論政府績效評價的動力機制——政府績效信息供需螺旋互動模型

晁毓欣

(1.山東財經大學 財稅學院，山東 濟南250014;2.山東財經大學 政府績效評價研究中心，山東 濟南250014)

一、導 論

作為公共管理活動的重要組成部分，政府績效評價(Government Performance Measuring，下文簡稱績效評價)起源于20世紀的美國，70年代后在發(fā)達國家迅速發(fā)展，90年代獲得深入而廣泛的發(fā)展，并不斷向新興市場國家和發(fā)展中國家(包括我國)傳播，形成了世界性潮流，成為新公共管理運動的標志，甚至被學術界譽為“績效革命”。那么，在這股大潮的背后，推動這場革命的動力究竟是什么?

目前我國研究政府績效評價動力機制方面的文獻還比較有限。閏丙金［1］從政府績效評價的內動力和外動力兩個層面剖析了我國政府績效評價動力缺失的原因，從動力產生、傳遞和保障與維護三個方面提出建立我國政府績效評價良性動力機制的分析路徑;王琳玲［2］將政府績效評價的動力基礎歸結為經濟全球化的壓力、公共人力資源開發(fā)的挑戰(zhàn)以及機關效能建設三個方面;王明杰和閆麗［3］認為該動力機制由引導力、推動力、約束力和阻滯力四個方面耦合而成。

綜而觀之，上述文獻的重點在于對我國績效評價發(fā)展的現(xiàn)實做出解釋，而在突破一國視野、對政府績效評價發(fā)生發(fā)展的一般性規(guī)律所做的總結性研究方面尚顯不足。本文認為破解這一問題的關鍵在于搞清楚政府績效信息(以下簡稱績效信息)的作用以及與其相關的供給和需求關系。

對于績效信息，目前尚無廣為接受的權威性定義。Hatry和OECD均將其定義為“績效指標與評價結果的統(tǒng)稱”［4］。國內文獻從績效信息的管理方面將其定義為“政府在績效績效評價過程中產生、搜集、整理、傳輸、發(fā)布、使用、傳輸和清理的所有績效數(shù)據”，認為其內容包括政府及其各部門的工作計劃與方案、工作記錄、所投入的資源及其消耗、解決實際問題的數(shù)量、評價工作所取得的效果與效果、公民調查效果等［5-7］。本文在借鑒上述定義的基礎上，將績效信息概括為:績效評價活動所產生的、有關績效指標與評價結果等信息的統(tǒng)稱。

對績效信息的需求是推動績效評價發(fā)生發(fā)展的原動力;來自公共部門內部和外部的各類主體或者出于決策和管理的需要，或者出于監(jiān)督和研究的需要，內生出對于績效信息的強烈的需求。而績效信息的供給則來自政府績效評價活動的實施。對績效信息的供給和需求猶如兩股方向相反的“磁力”，在矛盾中互動、交織，形成一種源源不斷、持續(xù)上升的動力，推動著績效評價活動的發(fā)生、發(fā)展。

二、績效信息的用途

1.服務組織，明晰自身績效。全面而客觀的績效信息有助于組織了解其所實現(xiàn)的效率和效果，例如，績效目標的實現(xiàn)程度與績效目標和時間進度的關系、顧客滿意度等，并發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有績效對目標的偏差及存在的問題。對管理者而言，可以幫助其了解本部門、單位或分支機構的績效，起到“明己”作用。“政府需要知道其政策是否有效、是否正在有效地執(zhí)行，服務是否滿足了目標受益人群的需要”［8，9］。

2.服務決策，促進決策科學化、理性化。政府預算的形成過程就是公共資源配置的決策過程，其結果體現(xiàn)為形成公共資源配置的規(guī)模和結構。這種配置規(guī)模和結構的合理化程度直接決定著資源配置的最終效率。因此，預算資源的配置效率依賴于預算決策的科學化、理性化程度。而高質量的績效信息可以成為預算決策的依據。績效信息對于預算的意義體現(xiàn)在二個方面:一是提交預算請求時更好地證明預算申請的正當性與合理性;二是使預算資金的利用效果實現(xiàn)最大化。后者也正是政府實行績效預算改革的主要動機所在。

3.服務管理，矯正偏差，促進改善。將績效信息與組織內部管理相結合來實行績效管理。績效信息是實施績效管理的核心要素。它有助于管理者尋找實現(xiàn)帕累托改善的機會。績效信息對于內部管理者和員工會產生強烈的激勵效果。在經濟轉型國家，這類體系也有利于其行政文化從命令控制型向顧客導向型轉型。

