政府就業政策績效評價體系研究

秦建國

(南京財經大學公共管理學院，江蘇南京 210046)

就業是“民生之本，安國之策”，而在當前和今后較長時期之內，我國的就業形勢都將十分嚴峻。對此，政府應在促進和擴大就業中承擔更重要的責任;在公平與效率、經濟增長與就業當中做出優先就業的戰略選擇;在勞動力市場上采取更加積極的就業政策，努力實現充分就業的目標。近年來，特別是隨著次債危機引發的金融危機全球爆發以來，我國各級政府全面推進積極的就業政策，就業資金投入不斷增加，就業政策涉及的廣度和深度不斷增加。

對此，國內學者開展了嘗試性的就業政策效果評價研究。王延中[1]根據對北京、上海和蘇州三個試點城市及其他10余個城市實施積極勞動政策的調查及國際比較，初步評估了中國實施積極勞動政策尤其是針對國有企業下崗職工的創業扶持政策的成效得失。賴德勝等[2]在估算我國政府1998－2008年這11年間在消極就業政策和積極就業政策方面的支出規模的基礎上對1998－2008年就業政策的實施的再就業效果進行評價。趙曼和喻良濤[3]在總結分析我國就業支出特點的基礎上，構建了我國就業支出績效評價的指標體系。李銳[4]以小額擔保貸款項目為例對積極就業政策績效進行了評估。趙曼等[5]思考了就業政策績效評估中的模型選擇，構建了符合我國國情的就業培訓項目績效評估方法，并對我國部分地區的就業培訓項目績效進行評估。

一、我國政府就業政策實踐

就業是公民的基本生存條件，是政府的稅賦之源，放眼世界，各國政府無不把擴大就業作為前提要務，把擴大就業作為獲取民心的旗幟。在市場經濟社會里，就業領域更加寬泛，市場競爭風險更大，政府擴大就業的責任更顯重要。1995年，在聯合國舉辦的世界社會發展首腦會議上，各國政府首腦達成“將促進充分就業的目標作為經濟和社會政策的一個基本優先目標”的基本共識，并選擇“能夠最大限度地促進創造就業機會的經濟增長模式”。

在我國，黨的十六大報告指出:“就業是民生之本”，“擴大就業是我國當前和今后一個時期重大而艱巨的任務”，“各級黨委和政府必須把改善創業環境和增加就業崗位作為主要職責”。對此，我國政府實行有利于促進就業的產業政策、經貿政策、投資政策、財政和稅收政策、信貸政策等，理性調節經濟結構，促進對就業貢獻較大的經濟部門的發展，為勞動者就業開辟更加廣泛的空間;政府利用政策杠桿合理調整分配就業機會，保證勞動力市場有效而公正地運行，保護弱勢群體獲得相應的就業機會;政府建立和發展公共就業服務，建立覆蓋面寬、功能齊全、手段便捷的現代公共就業服務體系，大力發展職業培訓，提高勞動者的就業能力;完善失業保險制度，健全有利于促進就業的社會保障制度;完善勞動法律法規體系建設，確定就業條件，培育并完善就業條件的形成機制，保障勞動者的合法權益;政府協調就業關系，加大勞動監察力度、嚴格勞動爭議的處理，平衡勞動者和雇主方的力量，促進社會的穩定。

二、政府就業政策績效評價體系研究方法論

本項研究采用定量分析的方法描述政府就業政策績效，即根據政府就業政策實踐構建統計監測評價指標體系，用政府就業政策績效綜合指數描述和判斷近期我國政府就業政策績效水平。

(一)評價指標體系研究的思路及指標選取原則

根據政府就業政策實踐選擇有代表性的統計指標，用定量分析的方法構建統計監測評價指標體系，評價不同時期的政府就業政策績效。在指標選取上要科學、實用，能正確體現政府的努力;要全面的分析和綜合評價，并能方便我國不同省份、經濟發展水平不同的地區的比較;隨著經濟、社會的變化，政府就業政策也會日益豐富，所以，所設計的指標體系既要考慮當前的實際，又要有一定的超前性，以便為政府決策和調控提供一些具有前瞻性的信息。

