被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險面臨的困境與對策

伊寶德　趙宏燕

摘要：被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險是國家為保障被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)而推出的一項制度安排。但該制度尚存立法缺位、保險體系單一、籌資渠道不暢、籌資水平低等問題，為進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度，須采取健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險法律制度、構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險體系、理順籌資渠道、提高籌資水平等舉措。

關(guān)鍵詞：被征地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；養(yǎng)老保險模式；籌資渠道

中圖分類號：F840.612文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）23-0083-02

隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)用地被征用，催生出一個急劇膨脹的社會群體——被征地農(nóng)民。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的報告，1987—2001年間造成的被征地農(nóng)民數(shù)量至少達(dá)3 400萬人，2000—2030年間還將增加7 800萬人，這意味著中國失地農(nóng)民規(guī)模將超過1億人口。建立健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，為其提供穩(wěn)定的基本生活保障，實現(xiàn)老有所養(yǎng)之目標(biāo)，確保社會和諧安定，已成為各級政府努力實現(xiàn)的施政目標(biāo)之一。

一、被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險面臨的困境

農(nóng)民承包的土地一旦被征用，將會面臨失業(yè)和老無所養(yǎng)的困境。為此，中央要求各地方政府結(jié)合本地實際，制定政策，實施被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，而地方政府卻基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財政收入的考量，對建立、完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的動力不足、積極性不高，導(dǎo)致被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險面臨諸多困境。

（一）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險立法缺位

從中國養(yǎng)老保險立法進(jìn)程看，迄今尚無一部規(guī)范被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的全國性立法。即便是近期頒布實施的《社會保險法》，也無被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險方面的具體規(guī)定。關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的原則性規(guī)定，主要體現(xiàn)在黨中央國務(wù)院的政策文件中，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險法律制度供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化速度。各地為確保被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的實施，結(jié)合本地實際制定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險方面的政策文件，大多屬于市縣層級，省級政策文件屈指可數(shù)。上述政策文件的理念、內(nèi)容各異，地方特色鮮明，相互協(xié)調(diào)融合性差，且缺乏穩(wěn)定性，嚴(yán)重制約了全國統(tǒng)一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立與發(fā)展。

（二）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系單一

目前，中國的基本養(yǎng)老保險已實現(xiàn)制度上的全覆蓋，但多層次多支柱的養(yǎng)老保險體系尚在建設(shè)中。從各地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度實施情況看，仍以政府主導(dǎo)、組織實施的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險為主，給補充養(yǎng)老保險及商業(yè)保險的空間極小。農(nóng)民承包的土地被征用后大多成為 “種地?zé)o田、工作無崗、社保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的“四無農(nóng)民”，原來享有的土地保障喪失殆盡，進(jìn)而導(dǎo)致家庭保障功能的極度弱化，其未來生計保障面臨諸多的不確定性。被征地農(nóng)民面臨較城鎮(zhèn)居民、非被征地農(nóng)民倍增的養(yǎng)老風(fēng)險，體系單一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險難以應(yīng)對，亟須構(gòu)建多層次多支柱的養(yǎng)老保險體系予以應(yīng)對，轉(zhuǎn)移化解被征地農(nóng)民面臨的養(yǎng)老風(fēng)險，解除其后顧之憂。

（三）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險籌資渠道不暢、籌資水平低

被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金通過三個渠道籌集：被征地農(nóng)民所得的土地補償費和安置補助費；村集體給予被征地參保人員和被征地養(yǎng)老人員的補助；政府從土地出讓收益中劃撥給被征地參保人員和被征地養(yǎng)老人員的補貼[1]。各地政府在履行出資責(zé)任時存在與民爭利的情況，更有甚者，憑借政府的強勢地位弱化其出資責(zé)任，降低出資數(shù)額或出資比例，不按時劃撥財政補貼資金，擠占挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在改革開放后，大多因不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而凋敝，村集體補助資金難以落實到位，若從村集體獲得的土地補償費中列支，還要面對擠占挪用、侵占貪污等違規(guī)違法現(xiàn)象大量發(fā)生，村集體盡量逃避出資責(zé)任，即使無法逃避也要降低出資數(shù)額或出資比例等諸多問題。被征地農(nóng)民是社會弱勢群體中最弱勢的部分，大多數(shù)被征地農(nóng)民的收入水平在征地后不升反降，嚴(yán)重制約其養(yǎng)老保險繳費能力，有限的征地補償安置費，在彌補日常生活開支后所剩無幾，再拿出一部分繳納養(yǎng)老保險費更是捉襟見肘。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險籌資渠道不暢、籌資水平低，已成為有效解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的最大障礙。

二、完善被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的對策

被征地農(nóng)民身份的過渡性，使其在經(jīng)濟(jì)能力、職業(yè)活動范圍、流動性等方面，既不同于城市居民，也不同于非被征地農(nóng)民，因而這一群體在養(yǎng)老保險方面存在特殊的需求。為此，須進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，彌補政府主導(dǎo)型的城市化給被征地農(nóng)民帶來的損失。

