公用事業引進民間資本的思考——基于城市公交行業的分析與政策建議

郭 磊，李 嶺

(1.山東財經大學 財稅學院，濟南250014;2.齊魯銀行，濟南250001)

我國于2005年頒布了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，2010年5月我國又出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。這兩份綱領性的文件都有鼓勵民間資本進入公用事業的具體款項，對民企和業界都顯示了強烈的信號。不過，民間資本進入一些行業的落實工作進展并不平衡，“金融、鐵路、能源和市政公共事業等重點領域的改革進展相對緩慢”［1］。而更為嚴重的是，在城市公交①城市公交現已發展成為一個包括地鐵、輕軌、BRT以及客運出租車等多種交通工具組成的、可滿足各類不同需求的綜合體系。本文所稱“城市公交”為狹義的城市公交，也就是以地面大型客運車輛為運輸工具的“傳統公交”或“常規公交”。領域，近些年開始出現民間資本流出的現象。

一、我國公交行業的民營化的歷程

城市公共交通是公用事業的重要組成部分。由于其在公用事業的諸領域中的先期投入相對較低，因而該行業對民間資本具有較強的吸引力。

改革開放之前，我國的城市公共交通沒有民資成分。為了加快解決城市出行問題，1985年4月，國務院批轉了建設部《關于改革城市公共交通工作的報告》，報告中“改變獨家經營體制，實行多家經營，統一管理，以國營為主，發展集體和個體經營”的方針激勵了個體或私營“小公汽”的發展，民營資本開始進入城市公交。在經歷了90年代的對小公交的清理整頓和民營資本在公交領域的反復之后，進入本世紀，隨著2002年《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》的出臺，各大中城市紛紛開放了市政公用行業并允許民營資本跨地區和行業參與公用事業的經營，城市公共交通隨即也迎來了一個民資進入的小高峰。

民間資本有逐利的特性，其進入伴隨有“挑肥揀瘦”等負面效應。但民資的進入在客觀上也緩解了城市公交行業發展的資金瓶頸，加速了公交基礎設施和服務現代化建設的進程。民營公交企業的競爭還有效推動了國有公交企業的體制改革和管理水平的提高。

二、近年公交業的“國進民退”

近年來，以北京巴士通過資產置換變身為一家傳媒公司為開端，多地的城市公交相繼對承包線路和民營資產實施了收回或股權轉換。根據各類渠道披露的信息，對民營公交資產的清理和收回涉及到4個直轄市、13個省會城市、4個和計劃單列城市以及若干非省會大中城市。在這些案例中，除了北京和上海這類特大城市的資產置換模式之外，大體還有以下三種情況：

第一種是民營公交出于對利潤等因素的考慮而主動退出。這一類以幾年前我國東部某省會城市的民營改制案例為代表——該城市于2002年引進了福建一家具有城市公交從業經驗的民企，授權其經營該市的幾條黃金線路，然而幾年之后該民企卻以“委托”國企代營的方式自行退出了所承包的線路。

第二種是民營公交因內部矛盾而自行停運。這一類以湖北十堰的公交改制最具代表性——2003年溫州某民營企業與十堰市政府簽訂協議，出資3000余萬元獲得了十堰市公交公司68%的股份和18年的經營權，然而在經歷了數年虧損和數次停運事件之后的2008年，該公司最終退出了十堰公交。

第三類是因事故頻發而被強制終止運營的。此類以合肥、重慶和烏魯木齊等城市為代表。

三、民營企業退出的幾點思考

(一)對民營與公用事業屬性相協調的思考

私人資本進入任何一個行業，其核心目標都是盈利。民營公交企業主動退出是因為沒有盈利;民營公交成為違章大戶而被迫退出，其核心問題也是盈利——因為違規停靠的動機無非是為了增加收入、不按線路行使也是希望通過“撇脂”來增加利潤。不難證明，“民贏”是民營的基礎，長期處于虧損狀態的民營公交企業最終一定要退出該領域。然而民營資本進入公交領域后所能獲得的利潤，并不是一個簡單的求極大值的問題，而是一個需要與眾多的約束條件一并考慮的優化問題。約束條件中最重要的一個方面就是普遍服務義務。

