政府對養老金支付的責任研究*

楚廷勇，劉儒婷

(1.東北財經大學國際漢語文化學院，遼寧 大連 116025;2.東北財經大學研究生院，遼寧 大連 116025)

政府對養老金的支付有著不可推卸和毋庸置疑的責任，這既包括國家財政供款責任，又包括制度安排等方面的責任。養老保險作為一種公共產品，國家應該供款維持養老金的支付，同時也應該通過有效和可持續的制度政策保證養老金的收支平衡。根據世界銀行《老齡危機研究報告》對各個國家養老保險制度的分類，公共養老計劃200個，私營養老計劃9個;支付國家年金的計劃有181個，其中有19個計劃通過個人儲蓄籌集養老金。英國和瑞典等歐洲國家的政府承擔國民全部的養老保險責任，而智利和新加坡等國家的政府更多地承擔制度責任。隨著老齡化社會的到來，傳統福利國家深感財政壓力，紛紛進行養老保險改革，減少政府對養老金的支出。

一、政府對養老金支付的財政責任

1.財政支付

財政支付分為事前支付和事后撥款。事前支付是根據社會保障的預算撥款，包括中央和地方財政撥款，具體的供款方式和責任分工，取決于國家體制和憲法的規定。比如美國和日本等國家對社會保障支出都是采用預算撥款的事前支付方式。事后撥款是根據有關法律和社會協議的規定，當社會保障計劃的待遇支付出現赤字的時候，由國家財政給予補貼。目前，中國政府對養老保險就是采用這種補助形式。

由于雄厚的財政實力，發達國家對社會保障的財政支付占整個財政支出的20%—30%，其中又有一半左右用于養老金的支付。這些國家的財政收入一般占GDP的35%—50%。2005年，德國、法國和瑞典在養老上的財政支出分別占國民收入的15.15%、15.15%和13.47%，如表1所示。

中國對養老金基金的財政補助屬于事后撥款，即暗補。當養老金收不抵支時，中央政府承擔最后的兜底責任，表2顯示了中國政府對基本養老保險基金的補貼情況。另外，為了應對人口老齡化社會的到來，中國政府設立了全國社會保障基金并每年對其進行財政撥款。相關統計顯示，2009年和2010年，中國財政對養老保險的補貼占國民收入的0.73%和0.65%左右。

表1 2005年各國社會保障支出占國民收入的比率 單位:%

表2 中國財政對養老保險基金的補貼單位:億元

隨著全球社會老齡化進程的加速，在醫療、福利和養老金等社會保障方面都表現出極大的壓力，少子老齡化增加了社會保障成本，給企業和政府增加了福利負擔。日益嚴峻的老齡化造成養老金支付的劇增，迫使各國政府調整對養老保險的投入。在日本，社會保障經費占國民收入的比率逐年增加，1970年為 5.60%，1980年為12.20%，1990為13.60%，2000年已經劇增到21.20%，2006年為23.90%，保守地預計2025年會達到26.10%。

雖然目前日本養老保險還能維持收支基本平衡，但是這種平衡需要政府巨大的財政支撐，并且日本政府在社會保障方面的負擔呈現越來越重的趨勢。20世紀90年代政府負擔占整個社會保障支出的24%左右，2000年達到27%以上，2004年更是超過了30%。日本政府在社會保障制度中發揮了關鍵作用，如果沒有政府的補貼，日本社會保障支出將有1/3的虧空。

2.國家讓利

國家讓利是依法授權企業、員工、自雇人和居民在繳納所有稅之前繳納保險費或進行養老儲蓄，并對社會保障基金的投資收益和社會保障待遇受益人實行免稅政策或延期納稅政策。對于龐大的養老保險及其他社會保障計劃，政府的財政能力是有限的，需要開展間接的供款方式。為了鼓勵企業和個人籌集養老保險資金，政府通常會使用稅收優惠政策鼓勵企業和個人為養老保險籌資。稅收優惠政策包括全程免稅，在繳費、投資收益和待遇領取三個階段均對參保人和受益人免除納稅義務;減稅是指在繳費階段減少稅基或降低稅率;延期納稅是指受益人在領取待遇時需要納稅。在英國，有55%以上的養老保險籌資是基于稅收優惠政策。中國對養老保險和醫療保險等社會保障都實行稅前列支，這是國家讓利的一種形式。國家讓利是鼓勵職工積極參加社會保障制度的良好措施，所以需要繼續執行這一政策。比如對商業養老保險給予稅收優惠，鼓勵人們參加商業保險。

