照財政分權理論，基層政府在公共服務提供上具有天然的信息優勢，可以提供“適銷對路”的公共服務，因此，公共文化服務由地方政府供給比較合理。當明確了公共文化服務的支出責任，剩下的就是財權財力問題了。有了事權就要有相應的財權，首要的就是增加地方財權財力，建立地方政府特別是基層政府的財政收入增長機制，完善地方稅體系，培植地方稅源，以增加地方財政收入［6］。我國現在地方政府主要的稅收收入是營業稅和企業所得稅，營業稅可以作為省級政府的主體稅種，而財產稅占整個稅收總量的較小部分，有很大的發展空間。財產稅是一種受益稅，財產所有人是當地公共服務的受益人，較易推廣。同時財產稅的非流動性使其可以成為地方政府穩定的收入來源，并且隨著地方基礎設施建設的發展，這一稅基會越來越大，因此，財產稅應該成為縣鄉政府的主體稅種，在房地產價格持續上升的情況下，可以改革房產稅和資源稅，確保地方財政收入的穩定和持續增長。

(四)將公共文化服務均等化列入基層政府績效考核內容

導致基層政府對公共文化服務建設不熱心的另一個原因是干部考核機制對公共文化服務沒有激勵作用，因此要建立對基層政府提供公共文化服務的績效評價機制，將公共文化服務評價指標體系納入基層政府的政績考核范圍。通過績效考核可以反映公眾的實際需求，提高公眾滿意度。這種方法在很多城市都有所探索，政府以及干部的考核不再完全以GDP的增長率為考核指標。定期公布指標完成情況，加強廣大民眾對政府的監督。

首先要將公共文化服務供給的任務量化、細化，加強農民公共文化服務滿意度調查，建立公共文化服務評價體系，使其成為各級領導任期責任目標和干部考核的重要內容。績效考核指標一般來說應該包括公共文化服務的供給量，財政資金投入情況、資金利用情況，公共文化設施建設量，公共文化設施利用率，公眾的滿意度等內容。

其次，要把社會公眾的滿意度放在評估的最重要地位，體現服務的精神和理念。績效考核除了政府參與，要保證有農民的參與，因為政府在公共文化服務績效管理就是為了考察公共文化服務社會效果的方式和方法，政府做的怎么樣，公眾最有發言權，是最有權威的評估主體，可以通過調查問卷，網絡投票等方式讓農民對政府的服務打分，提高農村公共文化服務提供的積極性。

［1］葛繼紅，王玉霞.當前農村公共文化建設研究——基于加強政府供給角度［J］.生產力研究，2009(4)：22.

［2］高鴻業.西方經濟學［M］.北京：中國人民大學出版社，2010：168.

［3］韋丹.農村公共文化服務的政府供給研究——以環江縣為調查對象［D］.南寧：廣西民族大學，2009：22-23.

［4］曹永紅.我國農村剩余勞動力轉移研究［J］.科學與管理，2007(4)：89.

［5］財政部財政科研所.熱點與對策：2008-2009年度財政研究報告［M］.北京：中國財政經濟出版社，2010：130.

［6］任強.公共服務均等化問題研究［M］.北京：經濟科學出版社，2009：247.