完善草原執法法律依據依法加強草原生態保護建設

記者：《解釋》的重大意義是什么？

胡偉新：黨的十八大報告指出，大力推進生態文明建設，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。同時提出，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。堅持節約資源和保護環境的基本國策，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好生活環境，為全球生態安全作出貢獻。這一論述，將生態文明建設提高到了全新的戰略高度。

我國天然草原面積近4億公頃，約占國土面積的2/5。草原作為我國面積最大的陸地生態系統，生態地位十分重要。草原既是主要江河的發源地和水源涵養地，又是防治水土流失和荒漠化的主戰場；既是應對氣候變化的重要“碳庫”，又是保護生物多樣性的重要“基因庫”。由于受氣候變化和人為不合理利用等因素影響，目前我國天然草原退化嚴重，草原生態服務功能降低，江河上游水土流失加劇，北方沙塵浮塵災害頻繁，嚴重威脅國家生態安全。

依法加強草原生態保護建設，是維護國家生態安全的重要舉措，是推進生態文明建設的重要內容。《解釋》的出臺，為依法打擊各種破壞草原資源和生態環境的違法犯罪行為，提供了強有力的法律武器，對加強草原生態保護建設，維護國家生態安全，促進生態文明建設具有十分重要的意義。

記者：非法占用草原二十畝作為定罪標準的考慮是什么？

◎農業部草原監理中心主任馬有祥回答記者提問

胡偉新：主要有這么兩點考慮：第一，統計數據表明，2008—2009年，內蒙古、新疆、黑龍江等十個省區（草原面積占全國草原總面積的80%）非法開墾草原十畝以下的案件占非法占用草原案件總數的65.6%，開墾十畝以上的占34.4%，開墾二十畝以上的占15.2%。考慮到實踐中非法占用草原主要表現為非法開墾草原種植糧食或者其他經濟作物，行為人實施此類行為往往是基于經濟、生活等方面的利益需求，入罪門檻不宜定得太低，將二十畝規定為非法占用草原“數量較大”的一般認定標準，意味著有15.2%的開墾草原違法案件應當追究刑事責任，從打擊力度和范圍看，相對比較適宜。第二，為貫徹寬嚴相濟政策精神，體現主客觀相統一原則，加大對屢犯不改非法占用草原者的懲治力度，特別規定，曾因非法占用草原受過行政處罰，在三年內又非法占用草原，改變被占用草原用途，數量在十畝以上，即屬“數量較大”。

記者：請問當前草原執法工作中面臨的突出問題是什么？《解釋》的出臺對解決這些問題將起到怎樣的作用？

馬有祥：眾所周知，草原是我國陸地面積最大的生態系統，在生態文明建設中具有重要的戰略地位。為依法保護草原資源和生態環境，各級政府采取了一系列有效措施，不斷加大草原生態保護建設力度，草原執法工作也相應得到加強。

當前，草原執法工作仍然面臨著執法力量薄弱、執法裝備條件落后等問題，但從法律和制度層面來看，目前草原執法工作面臨的最突出問題是，草原執法的法律依據不夠完善，草原法和刑法缺乏有效的銜接，對破壞草原資源的犯罪行為缺乏量刑標準，難以追究刑事責任，草原執法的懲戒和震懾作用不明顯。由此造成開墾草原、非法使用草原等違法行為屢禁不止。據農業部草原監理中心統計，“十一五”期間，我國主要草原省區發生開墾草原案件近萬起，破壞草原面積近80萬畝。《解釋》的出臺，明確了開墾草原、非法使用草原等犯罪行為的定罪量刑標準，實現了草原法與刑法的有效銜接，為依法追究破壞草原資源當事人的刑事責任提供了重要依據，對進一步增強草原執法的威懾力，具有重要的作用。

近年來，隨著草原地區經濟開發活動日益增多，一些國家機關工作人員違反法律規定，非法批準征收、征用、占用草原的問題也比較突出。為此，《解釋》專門規定，國家機關工作人員徇私舞弊，違反草原法等土地管理法規，濫用職權，非法批準征收、征用、占用草原，也要追究刑事責任，并明確了量刑標準。這對進一步規范權力運行，促使國家機關工作人員依法行政，也具有重要的促進作用。

