事業單位預算外收入審計研究

羅文春

摘要：我國事業單位收入管理中存在預算外收入管理不健全、預算內外收入界線劃分不清、轉移預算內資金、多頭開設賬戶存款、坐支截留和挪用罰沒收入、亂收費亂罰款等問題。隨著市場經濟體制的不斷完善，我國事業單位和西方非營利組織在內涵和外延上與西方非營利組織趨同。因此，我國事業單位的審計制度，應借鑒西方非營利組織財務管理和會計制度的有益做法，對收費立項及預算外收入的合法性、預算外收入票據、開戶行等進行審計。

關鍵詞：事業單位；預算外收入；審計

中圖分類號：F239.66文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）23-0150-02

一、西方非營利組織與中國事業單位相關概念

（一） 西方非營利組織概念及特征

非營利組織是指不以獲取利潤為目的，而以推進社會公益為宗旨的獨立部門。在西方眾多發達國家中，非營利組織是一種介于營利組織和政府之間的社會組織，通常情況下可以有效降低政府管理的成本，幫助國家處理社會救濟、扶貧、教育、養老、醫療等一系列的社會問題。西方理論界將社會組織劃分成三個部門：營利組織——企業，政府和非營利組織。這就是現代社會所謂的“三大部門”。非營利組織是相對營利組織而言的，是指不以營利為目的的各種組織和機構。根據1980年美國財務會計準則委員會發布的第4號財務會計概念公告提出的標準，非盈利組織至少具有以下特征：絕大部分資金提供者并不是為了獲取經濟利益，業務運營也不是為了獲利，不存在分享剩余財產的所有者權益。宗教慈善服務組織、各種基金會和學校等是目前西方國家典型的非營利組織，它們資金主要來源于政府預算撥款、社會募捐等。非營利組織并不以營利為主要目的，而是為服務對象提供服務項目。

（二）我國事業單位的概念

“事業單位”這一稱謂是我國特有的。在初期的計劃經濟時代，事業單位特指的是那些“沒有生產收人，由國家負責經費開支，并且不進行經濟核算”的單位。當然，在當前市場經濟條件下這一概念已經不再適用。目前可以將我國的事業單位區分為9類，包括教育、科研、文化新聞出版以及規劃和勘探勘察設計單位等等。但隨著市場經濟體制的不斷完善和政府機構改革的不斷深人，我國社會經濟成分也將隨之發生根本性的變化。早在1998年，我國國務院就已經提出了事業單位機構改革的設想：除教育和極少數事業單位之外，其他的事業單位每年削減1/3經費，并要求3年實現自負盈虧。隨著事業單位機構改革的深入，目前，相當多的事業單位已經不再享受國家的預算撥款，或者只能獲得少量的國家撥款。因而，相當一部分事業單位不得不轉向市場籌集資金，并千方百計地擴大收入以彌補自身的支出，其中，部分事業單位已經完全開始企業化經營。雖然，我國絕大多數事業單位仍然是不以營利為主要經營目的，但眾多的事業單位已經開始將資金管理效益作為目標之一，提高各事業單位的經濟核算能力成為大勢所趨。基于此，可將事業單位定義為“不以營利為主要目的，憑借自身業務優勢為社會提供所需公共商品的社會組織和機構”。根據所提供“公共商品”的特征，可以將事業單位劃分成以下5類部門：（1）具有公益性，如市政、氣象、水利、環保、計生等部門；（2）創造精神產品，如文藝體育以及新聞出版等部門；（3）提供中間服務，包括公證、咨詢等中介機構和各類學術團體等；（4）提供無形資產，如生產技術和信息的單位等部門；（5） 進行人力資源生產和再生產，如醫療、保健以及教育單位等部門。

（三）我國事業單位與西方非營利組織的對比

隨著我國市場經濟體制的不斷完善，我國事業單位和西方非營利組織在概念上越來越具有趨同性。一方面，我國的事業單位在未來并不以營利為主要目的，經濟來源趨向于多元化。在資金管理上，強調資金效益，提高管理效率。事業單位不僅利用好現有的各類款項，還要盡可能增大服務范圍，創造收入，走企業化經營的道路。以市場機制為主的背景下，如果事業單位內部管理不健全，在資金管理上存在嚴重浪費，業務開展困難，由于無法完成企業資金供應者的既定目標，事業單位同樣也可能倒閉。這與西方非營利組織資金的來源和管理目標是一致的。另一方面，長期以來，我國事業單位存在“行政化”的傾向，其人事、資金以及服務項目等都由各級地方政府及其工作部門辦理，制約了事業單位的創造性。但是隨著我國事業單位與行政機關控制與被控制關系的進一步淡化，黨政機關和事業單位將實現各司其職，從而使得事業單位由“機關依附型”逐漸向“社會自主型”轉變，使得我國事業單位在內涵和外延兩個方面都與西方非營利組織趨同。因此，我國事業單位的會計和財務制度，應該進一步吸收借鑒西方非營利組織財務管理和會計制度的有益做法。對我國事業單位各項業務的審計工作，也應參照西方非營利組織各項業務的審計工作進行。