3.債務承諾

債務承諾是國家對社會保障待遇支付的預先承諾，包括對參保人以往權益記錄和以后待遇支付的承諾。比如智利在養老金制度改革中對“中人”(改革前參加工作，改革后退休的群體)前期權益記錄支付的認可，中國在養老保險制度改革中實行“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”，其中，“老人”和“中人”的視同繳費政策等都屬于這種形式的國家供款。國家財政應該對這種由于制度轉軌而形成的債務負責。

智利是解決轉軌成本比較成功的一個國家，它的核心方法就是通過財政緊縮來償付養老保險的轉軌成本。另外，智利政府對轉軌成本的高度重視也是非常值得借鑒的。智利在1981年進行養老保險改革，但是早在幾年之前，智利就已經開始實行緊縮的財政政策，為償還養老保險轉軌成本做準備。俄羅斯政府很早就意識到養老保險隱形債務是一個不可回避的問題，所以，早在1992年經濟轉軌時期，俄羅斯政府就開始嘗試以財政補貼的形式暗補隱形債務，1993年正式開始“暗債暗償”的過程。1994—2000年間，俄羅斯政府對養老金隱形債務的財政補助逐年增長，平均年增長幅度達到204%，顯示出俄羅斯政府解決養老金隱形債務的力度和決心。

4.養老金支出增加對公共財政支出的壓力

從20世紀80年代開始，全球掀起養老保障制度改革的浪潮。有些國家修改國家年金計劃并減少年金支付水平或提高年金支付條件，甚至放棄了國家年金計劃。在強化和完善社會養老保險計劃的同時，關注個人儲蓄和個人賬戶的功能，鼓勵個人養老儲蓄和購買商業養老保險。

第一，對養老金的轉移支付經常是國家預算持續走高的主要原因，尤其是在經濟危機時期會對國家的宏觀經濟造成負面影響。在1998年東亞和俄羅斯金融體系崩潰之后引發的巴西財政危機，其政府財政赤字甚至高過了GDP的6%，其中2/3來自于養老金支付。

第二，政府如果試圖最小化由高額養老金轉移支付造成的經濟不穩定性，那么調高稅率或削減其他預算將是其必然選擇。但是增加稅收的難度相對來說較高，所以多數發展中國家都會通過削減其他開支來增加養老金支出。

二、政府對養老金支付的制度責任

1.政府對養老金支付的制度責任范圍

政府對養老金支付的制度責任包括:一是參與擬定養老保險發展規劃和計劃。根據國家的社會經濟發展規劃，政府提出養老保險發展規劃和計劃并參與擬定，在權力機構和議事機構通過后組織實施。養老保險發展規劃是指針對社會養老保險的整體特征和全體公民的需要進行的長期性和系統性的制度安排，養老保險計劃是指根據社會養老保險的個性特征針對特定群體需要進行具有可操作性的制度安排。二是提出養老保險基本法和專項計劃法的立法草案。三是建立養老保險財政預算，適時調整養老保險投入資金。四是建立高績效的養老保險經辦機構，依法確定其公共服務職責、服務流程和人事制度［2］。

2.中國政府對養老金支付的制度責任缺失

第一，公共財政和社會保障預算制度的缺失。這可能會導致中央政府和地方政府之間的養老保險責任與分工不明確，當期中央政府往往出于政治考慮做出一系列的社會保障承諾，從而實現某種政治目的，而地方政府或后期政府卻要為這個承諾買單。因此，中央政府與地方政府、當期政府與后期政府之間的責任范圍和協作方式不明確，就會出現挪用資金和養老金債務的現象。

第二，養老保險政策優先，法治缺失。在這種情況下，往往可能出現中央政府社會責任履行不足，在依靠政府制定的養老保險政策的情形下，政府利益將會直接影響養老保險政策的執行力度，具體方案可能會因為缺少財政部門的支持而出現“無米之炊”現象。

第三，中央政府與地方政府的管理權責不明。養老保險基金由地方政府管理但是卻沒有規定其明確責任，中央政府負責養老保險“兜底”但是卻不能控制其“底”的規模。養老保險管理權限和財政責任的分離，中央政府和地方政府之間信息的不對稱，滋生了道德風險問題。地方政府為了地方經濟的發展，沒有足夠的動力嚴格監督企業繳費，也不會阻止提前退休，因此，地方政府往往會為了本地區利益而犧牲中央政府利益。無論地方政府是否能維持養老基金平衡，都會有中央政府負責“兜底”，這最終會導致養老金支付缺口持續增大，財政負擔越來越重。

三、政府對養老金支付的監督責任

政府對養老金支付的監督責任是指對養老保險管理者的管理及結果進行評審和鑒定，并最大程度地保障被保險人的利益。政府對養老金支付的監督主要包括財政監督、金融監督和審計監督［3］。