4.服務監(jiān)督，促進責任政府建設。責任政府是對當代政府的普遍要求，有權必有責，有責必追究，是現(xiàn)代民主政治用來厘清政府管理責任的基本原則。其中，行政問責制就是行政管理中為實現(xiàn)行政績效期望的一種監(jiān)督控制機制。在這方面，客觀而準確的績效評價結果就成為責任確認和實施適度懲罰的重要依據。而且，隨著新公共管理運動的發(fā)展，績效評價越來越緊密地與行政問責機制相結合，績效問責應運而生，從而推動行政問責機制從對失責公務員的問責和懲處為主的消極型問責機制向建立在行政權力行使績效基礎上的積極型問責機制轉變。

5.促進溝通，提升公信力。公信力與政府績效有著密切的內在聯(lián)系。因此，政府可以通過績效信息的適當公開，展示政府工作的效率和效果，促進各方利益相關者對政府的了解，加強相互的交流與溝通，以增強他們對政府的信任感，提高自身公信力。可喜的是，互聯(lián)網技術的發(fā)展為這種溝通提供了無限可能。通過與公民的互動交流，消除誤會，化不解為理解，化反對為支持;同時，政府還可以問政于民、問計于民，收獲來自全社會的改善建議，有效減少政府失效的發(fā)生。

顯然，績效評價的最終目的并不是績效信息本身，而是將這些寶貴的信息運用到公共部門的決策、管理和監(jiān)督過程之中，充分發(fā)揮其激勵作用。要使這種激勵作用發(fā)揮出來，必須將其與組織、個人的利益或權力掛鉤，在績效、利益和權力分配之間建立起內在的關聯(lián)機制，才能更好地實現(xiàn)獎優(yōu)治庸、獎優(yōu)罰劣的目標。這些激勵措施包括績效薪酬、績效預算、結余分享、績效合同、以及各種非物質(貨幣)激勵措施等。

三、績效信息的需求——績效評價的起點

誰需要績效信息?他們?yōu)槭裁葱枰?對這兩個問題的回答是厘清績效評價動力來源的關鍵。

(一)績效信息的需求者

從總體上看，政府績效信息的需求者大致可以分為內部和外部兩類。

1.內部需求者

(1)政府。這是績效信息的主要需求者。作為履行受托責任、提供各類公共品的政府及其各職能機構(部門)，在內部財政壓力和外部社會壓力之下，既需要了解、也需要報告他們在履行其職責方面的績效。在績效評價與管理活動的發(fā)展進程中，政府起了主要的推動作用。其中，財政壓力是政府推動績效評價的主要原因。因財政赤字而引起的管理改善壓力與動力推動著績效評價的發(fā)展和普及。例如，20世紀70年代是績效評價研究和實踐的第一次高峰，在西方國家經濟滯漲、政府效率低下、社會矛盾日益尖銳的背景下，長期的財政赤字導致政府面臨財政危機、管理危機和信任危機三重困境［10］，公民和社會對政府效率進行測度的呼聲日益高漲，尼克松政府應之而出臺了《聯(lián)邦政府生產力測度方案》，大大促進了聯(lián)邦政府生產率的改善。

(2)立法機構。作為全體公民的利益代表，立法機構是對政府行為進行限制并執(zhí)行監(jiān)督的法定機構。有關公共資金使用效率和效果方面的詳細信息是其在對政府預、決算履行審核權與批復權的重要依據。

2.外部需求者

(1)公民。公民與政府之間的雙重關系決定了這是一個非常重視績效信息的群體。首先，作為公共品的消費者或者公共服務的對象，公民直接體驗政府的供給績效，自然非常關注;同時，作為公共資金的提供者，隨著他們納稅人權利意識的增強，公民也非常關心公共資金的運用績效，對政府工作人員濫用公共資源、過度消費和公款浪費、貪污腐敗等丑惡現(xiàn)象深惡痛絕，了解和掌握績效信息是實施公民監(jiān)督權的重要依據。

(2)政府的生意伙伴。即與政府部門有著生意往來的私人部門，如政府采購的各類供應商等。他們從自身利益出發(fā)，對公共部門的誠信度最為重視。同時，作為納稅人和公共品的消費者，他們也和公民一樣關心政府的各類績效信息。

(3)學術界。學者代表著社會的良知。出于研究性目的，他們對包括績效信息在內的各類政府信息都有著強烈的需求，對政府信息的透明度有著最為深切的體驗。

(二)績效信息的需求動機

由于績效信息的需求者來自全社會，因此，其需求動機不可避免地呈現(xiàn)出多樣性特征。“我們需要有用的績效信息以支持《公共服務》改革進程、預算決策過程、以結果為基礎的管理決策、項目管理、開放型政府以及為公民提供更好的服務”［11］。歸結起來，這些需求動機主要有五類:

