貧困地區鄉村圖書館服務提供機制研究*

趙龍英 （貴州省委黨校圖書館 貴州 貴陽 550028）

靳永翥(貴州大學公共管理系 貴州 貴陽 550025）

1 引 言

我國存在許多老少邊窮地區，從文化扶貧的角度看，社會各界對貧困地區公共服務提供機制的關注度不斷提高。貧困地區對知識的需求具有急迫性，鄉村圖書館服務提供機制的不斷創新可以在一定程度上提高基層政府的服務績效。本文的研究目標是：通過對全國鄉村圖書館服務提供模式的歸納研究及其與貧困地區鄉村圖書館服務提供機制的對比研究，找到一種適合貧困地區的、有效的鄉村圖書館服務提供機制。

國外公共服務提供機制的研究呈現出以下特點：一是公共服務研究的類型不斷分化，基于公共服務結構構建不同的提供機制，形成差異化與分散化的提供格局[1]。二是公共服務提供機制的理論基礎出現了公共選擇理論、制度主義和博弈論等不同的理論研究途徑。三是出現了關于公共服務提供的政策工具設計與創新的研究，如志愿供給、合同外包、用者付費等[2]。國內對公共服務提供機制的研究主要有介紹西方公共物品私人供給的制度設計，如商業化、市場化及分權化模式等；同時還有學者從政府責任角度研究政府在公共服務提供中的地位和價值；此外更多的學者以社會志愿者組織、中介組織、社區的公共服務供給模式以及基層政府的公共服務和跨行政區的公共服務供給機制為研究對象。例如，陳振明教授較為全面地從政府工具層面提出公共服務提供的21種方式[3]；張成福教授按照政府介入的程度（由強到弱）提出公共服務的10種提供機制[4]。這些研究大多為理論層面的探討，而從具體的中國鄉村圖書館、鄉村文化服務實踐角度進行總結的理論文章則寥寥無幾。

鄉村圖書館可分為三大類型，即縣級圖書館（縣政府所在地建立）、鄉鎮圖書館/室（縣以下的鄉、鎮政府所在地建立）、村級圖書館/室（行政村所在地建立）。本文以村級圖書館/室為研究對象，研究行政村建設中的圖書館服務提供保障機制。村級圖書館/室包括農村文化站、圖書室和農家書屋等。筆者將采取案例比較法，抽取兩種或兩種以上的貧困地區村級圖書館/室（即本文所指的“鄉村圖書館”）服務提供機制進行比較研究，以探索更有效的鄉村圖書館服務提供機制。

2 鄉村圖書館服務提供機制的比較研究

2.1 鄉村圖書館公共服務的屬性分析

本文借助陳振明教授提出的公共服務分類框架（見表1），對鄉村圖書館公共服務屬性進行界定。

表1 公共服務分類框架[5]295

從表1可知：①從一級標準“服務涉及主體的數量”來看，鄉村圖書館服務的享用主體一般限定為本村的村民（在調查中發現，也存在個別鄉村圖書館采取非排他性和非競爭性的共享模式），是局部性服務；②從一級標準“服務涉及關系的性質”來看，鄉村圖書館服務是公共文化建設的重要途徑，村民具有享受農村圖書館服務的權利，因而鄉村圖書館服務屬于必要的供給性服務或者基本公共服務；③從一級標準“服務提供的產品形式”來看，鄉村圖書館是有形的實體，是有形的基礎設施，鄉村圖書館服務屬產品性服務；④從一級標準“服務需求的頻率”來看，鄉村圖書館服務是村民日常生活需要的持續性公共服務，屬于經常性服務；⑤從一級標準“服務交換的價值規則”來看，鄉村圖書館服務通常是通過政府建設或社會捐贈等方式無償提供的公共服務，屬無償性服務。由此得出，鄉村圖書館服務是局部性的、供給性的、產品性的、經常性的、無償性的服務。從鄉村圖書館服務的局部性來看，鄉村圖書館服務具有公共物品的非排他性；而從鄉村圖書館服務的產品性（是有形的圖書借閱服務）、經常性（經常被借閱、被個人所占用）及無償性（圖書資源類似“公共池塘資源”）來看，則具有競爭性。按照埃莉諾·奧斯特羅姆教授的物品分類，這種具有非排他性和競爭性的物品屬于公共池塘資源，是準公共物品的范疇[6]37。因此，鄉村圖書館服務的提供機制需要解決資源的維護及管理問題，即鄉村圖書館服務長效供給機制的創新。