普遍服務義務(Universal Service Obligation，USO)是公用事業政策制定的基石，也曾經是公用事業采取國有模式的依據之一。由于不同行業普遍服務的內容有所不同，因而克雷默和拉豐等學者將一般意義上公用事業的普遍服務定義為：“營運者以好的質量、(消費者)能夠負擔得起的價格向所有消費者提供全部項目或基本項目的服務。”［2］除了行業的差異外，同一行業在不同國家以及不同歷史階段的含義也略有不同。盡管可以采取收費的形式來排他，但常規公共交通的需求彈性卻幾乎是公用事業中最低的。即使在私人交通工具高度普及的美國，常規公共交通的彈性也只有0.2［3］。公共交通的低彈性意味著：服務的提供者需要履行普遍服務的義務。

按照薩瓦斯的觀點，城市公共交通的民營提供屬于一種典型的委托代理關系：城市居民的公共需求由全體公眾的代表委托給城市政府，城市政府再以委托人(或初始代理人)的身份漸次委托直至以提供服務的廠商為最終代理人①但遺憾的是，薩瓦斯接下來沿著委托代理問題的思路去分析了該關系，而沒有繼續分析雙方的目標以及在協調過程中應盡的義務。。在此框架下不難辨別：普遍服務所包含的可獲性(Availability)、可負擔性(Affordability)以及由此衍生出來的價格的一致性(Uniform)屬于委托方的目標;服務提供廠商的盈利則是代理方的目標。這就是說，協調普遍服務和利潤不能由代理一方獨立完成，而是需要委托方和代理方相互協調共同完成。

在這一協調過程中，委托代理雙方需要在原有目標的基礎上根據對方的目標作出相應的調整：代理方原本單一的利潤目標函數將轉變為普遍服務約束下的利潤函數，因而需要在盡量考慮公共利益的基礎上作出一些犧牲，盡量壓縮利潤目標;作為委托方來講，應當對實施普遍服務的成本有所考慮，為民營企業提供平等的待遇并履行提供財政補貼的承諾，盡量使代理方受束優化函數的極大值趨近于無約束條件的函數極大值。

需要強調的是，盡管這一協調是雙方的共同努力的過程，但他們二者的地位并不均衡。通過民資退出的案例我們已經看到，由于專用資產的鎖定效應，擁有資本的一方通常處于劣勢地位。因而，能否實現民贏和普遍服務的協調以及委托代理雙方的共贏，委托方引進民間資本的理念以及承諾的可信性起著極為重要的作用。

(二)對委托方承諾可信性的思考

民間資本在選擇了進入公交領域之后，投資回報并非一次性獲得，而是必須在獲得授權的幾年乃至十幾年的經營期內逐步累積。由此，民資公交企業與委托方構成了一個多階段的動態博弈。由于未來階段總是存在不確定性，因而動態博弈的參與雙方都可能不同程度地受到對方合約后機會主義行為的損害，損害的程度取決于各方被鎖定的程度。由于投入專用性資產的一方是民營公交企業，因而它受到委托方機會主義行為損害的可能性更大。這一點在公交行業典型的例證是：在燃料價格上漲之后國內民營公交企業開始出現大面積虧損，地方政府承諾的不予兌現是其中一個重要原因。

政府會采取機會主義行為從而導致承諾無法兌現的原因在于它的多重人格特征。前文提到的當前我國政府被看作公眾利益的代表，以委托方(或者初始代理人)的身份自行提供公交服務或者購買民營服務，實際上是采取了一個廣為接受的“利他主義”的假設。公共選擇理論在研究政治市場時將政府和其他參與者都假定為奉行利己主義的經濟人，因而政府有可能出于自身利益的最大化而以種種借口不履行當初的承諾——通常是當政府違約的收益大于其違約成本時，政府就有動力違背承諾。普通商品市場可以通過建立聲譽的機制來實現承諾的可信性，但由于政府官員的任期通常都是有限，因此對他們來說建立聲譽的激勵是不充分的，實施機會主義的概率較高。

需要強調的是，即使采取“利他主義”的假設，在動態博弈的后續階段中依然能夠找到政府的機會主義的實施空間——這時因為(與商業合同類似的)政治合同的不完備性、代理方有限的預見能力以及公私合作過程中的雙方信息的不對稱等。此外，當政策的有效性和時間聯系在一起時，政策當局因“時間不一致問題”也可能違背承諾，這一點正如基蘭德和普雷斯科特所指出的那樣［4］。