與此同時，所有指標均應為“績效”性質的指標而不是“投入過程”性質的指標。指標體系以客觀指標為主，客觀指標能較準確地反映政府就業政策績效，但對于難以量化的指標，我們只能適度增加主觀指標。對于評價方法，我們采用目標評價法給出具體的定量測算結果。由于任何一種分析工具的作用都是有限的，統計方法也不例外。我們不可能期望僅僅靠某一種統計方法和有限的統計指標就能完整體現出政府就業政策績效，只要能通過這種方法反映出其大概狀況和動態變化，就不失其有效性。

(二)研究的評價方法

1.權數的確定。權數的確定是綜合評價的重要因素之一，如何科學而符合實際地確定權數確實頗費斟酌。一般而言，在很難明確各指標的重要性時，我們可以假設它們的重要性相當，盡量采取將同一級指標權重平均化的辦法，以避免人為因素對各指標分值的影響，最終造成綜合得分的偏差。在本項研究中，同一級指標是經過反復篩選得到，其重要程度相當，所以，權數主要采用平均賦權法。

2.參考值的確定。參考值的確定，既要反映其動態的變化，又不能脫離我國的現實國情，這是最大的難度所在。本文參考值的確定采取四種方式:一是根據國際上公認的標準為參考值;二是根據國際上平均標準作為參考值;三是將上年該指標的實際值作為參考值;四是將某一指標理論上的理想值作為參考值。

3.確定評價指標體系中指標的無量綱方法。對于每個定量指標評價值可以采用指數法來確定。對于正向指標(指標值越大越好的指標)，指標評價值=某指標的實際值/該指標的參考值，大于1的取1;對于逆向指標(指標值越小越好的指標)，指標評價值=(1－某指標的實際值)/(1－該指標的參考值)，大于1的取1。主觀指標量化成非常滿意、比較滿意、一般、不太滿意、非常不滿意五個層次，每個層次評價值分別以100、80、60、40、20來計量，然后將所調查的公眾評價表的評價結果加權平均，并以與定量指標評價模型一樣的計算方法來計算總體指標的滿意度。

4.評價模型。采用綜合評價方法對政府就業政策績效進行評價。每個分層指數都從不同的側面反映政府就業政策實踐，可以采用多目標線性加權函數法，即常用的綜合評分法來進行評價，其函數公式為:

上式中，Aj是分層指數的評價值，Ci是某級評估指標的評價值，Bi是某級評估指標的權重;F是總評估指標的評價值，Wj是分層指數的權重。

三、政府就業政策績效評價體系基本框架

政府就業政策績效評價體系包括反映政府就業政策恰當與否表現出來的總量指標、就業保障指標、就業促進指標和就業協調指標。

(一)總量指標

政府就業政策績效最終反映在該國經濟增長的快慢，收入差距、經濟結構和就業結構的變化上。可以采用以下指標來對政府就業政策績效進行評價:

1.城鎮登記失業率。該指標反映一國勞動力資源的利用情況，一國失業率的理想值應該是自然失業率，這是一個經濟資源完全有效利用，經濟發展達到潛在GDP增長時的正常失業率。因而我們將該指標評估參考值確定為該國的自然失業率，此指標屬于逆向指標。

2.基尼系數。該指標反映一國國民收入分配的均等化程度，國際上以0.4為基尼系數的警戒點，結合我國二元結構的特點，可以將該項指標評估標準值確定為0.35。該指標也是一個逆向指標，越小說明國民收入分配越均等。

3.城市化水平。我國的就業壓力主要來自于由于產業化而從農村轉移出來的富余勞動力。有效解決這一問題的基本出路就是城市化，通過城鎮化和工業化的同步發展來逐步消化農村產業化過程產生的富余勞動力，平穩地實現中國社會的轉型，促進整個社會經濟的發展。結合我國目前實情，城市化水平設置為50%。