2.2 鄉村圖書館服務提供機制的比較選擇

根據公共服務提供主體的屬性可將公共服務的提供機制分為政府權威機制、市場化機制、志愿機制和混合型機制[5]185。政府權威機制，即政府通過法律頒布、行政命令和壟斷決策等方式提供公共服務。這種機制遵循亞當·斯密關于“市場—政府”兩分的邏輯，政府作為公共服務的直接供給者，其干預程度極高，該機制的優勢在于促進社會公平的實現，該機制通常用于私人不愿或不能提供的服務提供，即政府向社會提供的純公共物品，如國防。市場化機制，即將公共物品的生產責任與供應責任進行區分，政府主要承擔服務供應責任，而市場則充當服務生產者角色的服務提供機制。通常此類機制用于收費物品的提供，政府在其中的角色是引導者（如制定市場規則），其干預程度較低，是準公共物品的間接提供者，遵守“用者付費”的規則，限制服務對象的范圍。志愿機制，即充分發揮第三部門的公益服務或民間組織的自治與自我服務功能的公共服務提供機制。通常此類機制的主體是NGO（Non-government Organizations，非政府組織）或家庭與社區，政府的干預程度極低，僅負責制定NGO組織的相關規范，有時還會對志愿組織的公益活動給予政策傾斜、補貼等扶持，其服務范圍限于特定地區，此機制一般用于準公共物品的提供。混合型機制，即主體多元化的公共服務提供的準制度性安排與運行方式。混合型機制的主體是多元的，可能是由政府、企業、事業單位、志愿組織、中介組織、家庭和社區等主體一起提供的公共服務，政府作為多元供給主體中的一員，其干預程度適中，此機制多用于準公共物品的提供。混合型機制的優勢在于多元主體合作實施共治和政府的彈性制度，能夠更好地實現資源優化配置。

鄉村圖書館服務屬于準公共物品中的公共池塘資源類型，其典型的特征是非競爭性、非完全排他性和部分擁擠性。因此，從理論上講，鄉村圖書館服務可選的提供機制有市場化機制、志愿機制和混合機制。在鄉村圖書館服務提供中，政府權威（或代理）機制之所以難以有效運行，首先是因為其理論前提假設：政府一般不直接生產準公共物品，或者在先后主次的政策安排上一般不首先生產不具規模效應的物品或服務；其次是因為中國目前的國情和公共財政實力，要想通過公共服務均等化戰略，在每一村（這里不僅有行政村，在貧困山區還有居住分散的自然村）建立一個鄉村圖書館，似乎不僅資金上難以為繼，而且難以形成規模效應，從而導致服務提供績效低。因此，通過政府權威機制的實踐來實現中國貧困地區的文化公平是一個漫長的公共財政階段性戰略化支付過程或者公共服務發展歷程。同時，由于地理位置偏遠、交通成本高、信息相對閉塞、公共物品的非規模效應與非營利性，市場化機制在貧困地區的公共服務提供中也難以較好運行。因此，志愿機制和混合型機制是相對較好的選擇。但在實踐中到底如何？我國農村尤其是貧困地區的農村還面臨民間志愿組織發育不全和社會資本缺乏的問題，所以目前的鄉村圖書館服務提供機制與理論并非完全一致，有時政府權威機制似乎占據了主導地位，尤其是在中央新農村建設的政策背景下，各級政府直接參與農村基礎設施建設的熱情和資本投入似乎越來越大。這就需要通過實證研究進行分析，進而找到每種機制在實踐中得以有效運用的依據和社會基礎。