(三)對引進民間資本理念的思考

政府以何種理念引進民間資本是一個更加基本的問題，也是民營公交企業盈利的又一基礎性的保障。政府的引資理念是整個動態博弈先行一方所持有的策略，該策略不僅影響民間資本進入與否的選擇，還將影響民間資本進入后的地位、待遇等一系列問題，最終將影響民營企業的盈利。如果僅僅是以甩掉財政包袱為出發點，那么該理念將在后續博弈中誘發政府的機會主義行為，從而也就無法避免民營公交虧損乃至合作失敗的結局。

長期以來，我國絕大多數城市在引進民營資本時所持有的理念是減輕政府負擔。這一理念導致了城市公交企業公私地位的不對等，并且導致此后階段政府承諾的可信性問題。實踐中我們看到許多城市在引進之前設計過于優惠的合同，而引進之后則以種種理由不履行合約并延付、少付甚至不給付民營企業應得的普遍服務補貼及燃料上漲補貼。以西安等城市發生過的民營公交車刷卡機遲遲不予開通這一案例為例，表面上看反映的是地位的不對等，本質上看卻是引資理念的問題。而刷卡系被統延遲開通對民營公交的一個最重要的影響就是減少了他們的利潤——因為即使不考慮刷卡消費的折扣，無法刷卡帶來的諸多不便也會減少相當數量的客源。

四、激勵民資進入公用事業領域的思考

我國正處于城市化高速發展時期，當前已經確定的公交優先的發展戰略并不意味著政府可以甩開民間資本獨立承擔如此巨大的工程。相反，在這一以優先發展公交來帶動城市化的進程中，民營主體是一支不可或缺的重要力量，城市公交提供主體的多元化亦是必然趨勢。有鑒于民間資本紛紛流出城市公交領域的現狀，筆者思考了如下幾點政策建議：

(一)加快公用事業公私互動框架的建立

在城市化快速發展、城市空間范圍不斷擴張的環境下，要保證普遍服務和日益豐富的異質性交通需求同時得到滿足，就必須實現城市公交提供主體的多元化。當前我國的城市公交顯現出政府主導過度的態勢，制度層面急需一個良好的協議框架來激勵民間資本的進入。借鑒公私伙伴關系理論，筆者認為建立公私互動框架是有效激勵民資進入該領域并保證公私主體分別發揮各自比較優勢的有效機制。所謂公私互動框架簡言之就是公共部門和民營機構共同構建的以提供各類公共服務為核心的長期協定(agreement)。不同于授權、承包等一些具有委托代理性質的提供模式，該協定具有較高的法律地位并至少包含融資和治理兩個維度，是一個建立在平等基礎之上的、基于明確的權利和義務的風險共擔和收益共享的良性互動的提供模式籃子框架。在原先的授權或承包等模式下，不僅委托代理雙方的地位不對等，而且不同所有制提供者之間的地位亦不對等，這就導致了委托方的承諾不兌現以及原國有的在位者濫用壟斷性支配地位等一系列問題的出現。公私互動框架不是古典型的交易合約，而是在一些方面需要特定特定技術與合同加以保障而另外一些方面基于信賴的長期的“關系型合約”［5］，其作用主要在于將政策當局的承諾可信化、穩定民間資本的預期。我國城市公交領域二十余年公私合作的實踐表明，在任何一個缺乏良性互動機制的公用事業領域，政府往往會因為普遍服務的基礎目標而不得不在包攬和退出之間做非此即彼的選擇。

圖1 公私伙伴關系光譜

民間資本由逐步進入到大規模進入城市公交領域，其時間序列中的各類模式會形成由純公有到純私有的漸變組合，薩瓦斯將這一漸變組合稱為公私伙伴關系光譜(spectrum of Public-Private Partnerships，該光譜的示意圖如圖1)［6］。在光譜的左端，由于是完全公營，因而交易成低而生產成本高;光譜的右端則生產成本低而交易成本高。本文提出的公私互動框架是考慮到該系統各類可能性的游動協議機制，互動框架的建立將原先公用事業領域的控制型運作轉變為激勵型運作，有助于加強公用事業領域的公私合作、穩定民間資本的盈利預期并堅定其進入公用事業領域的信心。

聯合國于2007年出版了《公私伙伴關系良好治理指南》。該指南在考察了發達國家和若干主要轉型國家公私伙伴關系發展階段的基礎上，指出了不同階段面臨的不同任務：第一階段需要定義政策框架和發展基礎概念，隨后的第二和第三階段包括逐漸完善各類模式、公布實施細則等。在我國，建立第一階段的政策框架①本文提出的僅為一個框架的大致內涵。政策框架的具體描述是遠非一篇論文可以完成的工作。有助于摒棄原有引資理念，有助于民資打消顧慮踴躍進入。