二、我國事業單位的收入狀況及管理中存在的問題

（一）我國事業單位的收入來源

我國《事業單位會計準則》對收入進行了規定，即收入是指我國的事業單位為開展業務活動，通過各種形式、各種渠道依法獲得的非償還性資金。通常來說，事業單位可以通過6個渠道獲取收入，主要包括財政補助、上級補助、經營收入以及附屬單位上繳等。其中，其他收入是上述以外的各項收入，主要包括上級補助收入、附屬單位繳款、捐贈收入等。

（二）事業單位預算外收入及其現狀

我國事業單位各項收入按照是否納入財政預算管理可分為預算內收入和預算外收入。預算外收入是事業單位依法收取和使用的未納入財政預算管理的各項財政性資金，例如，法律、法規規定的行政事業性收費、基金和附加收入等。

隨著近年來經濟體制改革的不斷深入，我國事業單位的預算外收入呈現明顯的增長趨勢，因而預算內收入與預算外收入之間的比例越來越小。隨著經濟的發展，各個事業單位不僅把過去的一些行政性收費列入預算外收入核算，而且又增加了很多新的項目。預算外收入增長幅度越來越快，所占比重越來越大，已成為我國事業單位發展的重要收入來源。在事業單位預算外收入不斷增加的同時，各事業單位對這項收入的控制和管理力度仍然較弱，產生了一些問題，主要包括以下方面：（1）預算外收入管理不健全。目前，我國要求對事業單位預算外收入的管理實行“財政專戶存儲、計劃管理、財政審批、銀行監督”的辦法，但該方法未能得到很好的執行：有的事業單位無財政專戶存儲，有專戶存儲的單位存儲率也普遍較低；有的事業單位不向財政部門申報預算外報表，使這部分資金成為財政體外循環的資金，或者滋生為事業單位的小金庫。因此，我國財政部門只掌握了事業單位小部分的預算外收入，其余絕大部分的預算外收入處于失控狀態。（2）預算內、外收入界線劃分不清，會計核算混亂。事業單位的行政經費收入在我國應列入預算內收入，但有些單位列入預算外收入；有些單位列入暫存賬戶中核算，違反了預算會計制度中關于事業單位暫存科目的使用規定；另外，還有些單位將預算內、外收入混同列入到往來賬戶核算，并長期掛帳，導致管理上的漏洞和會計核算上的不真實。（3）轉移預算內資金。一些事業單位年終前通過轉移預算內資金，如結轉購置費結余以及專項資金結余等，虛增財政經費支出以及預算外收入，致使財政決算的失真。（4）多頭開設賬戶存款，規避經濟監管。我國的財政部門規定，全額預算單位允許在銀行設立預算內和預算外兩個賬戶，而差額管理單位和自收自支單位則只允許開設一個賬戶。但是在實際操作中，部分事業單位存在多行、多部門開戶的現象，有些單位甚至設立二、三套帳，以便實現分散轉移資金，逃避經濟監管的目標，致使部分財政資金體外循環。（5）坐支、截留和挪用罰沒收入。國務院要求“各單位罰沒收入一律上繳國庫，不得坐支截留”，但是一些事業單位經常將罰沒收入截留，列入預算外賬戶，自行收支，給國家財政收入造成了損失。（6）未經財政部門、物價管理部門批準的亂收費、亂罰款、亂集資收入一般也都反映在預算外收入賬戶上。

三、我國事業單位收入審計的重點

（一）對收費立項的合法性進行審計

在預算外收入的收費立項方面，審計部門可以重點審核事業單位預算外收入收費項目是否符合國家法律、行政法規和地方性法規等的規定，服務性收費的手續費、管理費是否經過合理批準，以及收費是否取得了物價管理部門核發的收費許可證等方面。

（二）對預算外收入的合法合理性進行審計

收費立項后規定的收費范圍及收費標準對事業單位的預算外收入有著重要的影響。因此，對預算外收入資金合法合理性進行審計時，首先，應審核收入是否在批準立項范圍之內，是否存在沒有經過批準的亂收費、亂罰款、亂集資等現象；其次，可以著重調查被收費對象的負擔情況及其反映。此外，在對預算外收入進行審核時，還要注意審查事業單位有無賬外小金庫，是否存在預算內轉來的資金和轉移資金問題。

（三）對預算外收入票據進行審計

按照規定，事業單位預算外的各項收費應該統一使用財政部門的收費票據或由財政部門負責監制的專用收費票據。因此，在審計預算外收入票據時，可以重點審核收費票據上是否有財政部門的戳記，以及收據內容是否存在涂改和不實，并核準計算金額的正確性。

（四）對開戶行進行審計

按照現有規定，事業單位預算外收入應該執行專戶存儲制度。但為了向財政部門爭取更多撥款，部分事業單位故意將預算外資金分散存儲，存在多頭開戶的行為。因此，在審計預算外收入時，可以重點審核事業單位的賬面收入要與銀行賬單、財政專戶存儲金額是否相符，并將賬面收入金額與上報財政部門的報表相核對，以規范和約束被審計單位逃避財政部門管理與監督的行為。

參考文獻：

［1］陳曉春.市場經濟與非營利組織研究[M].長沙：湖南人民出版社，2001.

［2］黃曼行.淺論非營利組織的績效審計[J].事業財會，2004，（1）.[責任編輯高惠琦]