3 鄉村圖書館服務提供機制的實證研究

截至到2009年，全國共有鄉鎮（街道）文化站38 736個、村（社區）文化室246 780個[7]；自2005年12月首批農家書屋在甘肅掛牌，到2010年10月全國已建成農家書屋近30萬個，目前鄉村圖書館已覆蓋全國近半數的行政村[8]。在具體實踐中，我國鄉村圖書館服務提供出現了多種多樣、層次內容交疊和因地制宜的動態化運作機制。筆者對這些不同運行機制的運行方式、優勢與不足進行了比較總結（見表2）。因為志愿機制和政府權威機制屬于目前我國鄉村圖書館服務提供的主要形態，故具體闡述。

3.1 貧困地區鄉村圖書館服務提供之志愿機制

公共服務提供的志愿機制（自愿機制）是指：“各種非營利組織或公民社會團體以志愿、相互幫助或自我服務的方式，從事公共服務部分提供的組織流程或活動方式。它屬于一種輔助性制度安排，因此僅限于特定社群或特定目標。”[6]51依據已有的研究成果，公共服務的志愿提供可分為社區生產、家庭生產和社會團體生產3種方式。由于地區經濟發展不平衡，中西部地區的發展水平還暫時無法實現社區生產和家庭生產的志愿提供。因此，社會團體生產成為了貧困地區鄉村圖書館服務志愿機制的首選。貧困地區鄉村圖書館服務的志愿機制主要有以下兩種。

（1）以高校在校生為主的幫扶機制——以“鄉村有所圖書館”活動為例

“鄉村有所圖書館”活動是由廈門大學（主要發起人為劉優良博士）聯合泉州師范學院、漳州師范學院、湖南理工學院、泉州理工學院等高校，以志愿者聯盟的形式、完全依靠大學生志愿者捐建鄉村圖書館的系列募捐活動。目前，該活動在全國已建起6所鄉村圖書館，其中第一所鄉村圖書館是建在湖南省汩羅市新塘鄉玉龍村的屈原鄉村圖書館。這一捐建活動是政府、高校、學生、村民、市民及媒體等不同社會主體的民間聯動，活動發起者為高校志愿者，他們通過5個關鍵步驟促成了鄉村圖書館的建成：一是運用“賽博”模式，打造公益主體；二是與“上層”溝通，贏得支持；三是與村民協商，號召村民參與；四是與企業談判，開展公益營銷；五是與媒體合作，傳遞信息[9]。“鄉村有所圖書館”活動一改傳統的“學校包辦”，而完全由在校大學生自主自發，將鄉村圖書館捐建作為紐帶，建立鄉村與志愿者的長期聯系機制。此外，還有90年代末活躍在貴州的青年鄉村圖書室服務隊，它是由貴州大學、貴州師范大學和貴州財經學院等高校的在校學生和分布在貴陽、凱里、都勻、六盤水等地的在職青年自發組織起來的志愿性鄉村文化服務團體。

（2）社會動員式的NGO支持機制——以“青樹鄉村圖書館”捐贈活動為例

“青樹鄉村圖書館”捐贈活動主要由美國青樹教育基金會發起，其宗旨是通過幫助中國鄉村建設現代化圖書館以提升中國農村居民的文化素質，進而促進當地文化、教育、經濟的發展。“青樹鄉村圖書館”在中國設有執行機構，2002—2010年已在青海、甘陜、貴州和山西等地捐建了43所圖書館，其中18所中心圖書館帶動了周圍25所衛星圖書館、社區圖書館和鄉村圖書站[10]。“青樹鄉村圖書館”的服務理念是：參與式、可持續、可擴展；其經營模式為：以中心圖書館建設帶動周邊衛星圖書館、社區圖書館和鄉村圖書站，進行圖書館人員培訓、組成項目團隊實施項目管理、實施效能綜合評估及與國際圖書館團體的合作與交流。

志愿機制的優勢在于：能夠有效融合社會資本，促進團體乃至社會的公益精神提升，增強自我服務意識。當然志愿機制也存在不足，如公益的父權性、興趣有余而資質不夠、不可持續及缺乏科學的制度性安排。

3.2 貧困地區鄉村圖書館服務之政府權威機制

政府權威機制又稱政府代理機制，是指政府作為民眾公權力讓渡的法定代理人，“政府部門直接從事為社會生產公共物品或提供公共服務的行為”[6]44。目前，農家書屋工程是政府權威機制應用于貧困地區鄉村圖書館服務最為成功的案例，它包括以下兩種。

