《解釋》出臺的背景和主要內容

最高人民法院辦公廳主任、新聞發言人于厚森介紹《解釋》出臺的背景和主要內容。

為大力推進生態文明建設，保護草原資源，依法懲治破壞草原資源犯罪活動，2012年10月22日，最高人民法院審判委員會第1558次會議討論通過了《解釋》。下面，我對《解釋》的出臺背景、主要內容作簡要的介紹和說明。

一、《解釋》出臺的背景

草原與耕地、森林一樣，是我國重要的自然資源，也是重要的生態屏障。據統計，我國共有草原約4億公頃，占國土面積的41.7%，作為我國面積最大的陸地生態系統，生態地位十分重要。我國對草原資源、草原生態的保護十分重視。

一是黨和國家將節約資源和環境保護作為基本國策，大力推進生態文明建設。黨的十八大報告明確指出，大力推進生態文明建設，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。

二是制定了草原保護的法律法規體系。其中包括草原法、土地管理法等法律。為依法懲治非法占用草原的犯罪行為，切實保護草原資源，全國人民代表大會常務委員會2001年8月31日通過的《中華人民共和國刑法修正案（二）》將1997年刑法第三百四十二條的犯罪對象從“耕地”擴大為“耕地、林地等農用地”。同日通過的《全國人大常委會關于〈中華人民共和國刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》規定，刑法第三百四十二條中“違反土地管理法規”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關行政法規中關于土地管理的規定。明確了非法占用草原行為應當依照刑法第三百四十二條規定的非法占用農用地罪追究刑事責任。

三是建立了草原生態保護補助獎勵機制。

2011年，國務院印發了《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》，召開了全國牧區工作會議。草原的生態、經濟和社會功能受到空前關注，草原的戰略地位得到顯著提升，“生產生態有機結合、生態優先”的草原工作方針也更加明確，標志著草原生態保護建設邁入了新的階段。

但是，受利益驅動以及對非法開墾草原追究刑事責任沒有明確的定罪量刑標準等原因影響，破壞草原資源現象相當突出，草原生態逐年惡化。其中，墾草種糧的案件居草原違法案件的前列。2009年，僅內蒙古開墾草原種糧的案件就有947起。與此同時，由于草原蘊藏著豐富的煤炭、鋼鐵、石油、天然氣以及稀土等礦藏，在工業需求與豐厚利益的驅動下，未經依法批準征占用草原進行各類工商業開發的問題也日趨嚴重。

◎最高人民法院辦公廳主任、新聞發言人于厚森介紹《解釋》出臺的背景和重要內容

實踐中，由于我國刑法相關條文缺乏明確具體的定罪量刑標準，司法操作性較差，各地在執法和司法實踐中對非法占用草原能否追究行為人刑事責任問題時常產生爭議，影響了對犯罪的懲治以及對草原資源的有效保護。根據農業部關于商請制定《關于審理破壞草原資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的建議，最高人民法院于2010年5月啟動了《解釋》的制定工作。隨后，赴內蒙古等地就破壞草原資源問題進行充分調研并廣泛聽取多方面的意見，分別召開了十多次座談會進行專門研討。經多次修改《解釋》稿，并征求了全國人大常委會法工委、最高人民檢察院、公安部、農業部以及各高級人民法院等多方意見和專家學者意見，最后經最高人民法院審判委員會討論通過。

二、《解釋》的主要內容

《解釋》共七個條文，主要規定了非法占用草原行為的定性問題；刑法第三百四十二條規定的“數量較大”、“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的認定標準；非法批準征收、征用、占用草原行為的定罪量刑標準；阻礙草原監督檢查人員依法執行職務、煽動群眾暴力抗拒法律實施的處理；單位非法占用草原的定罪量刑標準等問題。

1.非法占用草原行為的定性。針對司法實踐中存在的非法占用草原的行為能否追究刑事責任的認識模糊問題，《解釋》第一條明確規定違反草原法等土地管理法規，非法占用草原，改變被占用草原用途，數量較大，造成草原大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規定，以非法占用農用地罪定罪處罰。

2.非法占用草原行為的定罪量刑標準。《解釋》第二條主要規定了刑法第三百四十二條規定的“數量較大”和“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的情形。非法占用草原“數量較大”的標準一般為“二十畝以上”；曾因非法占用草原受過行政處罰，在三年內又非法占用草原的，則為“十畝以上”。