1.決策動機(Decision-making，D)。在現(xiàn)代民主社會，立法機構和政府的每一項決策都需要具有說服力的論據支持。只有建立在客觀依據上的決策方式才會產生科學化、理性化的決策結果。各國政府預算從投入導向到產出導向和結果導向的績效改革之路就是該動機的最好體現(xiàn)。“總統(tǒng)明確要求政策的制定應受驅于證據——表明什么政策有效、什么政策無效的證據，以及能夠表明最重要的需要和挑戰(zhàn)的證據。……，支出決策不僅要基于良好的愿望，而且要基于確鑿的證據，表明認真選擇的投資能夠帶來最高的社會回報”［12］。這是公共管理領域已成趨勢的循證決策(evidence-based decision-making)的要求［13］。

2.管理動機(Management，M)。利用績效信息識別管理過程中的問題，借以尋求改善現(xiàn)有管理方式或管理流程，更加有效地利用資源，提高資源配置效率，是政府部門實行績效評價的主要原因。例如，美國《政府績效與結果法案》(GPRA)的主要目標就是改善管理;國家問責署(CAO)①認為績效信息有助于聯(lián)邦部門考察政府采購供應商的歷史績效，以改善采購管理;總統(tǒng)預算與管理辦公室(OMB)也在不斷督促各部門加強對供應商的績效信息采集和利用［14］。績效信息有助于政府辨別哪些工作在正常運行、為什么，并跟蹤其績效向目標的接近程度［13］。

①美國國家問責署的前身是美國審計署。

3.監(jiān)督動機(Supervise，S)。有權就有責，為避免權力被濫用或滋生腐敗，對此府行為進行監(jiān)督理所當然，而監(jiān)督的效果取決于監(jiān)督者對政府相關信息的了解和掌握程度。因此，無論政府內部還是外部各方都出于監(jiān)督動機的需要而構成對績效信息的強烈需求。例如，我國中央政府對績效評價的重視就始于這一動機。“績效評估是引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作的一項重要制度，也是實行行政問責制的前提和基礎。有了績效評估的結果，行政問責才有可靠的依據。……，要按照獎優(yōu)、治庸、罰劣的原則，充分發(fā)揮績效評估的導向作用和激勵約束作用，堅決反對虛報浮夸、急功近利，反對搞勞民傷財?shù)男蜗蠊こ毯驼児こ獭保?5］。

4.研究動機(Research，R)。學術界對績效評價的研究興趣是績效評價理論發(fā)展的強大推動力。如前所述，我國對績效評價這一工具的了解和認知也是從學術界向政府管理部門傳播的。學習和研究世界各國在相關領域的理論和實踐經驗，為我所用，以促進政府更有效地利用納稅人資金、增進國民福利，是學者們的共同心聲。因此，來自學術界的需求動機可以稱為研究動機。

四、績效信息的供給——政府績效評價的過程

績效信息來自績效評價活動，體現(xiàn)了政府履行其職能的效率和效果。那么，由誰來提供這些信息呢?影響債效信息供給的因素有哪些呢?

(一)績效信息的供給者

與績效信息需求者的分類相呼應，績效信息的供給者也包括內部和外部兩類。績效信息的內部供給者就是政府及其下屬各部門或機構。外部供給者主要是學術界與第三方機構，他們對政府的各類供給活動做出客觀性評價之后也會積累并提供大量的績效信息。

(二)影響績效信息供給的因素

1.內外部壓力與動力(Fiscal pressure，F(xiàn))。從政府部門來看，全球性績效運動、私人部門改革的示范性、政府自身不斷增加的財政壓力催生的改善需要，都推動著評價活動的深入和持續(xù)，使績效信息的供給成為現(xiàn)實，并使其供給質量不斷提高，范圍不斷擴大。

2.評價技術水平(Technology of measuring，Tm)。不論是內部供給還是外部供給，績效評價技術水平是影響績效信息供給質量和范圍的關鍵因素。

3.權力制衡(Institution，I)。績效信息的供給與一國的權力配置結構和制衡方式具有直接關系。一般而言，集權型國家擁有一個強大的政府，權力結構中行政機構居于強勢地位，立法和司法機構往往難以對其構成較強的制約;在面臨同樣的壓力下，其對績效信息的供給動機要比分權型國家弱得多。相對而言，分權型國家如美國、澳大利亞等，立法機構對政府構成強有力的制約，強烈的政治民主意識促使其在全社會形成一股對政府開展績效評價、公開績效信息的強大壓力;參議院可以就某一問題直接向行政部門問責，由此形成政府報告績效信息和受托責任、并追求績效改善的巨大推動力量。

