中國鐵路改革頂層設計構想

◎ 周新軍

中國鐵路：改革重啟正當時

鐵路系統(tǒng)的諸多體制弊端由于一連串發(fā)生的鐵路新聞事件暴露無遺，重啟鐵路管理體制改革的呼聲再度高漲。處在新十字路口的中國鐵路，何去何從？是繼續(xù)在計劃體制內留存，做一些改良，小打小鬧，隔靴搔癢，還是痛快淋漓地打碎長期桎梏的體制框架，改頭換面？這不僅是普通百姓所要關心的問題，更是決策高層必須面對和需要認真解決的重大問題。鐵路管理體制改革無疑成為“十二五”時期中國改革的重要任務之一，必須要有一個重大的實質性突破。從某種意義上看，這或許會成為重啟中國新一輪整體改革的發(fā)動者。

鐵路管理體制多年來備受責難，權力高度集中，存在政企不分、政事不分、政資不分，半軍事化、全封閉式的管理模式，等等，這些鮮明的特征儼然使鐵路成為一個相對獨立的“鐵道王國”，而與中國市場經濟的氛圍格格不入。相對于中國的整體改革和其他壟斷性行業(yè)改革，鐵路改革已大大滯后，中國鐵路亦被稱為計劃經濟的“最后一塊堡壘”。加快鐵路管理體制改革的步伐，幾乎已成國人共識，難的是如何加快改革、何時正式啟動改革、怎樣持續(xù)進行改革，至少目前為止還沒有形成共識，加上鐵路改革的復雜性、艱巨性和高風險性，更加大了鐵路改革的不確定性。正是由于這些不確定性因素，使得既往的許多鐵路改革舉措始終游離于市場化的邊緣和鐵路現(xiàn)有體制的外圍，改革收效甚微；同時，也使得曾經嘗試的深度改革和“攻堅戰(zhàn)”如網運分離無疾而終。“鐵老大”已成為中國體制改革的一個“老大難”問題。顯然，在重啟鐵路管理體制改革之時，要攻破計劃體制筑就的“銅墻鐵壁”，必須要有攻堅的銳器，常規(guī)武器很難奏效。

筆者認為，只有堅定地從中國鐵路改革的頂層設計入手，才能真正實現(xiàn)鐵路政企的初步分離直至完全分離，在此前提下，進一步推動其他層次的改革。國外鐵路改革是在理順頂層關系的基礎上遵循一定的模式展開企業(yè)重組，而我國過去的鐵路改革試圖跨越這一重要階段，借鑒某種模式或者綜合幾種模式，通過引入競爭機制來解決鐵路體制、管理模式和成長性等問題，在改革路徑選擇上無疑是本末倒置的。在中國鐵路運輸資源仍處于短缺的背景下，任何超越鐵路發(fā)展階段的重組方案必然會使鐵路改革走入迷途，而使改革變得步履維艱。

中國鐵路改革頂層設計構想

（一）改革應堅持的原則

由于中國鐵路所具有的特殊復雜性，中國鐵路改革應采取積極穩(wěn)妥、漸進式改革的方針。在改革中應把握以下原則：

1.在充分考慮鐵路運營安全的基礎上，兼顧鐵路的社會公益性和運輸企業(yè)經營效應性，認真權衡改革的風險和收益，構建適應中國國情的鐵路管理體制。

2.借鑒世界各國鐵路改革的經驗和教訓，綜合各種改革方法和措施，形成富有彈性和分步走的改革方案。先期改革方案設計應相對簡單且容易操作，不宜過于復雜，以迅速形成共識，避免陷入無休止的爭論，影響改革的啟動。

（二）改革的目標取向

中國鐵路改革具有多重目標，因此，需要分解，以適應每一個改革階段的要求。大致可分為兩個層次的目標：

第一層次，通過改革，實現(xiàn)政企分離，厘清國家與鐵路的關系，解決鐵路更好更快的發(fā)展問題；

第二層次，通過改革，厘清鐵路內部利益主體之間的關系，建立適應市場競爭需要的運輸服務管理體制。

最終的目標取向是要形成政府引導、行業(yè)監(jiān)管、運輸企業(yè)自主經營、社會參與評價的鐵路運輸經營服務管理體制。

（三）改革的突破口

針對第一階段的改革目標，鐵路改革突破口的選擇要從頂層設計入手，重點設計鐵路高層管理體制模式，對鐵道部進行重組或分拆，才能真正實現(xiàn)政企分開，進而推動鐵路綜合性改革。

