農村社會救助體系建設的探索與思考

劉玉安，朱德云

(1.山東財經大學 公共管理學院，山東 濟南 250014;2.山東財經大學 財政稅務學院，山東濟南 250014)

一、農村社會救助體系建設取得的成就

建國以來，經過60多年的探索，從建國初期的生產自救為主的臨時救助性福利到計劃經濟體制時期的“國家救助和集體救助(農村社隊)相結合，以集體(農村社隊)救助為主”，再到改革開放后國家救助和農村扶貧相結合，建立以最低生活保障制度為主體的新型農村社會救助體系，我國農村社會救助體系建設取得了一系列可喜的成就。

1.救助理念:由消極救助到積極救助

中國傳統的社會保障比較強調家庭或者單位的責任，政府承擔責任的主要是自然災害等緊急狀態下的救濟。這種救濟更多是從慈善、關愛的角度出發，體現的多是一種自上而下的“恩賜”以及社會成員之間互助互濟的倫理道德。建國初期到改革開放前后，我國政府采用“節約救災，生產自救，群眾互助，以工代賑”的方針以及依靠“農村社隊”的集體救助模式，主要對受災農民采取發放救濟款、組織群眾互助互濟等措施進行消極救濟。改革開放后尤其是隨著農村最低生活保障制度的建立，以農村低保為主體的新型社會救助體系在繼承傳統美德的基礎上，更加注重憲法賦予公民的“在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”，強調從維護公民基本權利的角度來看待、開展社會救助工作。從消極救濟到積極救助，不僅大大提升了社會救助的政治地位，強化了政府責任，而且從根本上改變了我國社會救助制度的理念，實現了從人性關愛到維護權利的轉變。

2.救助對象:由特殊救助到普遍救助

建國后到改革開放前夕，我國農村的社會救助主要是針對特殊群體的救濟，救濟與民政福利混合，形成中國特有的救助性福利制度。社會救助的實施過程中長期采取的是“剩余模式”，只是針對“三無”人員(即無勞動能力、無收入來源、無法定義務贍養人或扶養人、撫養人的社會成員)或災民、鰥寡孤獨廢疾者等特殊對象，救助標準極低，救助范圍也非常狹窄。隨著國家和社會各界對貧困原因的進一步認識以及社會救助制度自身的發展，農村社會救助的對象不再僅限于“三無”人員和其他特殊對象，而是普遍的面向所有農村低收入貧困家庭進行保障，實現了由特殊救助向普遍救助的轉變。

3.救助內容:由零散救助到綜合救助

我國最初的社會救助在救濟項目上多因人而設、因事而設，如對農村鰥寡孤獨者的特殊救濟、對受災農民的臨時救濟等，多體現為滿足最低生存需要的生活救助，這種零散性救助缺乏連續性和穩定性。而在建立了以農村最低生活保障制度為主體的新型社會救助體系后，傳統的分散救助項目逐步被整合為基本生活救助、專項救助以及臨時救助三大類。其中基本生活救助包括城鄉最低生活保障制度、農村五保供養制度等;專項救助包括醫療救助、住房救助、教育救助、法律援助等;臨時救助主要針對遇到突發性、臨時性困難(如家庭變故)的農村家庭。救助項目越來越多，救助內容越來越豐富，社會救助體系在更廣闊的領域為困難的農村家庭提供了必要的救助。

4.救助形式:由臨時救助到規范救助

新中國成立后，長期戰爭導致我國的國民經濟受到了很大的破壞，解放前遺留下來的貧困問題相當嚴重。農村的貧困問題尤其嚴重，據1949年底統計，全國農村貧困對象達4000萬人。此時的農村社會救助體現為大規模的、突擊性的緊急救助，帶有明顯的臨時救濟性質。這種社會救濟在管理上大都缺乏嚴格規定，沒有相應的操作程序進行約束，工作人員的自由裁量權較大。隨著農村五保供養制度、最低生活保障制度的逐步建立，我國的社會救助制度在救助對象認定、救助申請審批、救助金發放以及申請核查等方面都有了一套比較嚴格、規范的操作程序，隨意性逐步減少，取而代之的是越來越強的規范性。