4.政黨競爭(Competing，C)。這種競爭對于推動績效信息供給和透明度建設具有重要意義。如美國民主黨與共和黨之間長期存在的激烈競爭，是推動美國各級政府普及績效評價活動、公開績效信息的力量所在。

5.信息技術進步(Technology，Te)。信息技術革命為績效評價活動的開展提供了強大技術支持，成為績效評價國際化的推動力量。對信息技術基礎設施的投資成為20世紀90年代以來績效評價全球化運動的重要手段。

6.其他因素(Else，E)。如民主化程度、地區(qū)文化等。

五、政府績效評價活動持續(xù)化的內在動力——績效信息供需互動螺旋模型

政府的績效評價和管理活動之所以能夠成為一種持續(xù)性的活動，是績效信息供需雙方不斷推動、相互強化的結果。從動態(tài)來看，績效信息作用的發(fā)揮不斷對決策者、管理者、公民和社會產生激勵作用。當一種需求逐步得以滿足以后，新的信息需求又隨之生發(fā)出來;由此推動新的供給不斷產生，帶動評價范圍不斷擴大、深度不斷加強、內容不斷豐富、方式不斷更新。因此，績效信息的需求和供給猶如兩股方向相反的“磁力”，在不斷交替進行的相互促進和相互作用中，推動著績效評價活動的深入和發(fā)展，本文將這種動力機制稱為績效信息的供求互動螺旋。在兩股作用力中，績效信息的需求乃源動力，而這種需求的持續(xù)性產生則依靠信息的經常性利用。績效信息在公共管理中的廣泛運用會帶動決策理性化的不斷深入和政府管理的不斷改善，表現(xiàn)為公共品供給質量和績效的持續(xù)改善、公民滿意度的提高、政府公信力的增強與存續(xù)性的實現(xiàn)。如圖1所示。

令t代表時間變量，將式(1)和式(2)結合在一起，可以將這種關系表示為績效信息的供需函數(shù)關系:

圖1 績效信息供需互動螺旋模型

式(3)表明，從動態(tài)上看，上期的績效信息需求推動著本期的供給;當本期的供需矛盾解決之后，隨之就會產生新的需求，于是啟動下一期的供給活動。隨著績效評價活動的深入，績效信息越來越成為政府決策、管理、監(jiān)督等活動不可或缺的組成部分，從而內化為公共治理的內在要素。因此，在績效信息需求不斷自我強化的推動下，由績效信息的供需互動構成的螺旋形態(tài)的模型逐漸形成并不斷自我強化。

六、結 語

從績效信息的供求關系來看，美國聯(lián)邦政府自GPRA為標志的法制化階段以來，經過三屆政府的努力，已經從GPRA和PART所代表的“創(chuàng)造績效信息供給”階段發(fā)展到“創(chuàng)造績效信息需求”［16］階段。從克林頓政府開始的GPRA要求各聯(lián)邦機構周期性報送從戰(zhàn)略規(guī)劃到年度績效計劃和績效報告在內的信息，布什政府領導的PART浪潮席卷了幾乎所有聯(lián)邦機構(1015家)，提供了海量的績效信息供給;但過度供給的批評亦此起彼伏、不絕于耳。奧巴馬政府自上任之始就高度重視績效信息的在政府管理中的利用問題，創(chuàng)設首席績效官CPO，將績效管理推進到全面加強績效信息的利用階段［9］。這種利用進一步提高了對于績效信息深度方面的要求，從而帶動了聯(lián)邦政府更深層次的項目評估工作的啟動。

在我國政府績效評價從20世紀90年代后期引入以來，廣東、浙江等地方政府率先起步，隨之向其他省市迅速推進，已呈現(xiàn)出星星之火、逐步燎原之勢。在地方政府的推動下，中央政府首先在行政問責方面表現(xiàn)出較強的績效信息需求［15］，并逐漸向決策和管理領域延伸，已經寫入《國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃》;但績效信息的供給滯后成為制約績效螺旋形成的瓶頸;2011年政府績效管理聯(lián)席會議的成立，拉開了全面推行績效評價與管理的序幕，包括財政部在內的14個試點單位紛紛出臺了相應的績效評價辦法，如《財政支出績效評價管理暫行辦法》2011修訂版。因此可以說我國從整體上正處于績效信息供給實現(xiàn)的初期階段。可以預言，我國績效信息供需第一輪螺旋將在這一階段結束時形成，同時將內生出第二輪螺旋的推動力。

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