（1） 中心發散型的鄉村圖書館服務提供機制 該機制是以省級政府與省級圖書館為中心向各市、縣、鄉級政府與圖書館發散的城鄉一體化總分館建設機制，具體為：“政府主導，整體規劃；三級投入，集中管理；資源共享，服務創新”[11]。該機制也稱為“嘉興模式”，是由浙江省嘉興市首先創建的，由市、區（縣）、鄉（鎮）三級政府共同出資，其中市圖書館實行統一業務和人事管理，將各種與圖書館相關的服務延伸到鄉鎮分館，而后由“嘉興模式”發展成為“省—市—縣—鄉”的總分館建設模式，以保證鄉村圖書館服務供給的持續性。

表2 貧困地區鄉村圖書館服務提供機制的實證比較分析

（2）資源共享型的鄉村圖書館服務提供機制 該機制源自“全國文化信息資源共享工程”。遼寧省為推進“全國文化信息資源共享工程”創新了“廣電模式”，通過廣播電視網絡搭建起農村公共信息服務平臺，使村民通過有線電視就可獲得各種文化信息，實現了文化信息資源在農村的共享[12]。

國家新聞出版總署印刷發行管理司司長王巖鑌曾表示，2012年農家書屋的建設基本覆蓋所有行政村[13]。從國家新聞出版總署的統計看，目前西部地區農家書屋的覆蓋率稍高于東部和中部地區，其建設投入情況為：中央財政20多億元，中西部地區配套資金和東部地區投入資金20多億元，今后3年內，每年的投入都將在20～30億元[14]。農家書屋工程是國家投資項目，由國家制定相關管理辦法，要求各省遵循“政府組織建設、鼓勵社會捐助、農民自主管理、創新機制發展”的供給機制。此外，農村書屋與一般鄉村圖書館的明顯差別在于：農村書屋所藏圖書針對性較強，采購圖書需與新聞出版總署推薦目錄相符，并且需要在全國各地呈現出建設總體框架的一致性，同時各地區可以根據當地實際情況分別在資金籌集、組織、經營和管理等方面進行靈活多變的自主創新。以“云南農家書屋”為例，截至2010年12月，云南省已建成農家書屋6 606個，重點解決了全省25個邊境縣和3個藏區縣的農家書屋建設難題；2011年，云南省農家書屋建設項目向貧困縣傾斜，計劃完成5 327個農家書屋的建設任務，重點向全省73個國家級貧困縣和7個省級貧困縣傾斜，著力解決農村群眾讀書難的問題[15]。這一活動在2011年12月已經通過云南省新聞出版局驗收[16]。

鄉村圖書館服務提供的政府權威機制的優勢在于：資源集中，政令暢通、統一管理，規模效應，服務程序化、法律化、有法可依。當然，這種機制也存在一些問題，如由制度慣性導致的路徑依賴，由資源和服務壟斷導致的機構、人員增多及管理成本增大，由社會組織弱化導致的與社會合作的困境，等等。

4 結 語

鑒于貧困地區的地方財政困境和維護社會公平的需要，國家對貧困地區鄉村圖書館服務提供承擔著直接的公共責任，但僅僅通過政府權威機制推動是不夠的，還需要創新機制，如在政府主導下的社會多元主體參與合作的混合型機制，該機制甚至包括了社會動員式的NGO支持機制。但是，我們仍需看到，以高校在校大學生為主的幫扶機制也以其獨特的方式取得了顯著成效，正如陳振明教授所說：“可以拓展公共服務提供過程中政府的命令（權威）機制、市場的價格機制和第三部門的社群網絡機制之間合作的邏輯模式。”[5]288但是，由于融資和專業性問題，志愿機制也面臨不可持續的問題。因此，我們應該動態理解和構建貧困地區鄉村圖書館服務的提供機制，如構建起以政府主導的混合型機制為主、志愿機制為輔的多中心、多層次、協同合作的長效提供機制。若能實現鄉村文化服務提供機制的持續、有效創新，鄉村文化的振興將不會是遙遠的夢想。

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