4.第三產業就業比重。第三產業是就業容量最大的產業，政府要合理優化配置勞動力資源在三次產業部門的比例，大力支持第三產業和服務業的發展，加快第三產業的體制改革，全方位的優化勞動力的配置。結合我國目前實情，該指標可以設置為45%。非農業從業人員比重是關于就業結構的另一個有代表性的指標，可以作為備選指標。

5.就業政策投入占GDP的比重。就業政策績效的關鍵在于就業政策的資金投入。資料表明，在1990－1991年和1998－1999年間，就業政策費支出占 GDP的比率，美國為0.7%和0.43%，英國為1.54%和1.19%，德國為2.15%和3.43%。我國的就業形勢比這些國家嚴峻得多，因此，將來的一段時期里，我國財政預算內就業費用支出占GDP的比重不應該低于1%[6]。

(二)就業保障指標

就業保障是政府就業政策的基本立足點，它需要完備的勞動法律、法規體系，需要嚴格的勞動執法，以實現相關的勞動標準，有效保護弱勢群體，具體指標如下:

1.就業法律法規體系滿意度。該指標體現了勞動法律、法規的完備程度，它是良好就業保障的制度前提。法律、法規越完備越好，因此將該指標評價參考值設置為100%。

2.自主擇業率。自主擇業反映了勞動者平等就業權利的實現，理想值是100%。因此將該指標評價參考值設置為100%。

3.就業歧視系數。就業歧視是指在就業時附加不應該有的限制條件，如身份、性別、身體條件、民族等，不平等地對待一些求職者，這一指標的數據由不同群體的工資比來確定。公平就業要求沒有歧視、同工同酬，在此將該指標評價參考值設置為1。

4.勞動合同覆蓋率。該指標體現了勞動合同的簽約狀況，理論上應該是100%，因此將該指標評價參考值設置為100%。

5.法定最低工資覆蓋率。該指標體現了最低工資標準的執行程度，理論上應該是100%，因此將該指標評價參考值設置為100%。

6.工資增長率。該指標體現了勞動者經濟權益的分享程度，政府應建立勞動力市場工資指導價制度，使得工資隨經濟效益的增長而同比增長。因此將該指標評價參考值設置為經濟效益的增長率。

7.加班加點密度。該指標體現了勞動者被迫勞動的程度，理論上勞動者應該能按自己的意愿做事，達到勞動法規定的勞動時間即可。因此將該指標評價參考值設置為0。

8.萬人事故率。該指標體現了雇主勞動安全衛生的投入狀況，萬人事故率越低說明雇主在者方面所提供的保護越到位。因此將該指標評價參考值設置為0。

9.就業援助覆蓋率。在市場經濟條件下，對就業困難的對象，提供就業援助是政府不可推卸的職責，特別是我國還將長期面臨勞動力供大于求的局面，政府應該將就業援助，解決就業困難的生產生活結合起來，對就業困難的人員實行優先扶持。通過政府買崗位、再就業優惠等政策幫助“4050、2030、零就業家庭”等困難群體的就業。理論上講政府應該就業援助到每一個應該援助的人，因此將該指標評價參考值設置為100%。

10.失業保險覆蓋率。該指標體現了政府對就業失敗者經濟上的支持，理論上講支持率應該是100%，因此將該指標評價參考值設置為100%。

(三)就業促進指標

就業促進是政府就業政策的核心，它要求政府加快培養經濟社會發展需要的技能勞動者，為就業增加創造良好的外部環境。

1.勞動預備預制度覆蓋率。勞動預備預制度能提高新增勞動力的技能，這要求我們100%地保證城鄉新成長勞動力在就業前接受必要的職業技能培訓。因此將該指標評價參考值設置為100%。

2.職業培訓滿意度。該指標體現了勞動者對職業培訓的評價。我們要推進現代職業培訓制度模式的建立，強化培訓的針對性和實用性，提高失業人員的再就業能力，在此將該指標評價參考值設置為100%。