(二)增強政府承諾的可信性

在產業組織理論中，潛在進入者選擇進入某個領域的基本前提是在位者策略的可信性(credibility);動態博弈的核心問題也是可信性。可信性是先行為一方對后行為一方(涉及到先行為方的)未來策略的置信情況，沒有可信性的承諾是不能激勵或約束合作方未來的行為的。可信性問題源于未來的不確定性，同時也與公用事業領域的資產專用性有著密切的關聯——因為資產專用性越強就越需要解決可信性問題以保證不受未來不確定性的的影響;而一旦如果不涉及資產的專用性，那么長期合約一般就沒有存在的必要因而也就無須考慮后行為博弈方的可信性。

在民營資本從進入城市公交到持續運營這一過程中，政府行為的可信性對博弈的動態變化起著至關重要的作用。從十堰公交案例中我們可以看到合同中約定的清理那些線路重復的“中巴”未能兌現，這一失信舉措嚴重影響了民資的盈利。而更有甚者，在東部某省會城市的民企主動退出的案例中，當民企獲得了某黃金線路的經營權后，在位的國有公交又開通了一條路徑基本重復的公交線路。由此看來，近年來城市公交市場化所暴露的問題并不僅僅是民資逐利的問題，至少還有政府責任的履行與承諾的可信性問題。

在建立政府承諾的可信性方面，近年來中外學者都有較為詳盡的分析，典型的例如：諾斯和溫加斯特指出英國“光榮革命”后一些制度的實施增進了英國政府承諾的可信性，這是此后英國經濟增長的前提保障［7］。由于政府官員的任期較短，不易象企業組織那樣建立聲譽機制來傳遞承諾可信的信號，因此錢穎一認為實現政府承諾可信性的必要條件是通過法治約束政府的行為［8］。法治是經濟人和政府同時受到法律約束的治理框架，在此框架下由于約束增強，民資的預期也得以穩定，因而會使政策成效顯著最終達到政府和合作者的“雙贏”。

筆者認為，增強政府的可信性首先應以具有較高法律地位的互動框架來約束政府行為，其次應大幅增加違約成本。謝泊素(Shepsle)的研究將承諾的可信是分為動機可信和強制可信兩個類型的［9］，這一劃分對公共經濟政策的制定有著明確的意義。在前文分析中我們看到由于委托代理雙方目標的差異以及官員任期與聲譽機制的激勵不相容，政府承諾在動機可信方面是欠缺的，因而有必要建立一種強制性的承諾可信機制。又由于政治合同的不完備性以及高昂的問責和懲罰機制的成本，政府官員違背承諾的成本較低，因此增加政府(及其官員)的違約成本將大幅提高承諾的可信性。諾貝爾經濟學將得主謝林的研究指出，在博弈中自縛手腳(self-binding)會帶來很大的益處［10］，該收益實際上來自合作一方成本增加后承諾可信性的上升。另一方面，現代產業組織研究中涌現出越來越多的專用性投資導致非縱向一體化的案例，則可以說是對上述政策建議的一個驗證。

(三)促進民贏

民間資本流出我國城市公交領域的期間，適逢我國出臺兩個“非公36條”。顯然，除了盡快出臺相關細則、盡快破除所謂的“玻璃門”等進入障礙之外，適當增加民營企業的盈利水平是扭轉民資流向的關鍵。更進一步分析，民營公交企業的利潤實際上并不完全屬于投資回報，還包括發揮各自比較優勢而創造出來的合作收益。由前文的分析我們看到：公有企業的生產成本高、交易成本低，民營企業恰好相反。因而，對于公私互動框架建立后如何分配這些變和博弈所帶來的溢出之“租”，也應當納入民贏政策的考慮范疇。

在城市公交的民贏問題方面，香港的公交機制為我們提供了非常好的借鑒。例如，香港政府考慮到規模小和線路單一會導致民營企業無法在自身系統內實施交叉補貼以彌補高成本線路，因此在批出常規公交的專營權時，“肥瘦搭配地捆綁線路，交給同一家中標公司經營”［11］;又如，在2006年之前，香港政府對于巴士經營采取的是回報率管制(Rate-of-Return Regulation)——“以業界固定資產回報率15%為收入上限”［11］。如此高的回報和香港良好的純民營城市公交之間是否存在某種必然聯系是發人深思的。