1.財政監督

養老保險實際上就是通過全體社會成員形成一定的基金，實現對老年弱勢成員的收入損失補償，從而達到保障老年人基本生活的目的。政府對養老保險的監督主要是圍繞著養老保險基金的形成、管理和支付而進行的。因此，財政監督是政府監督的主要形式，主要包括:養老保險的發展是否與國民經濟相適應;養老保險管理機構的經費是否合理;養老保險基金的財務管理和會計核算。

2.金融監督

金融監督是指國家金融管理機構對養老保險管理部門的金融活動是否符合國家金融政策進行監管。主要包括:養老基金的金融活動是否符合國家金融政策和國家對養老基金特定的金融投資政策;基金運營選項、可行性研究和經濟擔保等投資過程是否符合規定;投資收入是否按規定納入合法賬戶。

3.審計監督

審計監督是指由專門從事審計業務的部門對養老保險基金的財務收支、養老保險的效益和違反財經法紀的行為進行監督。養老保險審計是國家審計部門重要的審計項目，主要包括法規政策性審計、效益審計和財務審計三個方面。

四、政府對養老金支付的有限責任

理論上講，政府對不同的社會保障項目承擔的責任程度應該是不同的，社會救濟和社會福利是政府對弱勢和特定群體給予的保護，所以政府應該對這兩部分社會保障項目負完全責任。而對社會保險來說，它是勞動者自身收入在不同時間的分配和社會成員相互之間的接濟。因此，包括養老保險在內的社會保險項目具有相對獨立性，政府承擔有限責任。

縱觀現代社會保障制度發展的100多年歷史，可以發現政府的角色從直接管理者向外部監督者轉變的趨勢。歐洲社會保障制度建立伊始，政府承擔著社會保障制度的政策制定者、資金承擔者和過程監督者等責任，造就了英國和瑞典等國家“從搖籃到墳墓”的福利社會，但是隨著人口老齡化的加速和經濟發展速度的放緩，這最終造成國家財政負擔過重。冰島等歐元區國家的財政危機在一定程度上與沉重的社會保障負擔有關。相比之下，美國政府承擔社會保險責任的方式主要有稅收優惠和外部監督，鼓勵社會保險制度市場化的同時，加強法律約束和外部監管。而智利、秘魯和新加坡等國家則充分發揮市場機制的作用，政府在社會保險制度中承擔的是制度設立和過程監督的責任。目前，世界上越來越多國家在社會保險體系中導入市場力量，即使是英國、意大利和德國等傳統福利國家也在嘗試建立名義賬戶，逐漸為國家財政減負。

對于養老保險，政府應該把重心放在培養基金本身的平衡機制上，政府負責彌補缺口，負擔制度轉軌形成的隱形債務并根據經濟發展程度向養老保險基金注入資金。英國等福利國家的政府承擔了全部的社會保障責任，使其財政負擔過重，經濟增長乏力，現在想對社會保障制度進行改革卻舉步維艱。日本早年過分的福利化使其國家財政負擔超負荷，并且損害了整個社會成員之間的公平性。2010年，冰島和希臘政府的債務危機都說明過分的福利化最終會傷害國家經濟的正常運行與增長。反之，養老保險滯后于經濟發展水平，又會影響國民的生活質量和社會的穩定與和諧。美國、日本和德國政府沒有承擔全部社會保障責任，因此現在他們的社會保障對經濟的負面影響較小。經濟和社會發展現狀使得目前政府對部分社會保障項目只能承擔有限責任，包括養老保險在內的社會保障制度需要在國家經濟允許的條件下運行，國民經濟發展程度決定了養老金的支付水平。養老金支付水平向上的剛性特點，決定了其最優的發展軌跡，應該是隨著經濟的發展，其規模由小到大、支付水平由少到多地進行。

總之，未來政府的養老保險責任方向需要有所變化，將養老保險改革為“成本最低，效率最高”、政府主導、適應性的養老保險體系。目前，中國政府在養老保險制度中尤其要注重兩點:一是要建立養老保險財政預算，其中包括支付最低養老金、支付轉制成本和養老保障體系建設費用。二是政府要更多地履行間接責任，締造非政府養老金計劃安全運營機制，并為其打造運營環境。主要包括:用稅收優惠來鼓勵用人單位履行社會養老保險責任;制定規則，激勵和培育養老金市場的發展;支持個人養老理財規劃，培養國民的養老理財意識，鼓勵他們建立個人養老儲蓄賬戶。

［1］國立社會保障·人口問題研究所企劃部.社會保險費用的國際比較統計［J］.海外社會保障研究，2009，(169):107.

［2］楊燕綏，閻中興.政府與社會保障——關于政府社會保障責任的思考［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2007.75.

［3］申曙光.論國家財政的社會保險職責［J］.財經問題研究，1999，(7):19-22.

［4］邊恕.中國公共養老金隱形債務研究［M］.北京:經濟科學出版社，2008.164.