3.公共就業服務滿意度。該指標體現了政府的公共就業服務質量，我們要完善覆蓋城鄉勞動者的就業管理服務組織體系，建立健全縣鄉公共就業服務網絡，強化政府促進就業的公共服務職能，完善公共就業服務制度。逐步實施公共就業服務統籌管理，完善服務手段，開發服務項目，拓展服務功能，為城鄉各類勞動者提供有效服務。在此將該指標評價參考值設置為100%。

4.創業服務滿意度。創業是就業之源，政府應堅持“以創業帶動就業”的方針，積極開展創業教育，創業培訓，提供創業資金，鼓勵自主創業。在此將該指標評價參考值設置為100%。

5.失業保險金替代率。該指標是指失業金/退休前工資額，該項指標反映失業保險支付水平。1988年國際勞工組織第168號《促進就業和失業保護公約》規定:失業金替代率不低于50%，世界各國失業金替代率一般在40%－80%之間。在此我們要適當選擇替代率，改變目前失業保險以單純失業救濟為目標的價值取向，將失業救濟和再就業結合起來，逐漸在全社會樹立“從救濟到工作”、“以就業求自立”的積極失業保障理念，因而將該項指標評估參考值確定為50%。

6.新崗位創造。新崗位創造是政府促進就業的最直接成果，就我國目前而言，政府起碼要保障新增就業人員的就業，因而將該項指標評估參考值確定為新增就業人口數。

(四)就業協調指標

就業協調是政府就業政策的有效實現的保證，它要求政府平衡勞資雙方的力量，積極參與勞資關系實踐，實現勞資和諧，維持正常的生產秩序。

1.工會覆蓋率。該指標反映了勞動者的組織程度，其組織得越好，工會的力量就越強大，和諧的勞動關系就越可能出現。理論上講勞動者100%地加入工會將有利于維持正常的生產秩序，因此將該指標評價參考值設置為100%。

2.職工民主滿意度。該指標反映了職工對企業的忠誠度、民主參與程度以及企業對職工的透明度，理論上講勞動者100%滿意是最優狀況，因此將該指標評價參考值設置為100%。

3.集體合同覆蓋率。該指標反映了工會與管理方能夠就相關勞動條件、勞動保護、爭議處理等問題進行平等協商、集體談判，集體合同的推廣將從整體上減少勞資雙方的摩擦，保證勞動者和雇主利益的實現。100%地簽訂集體合同是理想值，因此將該指標評價參考值設置為100%。

4.“三方”機制覆蓋率。“三方”機制能夠解決單個企業勞資雙方均無力解決但又無法繞開的一些宏觀勞動關系問題，可以及時化解或預防較大規模的、破壞性較強的沖突和危機。100%地覆蓋是理想值，因此將該指標評價參考值設置為100%。

5.勞動監察覆蓋率。勞動監察是建立和諧勞動關系必須，是勞動者合法權益得到保障的關鍵點。100%地覆蓋是理想值，因此將該指標評價參考值設置為100%。

6.勞動爭議結案率窗體頂端。勞動就業糾紛的及時有效解決不僅有利于盡快穩定勞動就業關系，充分維護勞動者和用人單位的合法權益，而且有利于化解社會矛盾，促進社會經濟健康穩定地發展。100%地結案是理想值，因此將該指標評價參考值設置為100%。

[1]王延中.中國積極勞動政策的實踐[J].管理世界，2003(3):61－69.

[2]賴德勝，孟大虎，李長安，田永坡.中國就業政策評價:1998－2008[J].北京師范大學學報(社會科學版)，2011(3):110－124.

[3]趙曼，喻良濤.就業支出績效評估體系建構探析[J].湖北經濟學院學報，2007(1):93－99.

[4]李銳.積極就業政策績效評估:以小額擔保貸款項目為例[J].財政研究，2010(12):33－34.

[5]趙曼，李銳，喻良濤.績效評估中的模型選擇:問題與解決方法——基于就業培訓項目的研究[J].數量經濟技術經濟研究，2010(1):129－139.

[6]陳佳貴.改善積極就業政策[J].經濟管理，2003(5):6－9.