建國60多年來，我國農村的社會救助體系建設取得了長足的發展，基本適應了不同時期的形勢需要，較好地解決了群眾的生活困難，有效保障了農村困難群體的基本生活，維護了社會秩序的和諧安定。但是，我們也應看到，我國當前的以最低生活保障制度為主體的新型農村社會救助體系仍然存在不少突出的問題，影響了社會救助固有功能的發揮。

二、農村社會救助體系存在的問題

受創設時間以及經濟社會發展水平的限制，我國當前的農村社會救助體系還存在著一些問題，主要表現在社會救助體系法律層次不高，缺乏制度規范，籌資機制不合理，管理體制不健全以及城鄉差距過大等方面。

1.法律層次不高

到目前為止，我國還沒有出臺統一的社會救助法、慈善法以及醫療救助、教育救助等各專項救助法。在社會救助方面多是一些條例、意見、規定等政策性行政規章，如《農村五保供養工作條例》、《國務院關于建立農村最低生活保障制度通知》等，而政策性規章的多變性和過度靈活性往往會損害新制度應有的穩定性，且由于立法層次低，難以發揮較高層面上的強制作用。由于完備的社會救助法律體系尚未形成，這就使得社會救助工作在很大程度上依賴于個人對這項工作的認知和重視程度，并過分依賴于行政的力量，這也會導致政府對于困難群體存在的長期性、必然性認識不足。由于沒有農村社會救助立法的支持，重保險、輕救助現象嚴重。有的地方政府往往以“救世主”的面目出現，把社會救助看作是政府對貧困者的一種施舍和恩賜，而認識不到這是政府應盡的職責，社會救助理念得不到法律的確認，大大阻礙了社會救助事業的發展。另外，由于無法可依，一旦出現社會救助主體之間的糾紛，法院無法立案，很難公平公正地保護當事人的合法權益。我國農村出現的大量社會救助資金被挪用、濫用的違法案例除了少部分可用刑法進行規范外，很多案件由于無法可依而導致大量社會救助資金流失，困難群體的權益得不到應有的保障。

2.缺乏制度規范

在我國的農村社會救助體系中，各項社會救助制度還很不規范。在各項救助制度設計上，對于社會救助工作中政府與受助者的責任與義務、受助者資格認定與審查、社會救助的范圍及經費保障、運行程序等方面還存在著大量不明確、不規范之處，致使社會救助工作不夠透明且管理不夠規范，各地都是根據自己對相關政策的理解實施相關制度，這樣便會造成地區間社會救助政策的差異，救助標準的不統一，救助行為的不規范和救助效果的不公平等情況。

具體說來，在救助對象的認定上缺乏明確的標準，對申請救助者的資格審查缺乏科學的具備較強可操作性的程序。在實際的資格審查過程中透明度低，缺少個人申報、部門調查審核等認定程序，缺少貧困的審批制度和動態監測體系，以人工觀察為主的財產、收入認定方法，影響了對社會救助對象進行識別的科學性。在救助標準的確定方面缺乏科學的依據，很多農村地區往往根據財政實力制定實際救助標準，而不是以是否能滿足救助對象的基本生活需要為依據來制定。有的農村地區受到財政實力限制，不得不采取人為降低保障與救助水平、標準或降低保障水平減少貧困受助人群數量的方式來解決問題，帶有很大的隨意性。在救助方式和救助內容上還略顯單一。農村地區的社會救助制度不同程度的存在著只注重款物救助，忽略精神、機會和權利上的救助;只注重衣、食等生存方面的救助，忽略就業扶持、扶貧開發等發展性救助。

