淺析中國房地產市場和政府功能定位

崔志宏

摘要：在目前錯綜復雜的國際國內政治經濟大背景下，中國房地產市場仍是重要經濟增長點，健康有效合理有序的房地產市場不僅具有政治意義，也具備相當的經濟價值。在尊重經濟規律的前提下，政府有效負責的利用各種調控手段來保證其健康發展是一個重大課題。通過回顧改革開放以來中國房地產市場發展歷程，從中梳理出具有中國特色的調控政策，闡述中國房地產市場和政府的功能定位問題。

關鍵詞：房地產；政府；定位

中圖分類號：F293.3文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）30-0163-02

當前國內外經濟形勢錯綜復雜，房地產作為一個經濟增長點要不要再次利用成為當前的兩難選擇。通過回顧中國房地產市場的發展歷程，可以從中梳理出值得注重和思考的經驗和教訓，更好的對房地產市場和政府功能加以定位。

一、中國房地產市場發展歷程

1.中國房地產市場的起步階段（1978—1991）。1978年中國開始改革開放，房地產作為經濟生活中的一個要素也逐漸得到認識。1980年成立了北京市城市開發總公司。1984年通過的《中華人民共和國城市規劃條例》和1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》從法律層面認可房屋和土地作為經濟資源。1988年，國務院召開第一次全國住房制度改革工作會議，印發《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》。

2.中國房地產市場的探索階段（1992—1997）。1992年房改全面啟動，住房公積金制度全面推行。1993年“安居工程”開始啟動。1992—1994年期間，全國各地相繼制定了各自的房改方案。隨著鄧小平南方談話，中國南方部分地區如海南，深圳等地出現了房地產開發浪潮，在缺乏經驗的情況下，房地產市場出現了泡沫現象。

3.中國房地產市場發展的迷茫時期（1998—2002）。1998年國發（1998）23號《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》宣布從1998 年下半年開始，住房實物分配將在全國停止，住房分配貨幣化正式實施。自此，中國的房改取得了突破性進展。中國房地產發展的這個階段可以稱作是迷茫時期。不僅僅是人們思想的迷茫也包括制度的不健全甚至包括政策制度和實施的矛盾。

4.中國房地產市場發展的市場化時期（2003—2010）。教育產業化的弊端使得最初鼓吹教育產業化的專家都不敢承認中國教育產業化。政府不再以也不能以教育產業化為經濟增長點之后，房地產就成為主要選項。2003年8月，國務院出臺《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（簡稱18號文件），首次明確指出“房地產業關聯度高，帶動力強，已經成為國民經濟的支柱產業”，并提出促進房地產市場持續健康發展是保持國民經濟持續快速健康發展的有力措施，對符合條件的房地產開發企業和房地產項目要繼續加大信貸支持力度。2000年福利分房徹底停止，貨幣化分房方案啟動。中國房地產市場化進程準確的說應該是從停止福利分房開始的。房地產的商品屬性從消費者角度得到確認。但是從供給角度，房地產的商品屬性卻要等待2003年。2002年5月9日，中華人民共和國國土資源部簽發11號文件《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》。這項政策使得土地資源的稀缺性等到承認，并通過招拍掛獲得現實的體現。通過招拍掛，土地價值逐步走向市場化，這項政策的出臺標志著房地產市場的供需雙方都要在市場這個舞臺進行博弈。中國房地產市場終于走向了市場化。

隨著中國房地產價格的迅猛增長，對于出現泡沫的擔憂促使政府密集出臺調控政策。2005年，國務院印發了《國務院辦公廳關于切實穩定住房價格的通知》簡稱“國八條”（即舊《國八條》）。4月27日，出臺了《進一步加強房地產市場宏觀調控的八點意見》（即新《國八條》）。2006年5月17日，“國六條”（即《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》）出臺。5月29日，國務院辦公廳出臺《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》（國辦發[2006]37號），即9部委“十五條”，對“國六條”進一步細化。7月11日，建設部等5部委下發《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》（建住房[2006]171號），被稱為“外資限炒令”。 9月27日，中國人民銀行下發了《關于加強商業性房地產信貸管理的通知》，通知對開發貸款、土地儲備貸款、住宅及商業用房購房貸款等都做了限制性規定。2004—2007年央行持續加息也影響了房地產市場。

在國家的密集調控政策下，房價開始出現轉折。但是2008年美國次貸危機出現，雙重因素作用下全國房地產市場呈現量價齊跌的形態。為了保證中國的經濟增長率，2009年國家實現寬松貨幣政策，房地產市場又出現了投資加快、量價齊漲的回暖局面。

