皖江縣域土地集約利用問題與對策初探——以池州市青陽縣為例

陳保平

(池州學院 資源環境與旅游系，安徽 池州247000)

1 引言

皖江地區現轄有29個縣（區），土地總面積為6.5萬 km2，約占安徽省總面積的46.56%[1]。當前，隨著皖江城市帶產業轉移示范區建設步伐加快，引發了產業的集聚、人口的集中及城鎮化水平的提高，也由此產生了對土地的全面需求，致使土地供需問題日趨突出，加上安徽省政府第77次常務會議通過的《進一步推進節約集約用地的若干意見》。因此，開展皖江縣域土地集約利用問題與對策研究，具有重要的現實意義[2]。

筆者通過選取皖江地區的池州市青陽縣為案例，采用實地調研和層次分析法，進行實證分析和評價，主要通過闡述青陽縣土地集約利用的現狀特征與存在問題，尤其是對縣域土地利用與產業發展的自然生態、社會環境以及基礎設施等條件開展全面分析。 在此基礎上，提出了該縣土地集約利用的主要對策和建議，以期為皖江縣域土地集約利用和經濟發展的戰略決策提供參考依據。

2 青陽縣土地集約利用現狀與存在問題

青陽縣位于長江下游南岸的池州市境內，屬于皖江城市帶的重要腹地之一，也是承接長三角產業轉移的基地之一，同時屬于皖南“兩山一湖”旅游區的北大門。地理位置為北緯 30°19′00″至 30°50′00″、東經 117°40′00″至 118°00′50″。 全縣土地總面積為1204km2，其境內具有低山、丘陵、平原等多種地貌類型，地勢南高北低，南部多山地，中部多丘陵、崗地，北部為平原、圩區，素有“七山一水一分田，一分道路和莊園”之稱[3]。該縣現轄有11個鄉鎮，110個村。

2.1 青陽縣土地集約利用現狀特征

2.1.1 青陽縣土地集約利用現狀 根據青陽縣2010年土地利用現狀及其變更調查統計資料[3]進行統計，該縣土地總面積約為114612.07hm2，其中，一級土地利用結構分類情況為：農用地約為100581.56hm2，建設用地約為8908.32hm2，未利用地約為5122.19hm2；二級土地利用結構分類情況(表1)。

表1 青陽縣2010年土地利用結構表 單位:hm2

隨著近幾年來青陽縣第二和第三產業的快速發展，城鎮化進程加快，城鎮建設用地逐步擴大，這一系列變化使得對土地的需求量進一步加大，造成土地供需矛盾日益突出[4]。但從總體上看，自2005年至2010年，該縣的土地利用結構沒有發生較大的變化：2010年農用地分布面積比2005年雖減少了33.78hm2，但依然占87.47%，僅比2005年下降了0.03個百分點；2010年建設用地比2005年增加了333.78hm2，占土地總面積比重為7.05%，比2005年上升了0.30個百分點；未利用地2010年比2005年減少了0.27個百分點(表2)。

表2 青陽縣2005-2010年三大類土地類型的總量動態變化情況單位:hm2

根據表2中各不同年份的農用地、建設用地、未利用地等相關數據，可繪出青陽縣自2005年至2010年三大類土地類型的總量動態變化示意圖 (圖1)，更為直觀、連續地進行各類土地利用總量動態變化情況的對比分析。

2.1.2 青陽縣土地利用的基本特征

（1）土地利用類型豐富多樣，林地面積較大。按全國土地分類系統劃分，除冰川及永久積雪、葦地、鹽堿地和牧草地外，其他土地類型幾乎都有，其中林地面積較大，2010年青陽縣林地面積66773.89hm2，占土地總面積的54.54%。

（2）可供開發利用的不多，土地利用率較高。2010年青陽縣未利用地的面積為5122.19hm2，占土地面積的5.48%，可供開發利用的不多。土地利用率為94.25%，高于全市平均水平 （全市平均水平為85.88%）和全省平均水平（全省平均水平91.57%）。

（3）人均土地面積小，人均耕地地區差異大。2010年青陽縣人均占有土地面積0.43hm2，為全國人均占有土地面積的58%，人均占有耕地面積0.106hm2，略高于全國平均水平。各鄉鎮人均耕地差異較大，蓉城鎮、廟前鎮人均耕地不足0.08hm2，木鎮鎮、新河鎮和陵陽鎮均超過0.16hm2。