3.籌資機制不合理

從全國看，農村救助資金缺口還比較大，救助不充分的現象仍然比較突出，這與社會救助體系籌資機制不合理有直接聯系，主要表現在各級政府社會救助資金分擔不明確。在我國，財政部門主要負責社會救助資金的預算安排、使用和監督，而我國現行的公共財政體制是財力向上集中、負擔向下轉移、利益天平向城市傾斜的分稅制財政體制。在以“存量不動，調整增量”為原則的分稅制財政體制下，經濟好的地區在分配中占據優勢，而經濟欠發達的地區反而得不到應有的補償，從而造成富裕地區越富裕，貧窮地區難以改變貧窮的分配格局，進而導致地區之間的財政資金極為不均。而在社會救助實踐中，還存在這樣一種矛盾現象，即經濟比較發達的農村地區，地方財政和村集體的財力都比較強，救助對象相應也比較少，社會救助資金相對比較充分;但在貧困落后的農村地區，地方財力有限，救助資金的籌集和到位本身就十分困難，而越是經濟不發達的地區，貧困人口越多，所需救助資金也越多，這直接導致貧困落后地區社會救助資金始終無法得到徹底解決。

由于缺乏法律規定，各級政府之間社會救助職責權限劃分不清，很多經濟不發達的農村地區社會救助資金籌集困難。一方面，這些地區的社會救助資金主要靠市、縣、鄉(鎮)三級財政支撐，多數縣級財政比較困難，壓力很大。特別是在稅費改革后，鄉鎮統籌取消，地方政府財政收入降低，農村社會救助資金不足問題越發突出。另一方面，轉移支付制度的功能發揮欠佳，中央財政提供的救助資金又非常有限。

近五年來，各級財政不斷增加對農村社會救助的支出，中央財政也開始加大投入力度。以農村最低生活保障制度為例，從2007年到2011年五年間，各級財政支出增長迅速(如表1)。

表1 近5年我國財政對農村低保支出情況及農村平均低保標準

從表1中可以看出，近5年各級財政對于農村低保的支出在不斷增加。2007年各級財政對農村低保支出109.1億元，2011年達到了667.7億元，比2007年增加了500%。其中，中央財政于2007年首次安排農村低保補助資金30億元，2008年達到90億元，增長了200%［1］，此后不斷加大投入，可見國家越來越重視農村低保。在看到各級財政對于農村低保投入不斷增加的同時，我們也應該看到，近3年來各級財政低保支出中中央財政支出所占比重較高，2009年為70.4%，2010年稍有下降，為60.4%，2011年攀升至75.3%，這說明在農村低保支出中，地方財政投入相對不足。

盡管這幾年來各級財政加大了對農村社會救助的投入，但與實際需求和經濟發展速度相比，仍存在較大的差距，資金分擔不合理以及總體投入不足造成在社會救助體系建設上存在著一些諸如救助不充分、救助水平低等明顯的實際問題。

4.管理體制不健全

社會救助體系建設是一項涉及多方面內容、多個政府職能部門、多個社會方面的系統工程，需要有統一、協調的社會救助管理體制和保障體制整體推進。

在社會救助管理體制方面，呈現“多龍治水”、條塊分割的格局。伴隨著我國社會救助體系的逐步完善，社會救助項目逐漸增多，社會救助逐步形成了以民政部門為主，勞動、教育、衛生、建設、司法、工會、殘聯、婦聯、公安等部門共同管理的體制。其中，城鄉低保、醫療救助和災害救助等由民政部門負責，其它專項救助則分別歸屬于不同的部門管理，如勞動保障部門負責就業援助，衛生部門落實醫療救助，教育部門負責教育救助，建設部門負責住房救助，司法部門負責法律援助，工會負責困難職工幫扶等等。在這種情況下，由于各部門所處的位置不同，考慮問題的出發點也不一樣，在實踐中便經常出現政策之間相互沖突，辦法相互抵觸的情況，這就形成了部門分割、切塊管理、各自為政、政出多門的管理格局。而且由于各個部門之間缺乏協調，加上救助方式不同，必然造成不同救助項目間的救助對象、救助內容、救助時間和救助標準的不銜接和協調以及漏救和重復救助問題，其結果必然是社會救助的不公、不均和救助資源的浪費。