5.中國房地產市場發展的新時期（2010年至今）。2011年房價上漲趨勢加快。對此，中國房地產政策調控繼續密集出臺，進一步嚴格差別化信貸政策，通過稅收財政等手段支持保障房建設，部分地區試行房產稅。尤其是2011年“新國八條”出臺，北京等城市發布限購令。從需求角度加以干預，暫時抑制了房價的進一步上漲，部分地區房價下降。2012年北京等大城市部分消費者因降價預期沒有達到而選擇購房造成樓市有回暖跡象。少數城市為刺激經濟對政策微調受到中央批評。

二、對中國房地產市場和中國政府針對房地產市場職責定位

1.對于房地產市場的定位。房地產的確“產業鏈長、關聯度高、帶動力強”但是不能因此將其作為支柱產業。因為“衣食住行教醫葬”是人們的基本需求。基本需求得到保障的情況下才能使得社會更穩定。房地產業必須要在大多數人基本需求得到滿足的前提下才能健康發展。房地產不應該作為保增長的手段。房地產市場問題不能完全依賴市場解決。因為土地作為一種特殊資源具有更明顯的獨占性和稀缺性以及不可替代性。房地產兼具商品屬性和資本屬性因此房地產具有消費，投資和投機三種需求。這三種需求都因為土地的稀缺性而得以加強。從總體上看，供小于求甚至供小于求這張觀念都會造成房價上漲的事實或者預期。房價上漲的事實會強化房價上漲的預期，兩者相互作用往往就產生了房地產價值的偏離。房價不斷上漲以及相當一部分人無法通過購房也無法通過政府渠道解決住房的情況下，房地產投資需求就得以顯現。這種是多套房產擁有者特有的。他們可以通過房租和房產溢價兩部分獲得收益。對這種需求的認識現在還存在分歧，很多學者認為這是合理的，政府也沒有對此做出嚴格限定。但是這種需求造成了一個“食利者”階層的出現并不利于社會的健康發展。而投資需求的過度發展就演變出投機需求，一旦房價不斷上漲，那么投機需求就會出現，投機資金會推波助瀾，放大房價上漲空間，扭曲價值而非體現價值。對于第三種需求政府已經有明確的態度要堅決打擊。這三種需求會隨著收入差距的擴大而更加明顯。

2.政府自身的定位。在以市場為取向的改革過程中，政府自身的定位一直比較尷尬。自由學派的學者往往主張市場解決問題而忽視政府的功能。在當今中國，市場經濟剛剛起步，包括人們思想認識遠遠沒有達到成熟市場經濟的要求。非理性行為充斥中國改革進程。諸如跟風炒作、諸如房價下跌就要退款退房、超前消費、非理性消費等等行為。這種情況下，政府必須要承擔起相應的責任。其實中國房地產市場發展歷程中出現的問題主要應該歸責于政府職責的缺失或錯用。每次房產過熱背后都有政府的影子。因此，政府更應審視自身功能的定位。（1）信息公示功能。政府應該發揮自身資源優勢，政府擁有個人不具備的資源優勢。市場經濟的不完全、消費者的不理性、市場扭曲有很大原因是信息不充分造成的。所以政府對于信息收集和公開負有義務。（2）政府具有保障功能。如果在房地產市場化改革之初，政府就重視保障功能，那么后面的很多結構性問題就不會出現。例如經濟適用房建設體現保障基本需求的話就不會出現北京回龍觀社區150平方米的大戶型的情況。當年的經濟適用住房明顯超出普通人承受范圍，其原因還在于企業追逐利潤和政府職責缺失。遲至2007年政府才出臺政策限定戶型面積，但即使如此，保障房面積依然較大，已經超出保障功能。雖然可以歸結為人民生活水平提高對于住房面積也有更高要求，但是過高的保障標準勢必不能保障更多應該保障的人群。政府應該放開對高端商品房市場的管控，全力保障中低收入者的住房需求。（3）政府具有調控功能。政府的調控功能即使在市場經濟完善情況下依然得到重視。政府要統籌規劃各種市場各種資源的使用及運行。對于房地產市場，政府的調控功能至關重要。通過貨幣政策可以直接影響房地產事實成本從而造成房屋名義價值的變動。例如目前房屋的租金/價格低于利息率的情況就表明房產擁有者對于房產溢價的預期強烈。所以通過加息手段，一旦房產升值預期弱化那么業主就會提高租金或者出售房產。

綜上，為了保障中國房地產市場的健康運行，必須要再認識和尊重經濟規律的前提下，政府承擔起應有的責任。政府要清晰房地產市場和自身的功能定位。政府要及時有效并且長期連貫的運用調控手段來對房地產市場加以干預。房地產價格的穩步健康是各方共贏的保證。