（4）農村居民點用地粗放。2010年青陽縣人均農村居民點用地達238.85m2/人，遠超過村鎮規劃標準（GB50188-93）規定標準的上限（140m2/人）。

（5）后備耕地資源不足。青陽縣未利用地多為裸巖石礫地，現行科技水平下很難開發為耕地，灘涂和荒草地面積較小，且開發難度較大，后備資源開發潛力小。

根據2010年青陽縣建設統計資料，青陽縣建設用地面積總計為114355.78hm2?？傮w評價范圍內青陽縣域各鄉（鎮）建設用地變化情況如下（表3）。

表3 青陽縣各鄉(鎮)建設用地增減匯總情況表 單位：hm2

青陽縣各鄉（鎮）建設用地呈現出穩步的上升趨勢，且各鄉鎮的建設用地增長變化差異較大。同時，青陽整個縣域范圍內，總體的建設用地也是穩步上升的，從2005年的7723.96hm2增長到了2010年的 8057.74hm2，凈增了333.78hm2，且在 2010年后增速繼續加快。

2.2 青陽縣土地利用存在的問題

2.2.1 鄉鎮土地利用粗放，土地集約利用效益低下近年來，青陽縣經濟快速增長，全縣的面貌發生了巨大變化；但同時存在少數城鎮和部分鄉鎮用地規劃不當，用地布局不夠合理；隨著城鎮用地外延擴張，建設用地低效利用現象較普遍，且不合理土地利用方式造成土地的使用效益低下等問題。

（1）鄉鎮用地規劃不當，用地布局和結構不夠合理城鎮大都集中在沿河或公路干線兩側地勢低平并較為平坦的地區，或建設條件優越的地段上。居住用地面積相對較高，大部分集中于城區，形成小規模的居住區，但總體布局不夠合理。工業用地和行政辦公用地占用城鎮的黃金地段，土地價值沒得到最大體現，土地產出率低。同時，各類建設用地混合在一起，工業企業布局分散，大量占用土地[5]。

（2）在青陽縣新型工業化、城鄉一體化過程中，隨著城鎮和鄉鎮建設的外延擴張，建設用地低效利用現象比較普遍。同時，一些城鎮中心存在大量可改造和復墾的舊房，而新建房屋普遍綠化環境不好，配套設施也不夠配套。

（3）部分鄉鎮土地利用比較粗放。部分鄉鎮的建設主要停留在以二維平面開發利用的水平層次，農村仍自建小平房或二層樓房為主。商業，住宅用地也延用農村舊習，占地多，且配套設施占地面積大。此外，城區中房屋一般的平均層數大多為3-4層，建筑空間利用系數較低。鄉鎮工業企業相對分散，不夠集中，卻占據優勢地段，造成土地資源隱形浪費[6]；另外，城鎮中存在破舊房屋閑置，而基礎設施條件差，人口集聚，亂建亂占現象普遍，土地利用效率低下，方式粗放[7]。

2.2.2 耕地資源數量不足，總體質量不高 青陽縣在耕作方式上仍然以傳統的粗放式耕作為主，投入產出效益不高；全縣的耕地分布較為分散，不利于現代化機械的作業，耕地集約利用水平低。同時，隨著青陽縣新型工業化，城鄉一體化快速推進，部分耕地被占用，而且大量耕地撂荒，拋荒現象存在；新農村建設及生態建設也需要占用部分耕地。2006年度青陽縣各類建設使用耕地210.77hm2；九華山各類建設使用耕地34.41hm2。在1997-2010年青陽縣土地利用規劃期間，耕地凈減少2762.21hm2，年均凈減少306.91hm2，人均耕地由1.70畝下降為1.59畝。我縣南部為山區，中南部為中、低丘陵，其中，退耕還林也造成了耕地面積的大量減少。此外，青陽縣未利用地多為裸巖石礫地，現行科技水平下很難開發為耕地，灘涂和荒草地面積較小，且開發難度較大，后備資源開發潛力小，后備耕地資源不足。

2.2.3 建設用地供需矛盾突出，建設用地供給面臨較大壓力 目前，青陽縣正處經濟較快發展階段用地需求量大，特別是對建設用地和工業用地的需求量增加。2010年該縣的城鎮化率達到42%，預計2020年該縣的城鎮化率將達到58%。城鎮工礦用地需求量保持較高水平；建設社會主義新農村，還將需要新增建設用地作為支撐。2010年建設用地總規模達8908.32hm2，遠超過了2015年所規劃的控制指標植 8680.55hm2（表 4）。