在社會救助管理人才隊伍方面，缺乏專業性、高素質的社會救助管理人才。社會救助工作尤其是農村社會救助工作非常繁雜，專業性、政策性很強，救助對象不斷擴面增量，救助內容不斷豐富，救助方式不斷更新，救助申辦要求更加規范，調查、審核、審批過程繁雜，社會救助需要投入的人力將不斷增多，所承擔的工作任務將不斷增加，這對社會救助管理人才隊伍提出了更高的要求。長期以來，我國農村救助戰線工作人員不僅人數不足，而且年齡偏大、文化素質不高、業務能力低，嚴重影響了農村社會救助工作的開展。

在社會救助信息化管理系統建設方面，還比較滯后。目前，我國不少地方的社會救助工作還是人工管理，手工操作，工作效率比較低，反應不夠及時。由于社會救助信息化管理系統建設滯后，所有困難人員的信息資源、救助資源也不能做到在部門之間、各慈善團體之間實現共享。各社會救助機構和職能部門之間信息溝通、資源分享不暢，這在一定程度上制約著社會救助工作的效率。

另外，在農村社會救助過程中很多地方重“政府”對社會成員的救助責任，輕“社會”救助潛力的挖掘，政府管得太多，民間非政府組織的力量沒有得到充分的發揮，社會化管理不夠。近年來，由于缺少政策的扶持，我國民間慈善、社會捐助、社區服務、教育扶貧等從事農村社會救助的民間組織發展緩慢，沒有形成應有的社會力量，農村社會救助的“社會化”明顯落后于城市。

5.城鄉差距過大

我國在計劃經濟體制下形成的城鄉二元制經濟模式也導致了城鄉二元制的社會救助模式，進而分別建立了城市社會救助體系和農村社會救助體系。

建國以來，我國的農村社會救助體系建設雖然取得了長足的發展，但與城市社會救助體系相比還存在較大差距。從目前看，城鄉社會救助體系發展很不平衡，城市起步較早，已相對比較完善，而農村起步晚，與城市有較大差距。尤其是在救助內容上城鄉差距尤為明顯。在救助內容上，城市比較全面，而農村則相對單一。在城市，不但有常項救助——最低生活保障制度，還有教育救助、醫療救助、就業救助、住房救助、法律援助等專項救助以及對流浪人員等特殊人群的臨時救助制度。而在農村，社會救助主要體現在五保供養制度和最低生活保障制度上。

由于城鄉二元結構的影響和地區發展不平衡，加上財政投入城鄉有別，導致在救助水平上，城鄉差距也十分明顯。我們還是以最低生活保障制度為例。近5年來，盡管各級財政增加投入的情況下，農村平均低保標準和月人均補助水平在不斷提升，但與城市相比差距仍然懸殊。以2011年為例，全國農村平均低保標準僅為143.2元/人/月，農村低保月人均補助水平106.1元/人/月(含一次性生活補貼);而同期城市的這兩個數據分別為287.6元/人/月和240.3元/人/月，是農村的2倍還要多(如表2)，城鄉差距明顯。

表2 近五年我國城鄉平均低保標準和月人均補助水平

社會救助體系的城鄉差距過大，造成了城鄉居民在社會救助方面的很多不平等，已經嚴重影響了社會救助事業的發展和社會的穩定。

三、完善農村社會救助體系的對策

貧困是人類社會面臨的共同挑戰。溫家寶總理2008年9月在聯合國千年發展目標高級別會議上指出，“當代中國人的一切努力，歸根到底都是為了一件事——消滅貧困，及在此基礎上實現富強民主文明和諧的現代化”。因此，針對存在的問題，各級政府必須采取切實有效的措施，不斷完善我國的農村社會救助體系，進而消滅貧困，為實現富強民主文明和諧的現代化添磚加瓦。

1.加快社會救助體系法制化建設

用制度和法律來保障困難群眾的基本生活，既是社會救助體系建設的核心內容，也是法治社會的根本要求。實施社會救助是國家和政府的責任，我國應根據當前社會救助事業發展的需要，進一步修訂、充實以往頒布的有關社會救助的法律法規，同時應借鑒歐美發達國家的社會救助立法經驗，大力推進農村社會救助體系的法制化進程，使社會救助有章可循、有法可依。為此，應制定專項的《社會救助法》來統一實施社會救助。《社會救助法》應明確社會救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助方式、救助內容、救助標準、各項救助制度的具體措施及社會救助過程中違法行為的法律責任等。同時針對單項救助項目出臺新的法律法規，配套出臺慈善法，完善農村社會救助法律體系。通過立法，進一步提升全社會的救助理念，充分有效地整合救助資源，不斷推進農村社會救助的法制化進程。