關于造成草原“大量毀壞”的認定標準，根據刑法第三百四十二條規定，非法占用草原，構成非法占用農用地罪，不僅以“改變被占用土地用途，數量較大”為條件，還需造成草原大量“毀壞”。對草原“毀壞”的認定標準，《解釋》區分了兩種不同情形：

第一，對于非法開墾草原種植糧食作物、經濟作物、林木，或者在非法占用的草原上建窯、建房、修路、挖砂、采石、采礦、取土、剝取草皮的，采取“改變用途即毀壞”的認定標準，即只要在非法占用的草原上實施以上行為的，即應認定已對草原造成毀壞。這是因為，與耕地、林地不同，草原生態十分脆弱，一旦改變其用途，用于種糧、采礦等非草原建設，即會造成草原嚴重毀壞。以非法開墾草原為例，草原被開墾后，即便在降水條件好的地區，植被恢復也需要十年以上時間，且要花費上百倍于開墾草原的成本。考慮到草原的特殊性，結合司法實踐，采取“改變用途即毀壞”的原則，改變被占用草原用途即意味著已對草原造成毀壞。

第二，對于在非法占用的草原上堆放或者排放廢棄物，或者違反草原保護、建設、利用規劃種植牧草和飼料作物的，分別以“造成草原的原有植被嚴重毀壞或者嚴重污染”或者“造成草原沙化或者水土嚴重流失”作為造成草原“毀壞”的認定標準。

3.國家機關工作人員非法批準征用、征收、占用草原行為的定罪量刑標準。刑法第四百一十條規定的非法批準征用、占用土地罪，是指國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關行政法規中關于土地管理的規定，濫用職權，非法批準征收、征用、占用耕地、林地、草原等農用地以及其他土地，情節嚴重的行為。《解釋》針對實踐中存在的國家機關工作人員違反草原法的規定，無權批準征收、征用、占用草原而批準，超越批準權限批準征收、征用、占用草原，不按照草原保護、建設、利用總體規劃的用途批準占用草原，或者違反法律規定的程序批準占用草原的行為，規定了下列情形為“情節嚴重”：（一）非法批準征收、征用、占用草原四十畝以上的；（二）非法批準征收、征用、占用草原，造成二十畝以上草原被毀壞的；（三）非法批準征收、征用、占用草原，造成直接經濟損失三十萬元以上，或者具有其他惡劣情節的。規定具有下列情形之一，應當認定為刑法第四百一十條規定的“致使國家或者集體利益遭受特別重大損失”：（一）非法批準征收、征用、占用草原八十畝以上的；（二）非法批準征收、征用、占用草原，造成四十畝以上草原被毀壞的；（三）非法批準征收、征用、占用草原，造成直接經濟損失六十萬元以上，或者具有其他特別惡劣情節的。

4.明確抗拒草原執法的定性問題。針對草原面積大，草原執法人員人數少，執法裝備差，履行職責時經常遇到暴力抗拒執法，甚至執法人員人身安全受到嚴重威脅和危害的情況，《解釋》明確規定，以暴力、威脅方法阻礙草原監督檢查人員依法執行職務，構成犯罪的，依照刑法第二百七十七條的規定，以妨害公務罪追究刑事責任。煽動群眾暴力抗拒草原法律、行政法規實施，構成犯罪的，依照刑法第二百七十八條的規定，以煽動暴力抗拒法律實施罪追究刑事責任。該規定將為有效懲治和預防各種暴力妨礙執法人員依法履行職務的行為，強化教育、威懾、警示效果，起到一定的作用。

此外，對于單位犯罪的處罰問題，《解釋》還規定，單位實施刑法第三百四十二條規定的行為，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照本解釋規定的定罪量刑標準定罪處罰。

依法加強草原生態保護建設，是維護國家生態安全的重要舉措，是推進生態文明建設的重要內容。最高人民法院出臺這個司法解釋，為依法打擊各種破壞草原資源和生態環境的違法犯罪行為，提供了有力武器。人民法院將進一步充分發揮審判職能作用，為大力推進生態文明建設提供有力的司法保障。