此外，在草原執法過程中，以暴力、威脅方法阻礙草原執法人員依法執行職務的現象時有發生，執法人員的人身安全甚至受到威脅。為此，《解釋》對以暴力、威脅方法阻礙草原執法人員依法執行職務，或者煽動群眾暴力抗拒草原法律法規實施的行為，作出了追究刑事責任的規定。這為草原法律法規的實施和草原執法人員依法執行職務提供了強有力的司法保障。

◎最高人民法院研究室副主任胡偉新回答記者提問

記者：草原《解釋》與《土地解釋》和《林地解釋》數量標準為什么不一致？

胡偉新：《最高人民法院關于破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》將非法占用耕地“數量較大”規定為基本農田五畝以上，基本農田以外的耕地十畝以上；《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》將非法占用林地“數量較大”規定為防護林等特種用途林五畝以上，其他林地十畝以上。本《解釋》規定非法占用草原二十畝以上的，屬于“數量較大”，關于這三個司法解釋之間關于數量的規定不一致的問題。我們的主要考慮是：非法占用草原與非法占用耕地、林地的方式、目的、危害后果等有所不同，對三者不能設定相同的“數量較大”標準。首先，非法占用草原主要表現為非法開墾草原種植糧食和經濟作物，行為人往往有生活方面的需求，而非法占用耕地、林地則多是用于建造商品房，是為了謀取巨額利潤，二者主觀惡性有一定差別。其次，經調研了解，非法開墾草原相對容易，一旦實施往往開墾的面積就比較大，如將非法占用草原“數量較大”的標準亦規定為五畝、十畝，將意味著有大量非法開墾草原案件要作為犯罪行為處理（據統計，非法開墾草原十畝以上的案件要占全部非法開墾草原案件的34.4%以上），可能存在打擊面過寬的問題。第三，雖然《中華人民共和國草原法》規定了基本草原的概念，但調研發現，目前各省區基本草原劃定工作進展不一，大部分省區才剛剛開始此項工作，因此無法像土地、林地解釋那樣，根據草原等級分設不同的入罪數量標準。

◎新華社記者提問

◎農民日報記者提問

◎中央人民廣播電臺記者提問

對于初次非法占用草原與曾因非法占用草原受過行政處罰三年內又非法占用草原，二者所反映出的行為人主觀惡性和人身危險性程度存在明顯差異，為其確定不同的入罪數量標準，并不違反法律規定，同時也更符合寬嚴相濟刑事政策和主客觀相統一刑法原理。

記者：下一步將采取哪些措施，做好草原行政執法與司法的銜接工作，進一步加大對破壞草原資源違法犯罪行為的打擊力度？

馬有祥：《解釋》的出臺，為依法打擊破壞草原資源的違法犯罪行為提供了有力的法律武器。

下一步，各級草原行政主管部門和草原監督管理機構將把學習宣傳《解釋》作為草原普法宣傳的重點內容，深入開展《解釋》的學習宣傳活動。一是廣泛宣傳“破壞草原有罪”的觀念，進一步增強社會各界，特別是在草原上從事開發經營活動的自然人和法人組織自覺遵守草原法律法規的意識。二是加大向有關國家機關及其工作人員的宣傳力度，使其切實認識到，非法批準征收、征用、占用草原是要負刑事責任的，促使其自覺規范權力運行、依法行政。三是組織草原執法人員認真學習《解釋》的內容，準確理解和掌握破壞草原資源犯罪案件的定罪量刑標準，并不斷增強規范執法、文明執法、公正執法的意識。四是對司法機關追究刑事責任的草原犯罪案件，及時進行通報曝光，充分發揮典型刑事犯罪案件的警示宣傳和教育作用。

同時，各級草原行政主管部門和草原監督管理機構還將進一步加強與公安機關、檢察院和法院的溝通協調，建立健全草原行政執法與司法有效銜接機制，完善移送涉嫌草原犯罪案件的工作規程和制度，在行政執法過程中發現涉嫌犯罪的案件，及時向公安機關移送，共同做好打擊草原違法犯罪行為的工作，為依法保護草原資源和生態環境，加快推進生態文明建設作出應有的貢獻。