筆者認為，在政策框架既定和政府承諾的可信性能夠得到保障的前提下，應當認真對待民間資本的投資回報問題。筆者發現：包括十堰在內的各大中城市的授權經營模式，實際上是一個價格上限規制(Price-Cap Regulation)的變形：即價格固定若干年不變、同時每年按照定額上繳給政府“承包費”或者每年享受若干定額補貼。這一機制是導致能源價格上漲后民資公交企業大面積虧損的主要原因——在筆者收集的案例中有一半以上明確提到了這一點。為了節約成本民營公交企業不得不采取壓低職工收入、降低發車頻率、爭搶熱門線路等手段，以至于民營車成為許多城市的違章大戶而最終遭到淘汰。

價格上限雖然可以提高效率和激勵創新，但它伴有抑制投資和限制產能的副作用，這一點已經被電力產業價格上限規制的經驗所證明①在城市公交行領域也有類似的案例，例如香港九龍公交在無錫的運營實踐。。回報率規制則不然，它具有導致過度資本化的傾向，會激勵投資者為了獲取法定回報而過度購置設備，這也就是產業組織理論中的阿弗契-約翰遜效應(“Averch-Johnson效應”，簡稱“A-J效應”)。筆者認為結合當前我國城市公交的產能現狀和未來發展，應當盡可能多地采取收益率規制模式，以反向利用“A-J效應”來加速民間資本向城市公交領域的流入。

五、簡單結語

國際經驗表明，城市化率在30%-70%之間是基礎設施和城市公用事業加速增長的階段。2009年我國的城鎮化率為46.6%，預計2015年將達到52%，這一進程所產生的每年新增城市人口超過千萬［13］。如此規模的人口集聚進程，已經并將繼續給各地的城市公交帶來巨大挑戰。

城市公共交通的市場化和公私合作化是世界性的趨勢。當前我國城市公交的產能與需求遠未匹配，同時又存在巨額的建設資金缺口，盡快扭轉民資流向無疑是正確的選擇。而建立良好的公私互動機制、增強政府承諾的可信性并根據回報率規制的特點反向獲取“A-J效應”則是扭轉資金流向的關鍵。

［1］黃燁.新36條：一年已過，一切如初?［N］.國際金融報，2011-05-23.

［2］CREMER H，FARID GASMI，ANDRéGRIMAUD，JEAN-JACQUES LAFFONT.The Economics of Universal Service：Theory［EB/OL］.［2011-10-21］.http：//info.worldbank.org/etools/docs/library/64602/theory.pdf

［3］SAMUELSON PAUL A，WILLIAM D NORDHAUS.Economics［M］.16th ed.New York：McGrw-Hill Companies，Inc.1998：88.

［4］KYDLAND F，PPRESCOTT.Rules Rather Than Discretion：The Inconsistency of Optimal Plans［J］.Journal of Political Economy，1977，85(3)：473-92.

［5］ESSIG M，BATRAN A.Public-Private Partnership-Development of Long-Term Relationships in Public Procurement in Germany［J］.Journal of Purchasing and Supply Management，2005，11(5)：221-231.

［6］SAVAS E S.Privatization and Public-Private Partnerships［M］.New York：Seven Bridges Press，2000.

［7］NORTH，WEINGAST.Constitutions and Commitment：the Evolution of Institution Governing Public Choice in Seventeenth-Century England［J］.Journal of Economic History 1989，49(4)：803-832.

［8］錢穎一.現代經濟學與中國經濟改革［M］.北京：中國人民大學出版社，2003：41-54.

［9］SHEPSLE.Discretion，Institutions and the Problem of Credible Commitment［M］//BOURDIEU P，J COLEMAN，Social Theory for a Changing Society.Westview Press，1991：245-263.

［10］SCHELLIING C.Thomas Establishing Credibility：Strategic Considerations［J］.The American Economic Review，1982，72(2)：77-80.

［11］王輯憲.香港公交優先模式背后的經濟學和管理學［J］.上海國資，2006(11)：70-72.

［12］程松.無錫公交困局［J］.南風窗，2007(10)：50-52.

［13］中國社會科學院城市發展與環境研究所.城市藍皮書：中國城市發展報告No.3［M］.北京：社會科學文獻出版社，2010.