表4 青陽縣2010-2015年規劃主要指標執行情況 單位：hm2

由此可見，青陽縣經濟發展的同時，建設用地擴張，耕地同時被占用，面積減少。建設用地的供給面積有限，不能滿足日益增長的人口需要。

2.2.4 農村居民點分布散亂，用地粗放，戶均面積過大 青陽縣的農村居民點都以自然村落為主，具有山地丘陵地區呈點狀，塊狀居民點分布的普遍特征，散亂分布。其居民點建筑是傳統的單層房，或雙層建筑為主，占地面積大，容積率低。2005年青陽縣人均農村居民點用地達238.85m2/人，遠超過村鎮規劃標準 （GB50188-93）規定標準的上限（140 m2/人）。同時，一戶多宅和閑置宅基地現象普遍，導致農村居民點內部土地的利用結構不合理與土地大量閑置。

3 青陽縣土地集約利用的主要對策

3.1 優化配置和集約利用各鄉鎮土地資源，提高縣域土地的利用率

3.1.1 科學合理規劃各主要城鎮用地，優化土地利用功能布局 青陽縣城鎮大都集中在沿河或公路干線兩側地勢低平并較為平坦的地區，或建設條件優越的地段上，規劃缺乏超前性，土地配置失當；工業和住宅占地面積大，且工業區，住宅區和商業區混雜；工業企業布局分散，大量占用土地，土地效率價值沒有得到最大體現。缺乏整體規劃造成土地利用效率低下，同時，也給將來土地利用的合理布局帶來很大的挑戰。由于青陽縣城的自然地理環境比較優越，因此，只有通過科學合理地規劃好城鎮建設用地，同時不斷優化土地利用功能布局，才能充分發揮土地利用規劃在整個縣域土地集約利用中的宏觀調控作用，促進青陽縣土地資源集約利用。合理調整城鎮工業企業布局及居住區布局，青陽縣工業用地主要集中布局于 “三園五區”，中心城區工業逐步向經濟開發區集中，丁橋、酉華、陵陽、楊田、喬木各城鎮工業用地正積極以提高規模效應、促進產業升級以及保護生態環境為布局優化目標，建設工業集中區。

3.1.2 積極調整城鎮土地各產業用地結構，提高土地利用效率 現階段，青陽縣的產業用地結構不夠合理，一些工業用地和行政辦公用地占用城鎮的黃金地段，土地產出率低。而效益較高的商業、金融業卻無地可用。所以，要調整城鎮產業用地結構，充分發揮城鎮規劃的指導，區域理論的作用，通過極差地租調整土地利用方向，合理規劃商業區、工業區和住宅區，各自連接成片；結合產業結構調整和工業企業發展，推進企業集中連片，節約土地，提高土地利用效率。

3.2 積極調整土地利用結構，統籌城鄉建設用地，發揮聚集效應

在青陽縣新型工業化、城鄉一體化過程中，要統籌城鄉建設用地，積極搞好城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤及土地的置換與指標控制，依法依規、因地制宜的組織農村建設用地整理示范工程。其中，2005年至2010年減少農村居民點用地552.31hm2，用于城鎮建設和工業區塊調整，以緩解建設用地指標不足，提高整個縣域的土地集約利用。此外，產業結構的調整將改變原有土地的利用結構，因此要合理的調整產業布局，統籌整個縣域的產業發展，發揮土地利用的規模效益[7]。結合青陽縣的產業發展實際，對第一產業要加大財政力度，推進農業的基礎設施建設，提高糧食產量和生產效益，從而促進土地集約利用。對于第二產業，要因地制宜的淘汰落后產業，引進先進產業，大力發展高新技術的產業，提高單位面積的土地產值；同時要優化工業用地布局，嚴格控制用地指標。對于第三產業，充分利用已有的各項產業優勢，提高第三產業增加值[8]。

3.3 進一步提高小城鎮土地資源的利用效率，盤活各鄉鎮存量土地，提高建筑容積率

要充分運用青陽縣土地利用總體規劃作為指導，合理控制小城鎮建設用地規模，尤其要控制建設用地總規模的過快增長。充分發揮存量土地的資產效益，減少新建和擴建項目的用地，加大存量建設用地盤活力度，挖掘存量建設用地潛力，防止用地浪費，提高土地利用率。2005年青陽縣建設用地面積為7723.96hm2，到2020年該縣建設用地總量應控制在8876.00hm2以內，比2005年凈增加1152.04hm2。制定和完善建設用地定額指標，推行土地投資強度、土地利用強度、投入產出率等指標控制體系，向空中，向地下，向集約發展，增加單位面積土地的產出量，加強城鎮閑散用地的整合，改造整治城中村，實施舊城改造，鼓勵低效用地整容改造和深度開發；對建成區中的低層，低密度破舊房屋地段進行重點改造，提高建筑密度和居住人口密度[9]。