（一）完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險法律體系

立法先行、制度跟進(jìn)是被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險得以實現(xiàn)的前提和保障。目前關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險方面的法律以地方規(guī)章或部門規(guī)章為主，層級較低。鑒于各地被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險差異性過大，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院適時制定《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險條例》，擬定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的基本原則、適用范圍、制度框架，養(yǎng)老保險模式，籌資渠道，明確政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險與城保、農(nóng)保銜接預(yù)留制度接口等。國家應(yīng)根據(jù)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險實踐，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上適時修訂《社會保險法》，補充有關(guān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險方面的規(guī)定，也可制定《養(yǎng)老保險法》、《被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險法》等單行法律法規(guī)，建立健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險法律體系[2]。為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的實施提供法律依據(jù)，為各地開展被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險探索提供有力的法律支持。各地應(yīng)根據(jù)本地實際，在上位法律法規(guī)的范圍內(nèi)制定符合本地實際的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法，使上位法律法規(guī)的原則性規(guī)定落到實處。

（二）構(gòu)建多支柱的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系

政府應(yīng)根據(jù)被征地農(nóng)民養(yǎng)老訴求，采取有效措施調(diào)動社會各方面的積極性，在政府主導(dǎo)下參與構(gòu)建以被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險為主體，補充養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民生活補貼為補充的多支柱養(yǎng)老保險體系。政府在完善被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上，從土地出讓收益中劃撥一部分資金，再以制度化安排從用地單位的土地增值收益中籌集一部分資金，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織再從所得的土地補償費擠出一部分資金，構(gòu)建被征地農(nóng)民補充養(yǎng)老保險，以彌補褒獎被征地農(nóng)民為社會發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程所作出的巨大犧牲及貢獻(xiàn)；政府亦可制定優(yōu)惠政策，鼓勵保險公司與政府及有關(guān)部門密切合作，積極參與多支柱養(yǎng)老保險體系的建立和完善，如在保費籌集上，政府給予政策支持，采用政府、集體、被征地農(nóng)民個人三方共同出資、合理負(fù)擔(dān)的方式，使被征地農(nóng)民能以較少的投入獲得一份商業(yè)養(yǎng)老保險，保險公司根據(jù)被征地農(nóng)民不同的養(yǎng)老需求，設(shè)計養(yǎng)老年金保險、老年護(hù)理保險等險種；在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇不能滿足其基本生活需要時，由政府為其提供被征地農(nóng)民生活補貼。

（三）理順籌資渠道、提高籌資水平

被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度得以建立并有效運作的關(guān)鍵，是能否按時足額籌集養(yǎng)老保險基金。首先，政府應(yīng)承擔(dān)主要的籌資責(zé)任。政府在征地過程中通過低價征用土地、高價出讓土地獲取高額差價，成為征地行為的最大受益者，2002年全國土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣收入平均每畝35.67萬人民幣，而對被征地農(nóng)民的補償通常每畝1.5萬—3.5萬人民幣[3]。據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，在當(dāng)前土地收益分配框架下，被征地的農(nóng)民僅得5%—10%，村一級得25%—30%，政府得60%—70%，因此，政府也是最有能力承擔(dān)被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險出資責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者。為確保政府按時足額履行出資義務(wù)，2006年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》等系列文件要求：“社會保障費用不落實的不得批準(zhǔn)征地”。如征地單位不事先將被征地農(nóng)民一次性繳納的養(yǎng)老保險等社保費用存入勞動保障部門指定的財政專戶，應(yīng)不予報批土地。在試編社會保險基金預(yù)算時，應(yīng)在政府公共預(yù)算支出中增加對被征地農(nóng)民社會保障資金的安排，將被征地農(nóng)民社會保障所需資金列入土地出讓收支預(yù)算管理范圍，將被征地農(nóng)民社會保障資金收支預(yù)決算納入社會保險基金預(yù)算。按照誰征地誰負(fù)責(zé)保障的原則，各級政府要根據(jù)用地規(guī)劃，將被征地農(nóng)民社會保障所需各項資金納入年度財政支出預(yù)算[4]。要進(jìn)一步理順籌資渠道，在政府財力不斷增長的情況下逐步提高籌資水平。其次，農(nóng)村集體組織應(yīng)確保保費補助的落實。對征地過程中農(nóng)村集體組織獲得的征地補償款，應(yīng)以法律法規(guī)或政策形式明確規(guī)定優(yōu)先保證被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險費的支付，并進(jìn)一步明確支付的數(shù)額或比例，保證補助資金按時足額到位，防止資金被擠占挪用，預(yù)防相關(guān)違法行為的發(fā)生。最后，被征地農(nóng)民應(yīng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。改變當(dāng)前征地收益分配不合理的局面，加大對農(nóng)民的補償力度，提高被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險繳費能力。

被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的完善事關(guān)被征地農(nóng)民切身利益的保護(hù)，更關(guān)乎城市化進(jìn)程與社會的安定和諧。針對現(xiàn)行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險存在的問題，政府應(yīng)承擔(dān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計、組織實施、監(jiān)督落實、最終出資人的重任，解除被征地農(nóng)民的后顧之憂，使之分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

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[責(zé)任編輯仲琪]