2.規范社會救助制度體系

始終把公正和透明作為社會救助工作的生命線，按照“健全制度、規范操作、提高素質、改善條件、促進公開”的要求抓好社會救助規范化管理。加緊出臺單項社會救助制度的操作規范、管理規章和實施細則。努力提高社會救助工作的公開性和透明度，按照政務公開的要求，及時向社會公布社會救助政策的相關規定、辦事項目、辦事程序以及資金安排、分配和管理使用情況。健全社會救助政策執行過程中的民主評議、張榜公示等公開措施，增強群眾的信任感和認同感。［1］通過完善農村社會救助的制度設計，準確界定救助對象，科學確定救助標準，及時更新救助方式，確保救助工作的公開、公正、透明，盡快實現農村社會救助的科學化、規范化。

首先，準確界定救助對象。建立科學有效的救助對象識別和區分辦法，并根據救助對象不同的需求差異，給予分類救助和差別救助，建立一個多層次的、立體的、覆蓋所有社會救助對象的農村社會救助制度。在農村困難人員中，有的是“三無人員”，有的是鰥寡孤獨者，他們更需要的是生活救助。但并不是所有的困難人員是“為生活所困”，有的是為疾病所困，有的是為教育所困，還有的是為法律所困;也并不是所有的困難人員都是“三無人員”和鰥寡孤獨者。因此，在確定農村社會救助的對象時，不能“眉毛胡子一把抓”，不能想當然地把一切救助都指向“三無人員”、低保人員，要根據實際情況進行實地調查，切實了解困難群眾“困在何處”。為此，要繼續完善入戶調查、鄰里訪問、信函索證、社區評議和公示等方法，加強部門之間居民收入信息的共享，逐步提高社會救助部門核定居民家庭收入的能力，準確核定申請家庭的收入和財產，把有限的資源分配給最符合條件的困難家庭，在做到應保盡保的同時盡力保證農村社會救助的公平和公正［1］。在確定社會救助的對象上還要實行動態管理，保證對新增的符合社會救助條件的人員做到隨時申請、隨時審核、隨時納入，同時建立科學的退出機制，做到應退進退。

其次，科學確定救助標準。確定救助標準，要以能實際解決困難群眾的困難為標準，而不是以當地財政實力為依據。不論是生活救助還是醫療、教育等專項救助，要以能實際解決困難群眾所困、所需為目標。要以基本生活支出為基礎，合理確定農村低保標準，使其與當地經濟社會發展和人民生活水平相適應，探索建立適應物價變動的低保標準動態調整機制，確保困難群眾的實際生活不因物價上漲而下降［1］。

最后，加強制度銜接，在救助方式上從生存型救助轉向發展型救助。當前以最低生活保障制度為主體的農村社會救助體系，主要是為了應對絕對貧困，即解決絕對貧困群體的生存問題、溫飽問題，屬于生存型救助。生存型救助通過“輸血”，能為貧困群體解燃眉之急，使之暫時脫貧，卻不能從根本上使他們脫貧解困。因為生存型救助往往是為貧困者提供現金或實物等物質性補償，這會使貧困者出現“福利依賴”，甚至墜入“貧困陷阱”，不利于幫助貧困者自助進而真正脫貧解困。況且，隨著經濟的發展和社會保障制度逐步發揮作用，絕對貧困人員逐步消失，取而代之的是越來越多的相對貧困人員，生存型救助制度已不能滿足新形勢的需要。發展型救助不僅僅要為貧困群體解決溫飽問題，更注重為貧困群體提供更多的掙錢能力和機會，強調“造血”。從生活救助轉向能力救助、權利救助、精神救助，從補救性救助轉向預防性救助［2］。