3.4 加強土地開發利用管理，完善土地管理制度

通過進一步深化土地管理制度改革，實現耕地總量動態平衡[10]。在當前青陽縣新興工業化，城鄉一體化進程中，耕地不可避免的被占用，而被占用的耕地要得到補償，需要進行土地整理復墾。盡管理論上也可以通過對耕地后備資源的開發，來補充被占用的耕地。但就青陽縣而言，青陽縣后備耕地資源不足，未利用地多為裸巖石礫地，現行科技水平下很難開發為耕地，其開發利用價值不高。所以，要充分認識到進行土地整理復墾的重大意義，加強土地管理制度改革[11]。土地整理方面：不僅包括農地整理上，積極開展田、水、路、林、村綜合整治，重點建設高標準基本農田，增加有效耕地面積、提高耕地質量、改善農村生產生活條件和生態環境；推廣先進的土地復墾工程和生物技術，及時復墾廢棄的獨立工礦、違法違規磚瓦窯場，實現新增耕地；而且包括城區土地的整理，通過盤活城區閑置等土地，減少青陽縣區域經濟發展建設對耕地的侵占面積。另外，進一步提高土地整理復墾的積極性，在制定用地計劃的同時應制定相應的土地整理計劃，使建設占用與土地整理復墾相掛鉤[12]。

3.5 積極推進新農村建設，整合和復墾一些閑置用地

按照新農村建設的要求，以青陽縣土地利用總體規劃為指導，合理引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并。保障農業生產、農民生活必需的建設用地，支持農村道路、水利等基礎設施建設，引導和鼓勵農民向新型農村住宅社區集中，促進農村居民點用地整合和節約集約利用。加強農村宅基地管理。農民新建住宅優先安排利用村內空閑地、閑置宅基地，提高農村宅基地的利用效率。進行農村居民點整理，因地制宜、循序漸進進行田、水、路、林、村綜合整治，加強對“空心村”用地的改造，積極推進新農村建設，整合和復墾一些閑置用地，以進一步提高該縣的土地利用效率。

4 結語

綜上所述，以皖江縣域土地集約利用為宗旨，結合池州市青陽縣各鄉鎮土地集約利用現狀為案例，依據國務院發布的《關于促進土地節約集約利用的通知》精神，針對皖江縣域土地集約利用問題，提出以下方面的建議：

（1）進行科學規劃與合理布局各類產業，充分集約利用土地。由于皖江縣域的不少農村地區過去長期缺乏應有的科學規劃與合理布局，特別是近幾年來，因皖江縣域臨近長三角經濟發達地區，造成大量青壯年勞動力外出務工，存在拋荒田地和閑置舊房等現象，同時利用打工獲得的收入，新建了不少新房，而建新房又沒有充分利用農村閑雜地，造成土地資源的大量浪費。因此，應當按照統籌城鄉發展、集約用地的原則，積極指導、督促編制好各鄉鎮土地利用總體規劃。要通過轉變土地利用方式，加快由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效利用的方向進行轉變。

（2）進一步優化配置和集約利用各鄉鎮土地資源，并利用好經濟手段的介入。一方面，通過優化配置和集約利用各鄉鎮土地資源，積極調整土地利用結構；另一方面，通過統籌城鄉建設用地，發揮聚集效應；通過提高縣域土地資源的利用率，盤活各鄉鎮存量土地，提高建筑容積率。與此同時，可以采取以行政獎勵的方式來激勵農民在騰退空閑宅基地的基礎上，積極認購一部分空閑的、能居人的住宅。這一政策體現了當地政府對農民利益的切實關懷和對民間住宅交易現象的積極回應。通過適當采取獎勵或直接補助給農民，讓他們積極騰退那些閑置的宅基地，既照顧了這部分農民的利益，又可預防止少數城鎮居民購買農村住宅，亂占宅基地。

（3）不斷提高土地集約利用的技術標準和科學水平，是夯實皖江縣域土地集約利用基礎的前提。對于目前新增加的建設項目和用地，應當通過量化的技術標準和經濟標準來積極鼓勵少用好地、多用劣地或未利用地。一般可依據農用地分等定級的結果開展分級征收新增建設用地的土地有償使用費。對于那些使用等級較高的農用地，應繳納標準較高的使用費，而使用未利用地或廢棄地的，則可以降低收費標準，從而起到有效的積極引導作用。與此同時，可以考慮對用地計劃指標按照基本農田、一般耕地、其他農用地、未利用地和廢棄地進行合理分類，大力鼓勵利用那些未利用地或廢棄地，從而達到促進皖江縣域土地集約利用水平的目的。

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