3.完善社會救助籌資機制

財政是社會救助資金的主要來源，為了保證各級政府機構對社會救助的資金投入，在每年財政預算時要設立農村社會救助專項資金。以政府財政投入為主，建立起穩定、可靠的農村社會救助資金來源渠道，逐步形成農村困難群體的長效救助機制。為此，首要的任務是必須科學界定各級政府實施社會救助事業的各自事權。明確中央與地方在社會救助管理方面的責任和權力，并據此劃分政府間的財權和財力，進而通過制度約定下來，確保農村社會救助籌資的制度化。

中央財政應繼續加大對農村社會救助的投入，加大對財政困難地區的轉移支付力度，這是國家承擔社會救助義務最主要的方式。盡管近幾年中央財政加大了對農村社會救助的投入，但與農村實際需要相比還有很大的差距。由于我國經濟發展存在區域不平衡的矛盾，因此社會救助資金的保障也存在區域性的差別，在廣大農村地區則差異更加明顯。因此，要進一步加大中央財政對中西部等貧困地區的傾斜力度，支持貧困地區農村社會救助事業的發展。

省級財政應提高農村社會救助資金配套比例，盡可能少地把缺口留給基層。同時，中央應該建立經濟激勵機制或者財政鼓勵機制，以經濟杠桿撬動各地方政府對農村社會救助的積極性和主動性［3］。

除此之外，可以利用社會捐助幫助解決農村社會救助財力不足的問題。為此，政府應該通過制度規范社會捐助的程序和資質的考核，宣傳和鼓勵廣大有能力的組織、機構和人員參與農村社會救助工作，籌集更為雄厚的農村社會救助資金，以便不斷提高農村社會救助水平，實現充分救助。

4.改革社會救助管理體制

改革現有農村社會救助的管理機制，動員一切社會力量參與農村社會救助管理，進一步推動農村社會救助的社會化。

首先，改革現有的“多龍治水”、效率低下的農村社會救助管理體制，建立統一高效的農村社會救助管理體制。統一高效的農村社會救助管理體制應該是:政府主導、民政主管、部門聯動、基層運行。在農村社會救助工作中政府的主導地位不能動搖，民政部門作為主力軍來開展工作。由民政部門牽頭，同時協調相關職能部門如勞動、衛生、教育等共同開展農村社會救助工作。明確政府各有關行政管理部門救助工作的職責，形成一種相互配合協調的關系，減少工作中的相互扯皮推諉現象，提高社會救助的行政效率。具體說來，需要在各級政府建立農村社會助管理委員會，由政府主管社會救助的專業工作人員主持，吸收教育、衛生等相關職能部門人員參加，下設辦公機構，農村社會救助事務統一由其組織和協調。根據精簡、統一、效能的原則，結合政府機構改革，對農村社會救助實行分級管理。

其次，加強農村社會救助管理人才的引進與培訓，建立一支專業高效的社會救助管理人才隊伍。鑒于目前農村社會救助工作中專業人才匱乏的現狀，各級政府應該注重社會救助管理人才隊伍建設，加強與高校的互動和合作。一方面從高校引進專業的、高素質的并經實踐訓練過的社會救助管理人才;另一方面派出社會救助管理一線人員去高校接受專業培訓，提升管理人員的理論素養、專業水準和管理能力，以適應社會救助改革的要求。

再次，盡快建立農村社會救助的信息網絡化管理系統，提升農村社會救助工作的效率和規范化程度。建立從中央到省、地、縣、鄉鎮(街道)、社區的社會救助信息網絡化管理系統，實現社會救助數據的網絡化傳輸、社會救助事務的網絡化管理、社會救助工作的網絡化監督和社會救助信息的網絡化共享［1］。農村社會救助信息網絡化管理系統具體內容要包含社會救助對象的年齡，受救助的具體因素，家庭財產與收入的評估，動態的收入情況管理，存亡信息管理，家庭具體情況描述等。這樣既有利于針對不同情況進行分類施保，了解社會救助人數的動態變化，也便于上級政府查詢，以及民眾的咨詢了解。同時，社會救助的信息網絡化管理系統還有助于社會救助退出機制的建立。社會救助的退出機制需要客觀、科學、及時地監測農村貧困人群家庭收入的變化情況，一旦受助家庭人均收入超過社會救助制度線，則自動取消其享受社會救助制度的資格，這可以通過信息網絡上隨時采集的信息的變化，及時核查應保對象的情況，然后來做出判斷［4］。

最后，農村社會救助要在界定和強化政府責任的前提下，引導、支持民間組織及其他社會力量參與農村社會救助。引導社會力量參與社會救助，是彌補政府力量不足，提高農村社會救助的針對性和實效性的重要舉措。政府給予政策引導，以政府購買服務等多種方式推動農村民間慈善組織的健康發展，鼓勵成立越來越多的志愿者協會、愛心幫扶團等非政府的民間慈善組織關愛殘障人士、照料孤寡老人、關心“三無人員”等，與民間的非政府組織的救助服務機構通力合作，協同配合、形成合力、共同推進，不斷推進農村社會救助工作的社會化。政府要從救助管理轉向救助服務，不再大包大攬，而應更多地發揮社會組織的作用，實現真正的“社會”救助。

此外，應從法律監督、行政監督尤其是社會監督等方面加強對農村社會救助工作的監督，促進農村社會救助工作的公開、公平和公正，最終逐步形成部門與部門、部門與社會、救助部門與救助對象、工作部門與監督部門、社會團體之間的良性互動，促成推進社會救助事業的整體合力。

5.實施城鄉一體化的社會救助體系

針對目前我國農村社會救助體系建設中存在的問題，統籌城鄉，實施城鄉一體化的社會救助體系，是解決問題的根本，是切實維護城鄉居民的基本權利，真正實現社會救助面前人人平等的唯一途徑。

通過完善社會救助法律體系，確立社會救助的法律地位，進一步提升社會救助的理念，將全體社會成員同等看待，一視同仁，在社會救助面前人人平等。盡快完善農村社會救助體系的制度建設，在救助對象、救助內容、救助形式等方面首先向城市看齊，然后共同發展，在基本救助制度實現城鄉居民公平、平等的基礎上竭力縮小在救助水平上的城鄉差距。明確中央政府與地方政府在社會救助方面的財權和事權，實現城鄉社會救助資金的統籌管理，保障城鄉一體化社會救助體系資金供給。建立城鄉一體化社會救助體系需要充分發揮中央政府的優勢，整合城鄉社會救助資源，建立統籌城鄉的社會救助管理機制，由民政部牽頭協調人力資源與社會保障部門、衛生部門、教育部門等社會救助職能部門的關系，密切配合，通力合作。盡快制定一套完整的社會救助服務機構服務標準和規范服務制度，提高社會救助管理人員的專業素質和綜合服務能力，盡快建立城鄉一體化的社會救助體系信息平臺，實現信息資源的有效共享，使社會救助管理服務逐步規范化、高效化，最終實現社會救助體系建設的城鄉一體化。

農村社會救助體系的建設不是一朝一夕之事，隨著我國經濟建設的不斷深入和社會保障事業的不斷發展，包括農村社會救助體系在內的我國社會救助體系建設還有很長的路要走。“以往是改革試驗全面開花，地方創新過度，確實調動了各地的積極性與主動性，但也造成了制度碎片化的不良后果，現在則強調頂層設計，法制規范，促使制度走向定型穩定發展的新階段，這是提供穩定安全預期的基本依據”［5］。當前，在我國上下努力探索城鄉一體化的社會保障制度的新形勢下，建立城鄉一體化的社會救助體系是形勢所需、現實所需。

［1］米勇生.我國農村社會救助事業的發展［J］.行政管理改革，2010(7):33－35.

［2］尹乃春.走向發展型救助:社會救助的制度轉型與目標選擇［J］.廣西社會科學，2012(1):134.

［3］周晴.農村社會救助制度研究［D］.長沙:湖南農業大學，2011:34.

［4］于玉燕.農村社會救助研究［D］.福州:福建師范大學，2008:40.

［5］鄭功成.堅定不移地推進社保體系的建設與完善［J］.群言，2012(1):18.