以往的改革在突破口的選擇上犯了致命的錯誤。首先，試圖以投融資體制改革為切入點，通過產權的改造實現(xiàn)鐵路系統(tǒng)“公司化”，讓行政部門解體，或回歸到相關監(jiān)管部門，實際上很難奏效。鐵路投融資體制的改革雖然取得了一定的成效，初步實現(xiàn)了融資渠道的多元化，但在高度集中的體制背景下，社會資本的進入顯然很難觸動鐵路過于龐大的壟斷勢力，無法形成以所有權變動倒逼鐵路體制改革的局面；其次，以轉變企業(yè)經營方式為突破口只能使政府適度放松對企業(yè)的干預，無法撼動政企合一的體制框架。

（四）改革的重點

從短期看，中國鐵路改革的重點是政企分開，解決鐵路發(fā)展問題。政企分開的重點是要解決鐵路建設、鐵路運營、鐵路監(jiān)管“三合一”的體制，形成相對獨立、相互協(xié)作的體制框架。同時，鐵路運營要解決國家政策性補貼和鐵路運輸企業(yè)經營性虧損之間的關系。

從長遠來看，鐵路改革的重點才是網運分離或合一的模式對鐵路運輸企業(yè)進行重組，打破壟斷，形成鐵路公司之間的有效競爭。只有當鐵路運輸資源從短缺型轉為過剩型時，這時候引入競爭機制，打破壟斷，才能成為鐵路改革的重點，這也是國外鐵路改革所證明了的。

（五）改革時機的選擇

鐵路管理體制攻堅改革一直未曾啟動，有多方面的原因，其中之一是對選擇時機沒有絕對的把握。在運力不足的情況進行改革，可能會因談判交易成本的加大而導致運力的進一步下降，進而導致運輸效率下降，影響貨運和民眾出行，招致國民不滿。經過近幾年大規(guī)模的鐵路建設，估計到2013年，鐵路中長期路網規(guī)劃中的主要干線基本上已接近完工，一旦這些干線正式投入，將會釋放數(shù)倍的運力，從而會大大緩解客運“一票難求”、貨運“一車難求”的局面。屆時鐵路總里程將達到11萬公里左右。鐵路運輸市場的形勢將發(fā)生根本性的改變，由鐵路絕對的買方市場轉向賣方市場。而這一年也正是政府換屆之年，新一屆政府正好履新，這時正是對鐵道部進行政企分開的恰好時機，不容錯過。

（六）改革的發(fā)動

鐵路改革必須由國家主持和干預，實行自上而下的改革，這已經是世界各國的共識。因此，中國鐵路改革需要中央政府高層來推動，“政企分開、政資分開、政監(jiān)分開”方案設計是對中央政府智慧的考驗，絕不能指望鐵道部會主動進行政企分開的改革。不管是改革力度最大時期的網運分離，還是后來以發(fā)展替代改革時期的主輔分離，都沒有觸動改革的重點和根本性問題，因而鐵路改革也很難收到實際性的效果。這也說明中國鐵路改革不可能像中國農村改革一樣，可以從下而上進行。原因在于：首先，在絕對的賣方市場條件下，鐵路并沒有因為虧損而運營不下去，因此，只要能維持一天，這個系統(tǒng)就沒有改革的緊迫感、積極性和動力；其次，鐵路是獨家壟斷性經營，盡管沒有其他行業(yè)收獲的可觀利潤，但當權者仍可借此獲得各種灰色收入，而鐵路職工仍可享受低工資基礎上的相對高的福利。而當時中國農村改革不同，不改革，農民就會飽受饑餓，就會永遠沒有出路。因此，農民有積極性進行改革。

中國鐵路改革主要內容

由于長期受計劃經濟的影響，中國鐵路改革是綜合性的全面改革。從整體來看，鐵路改革的內容主要包括：

（一）行政管理體制改革。從世界各國鐵路行政管理體制來看，除了鐵路十分落后的印度仍然保留了鐵道部，政企高度合一之外，其他國家都早已實現(xiàn)了政企分開，并在這一前提下進行企業(yè)重組的。因此，中國鐵路改革所面臨的首要問題是實現(xiàn)政企分開，明晰國家與鐵路部門之間的關系，以及鐵路內部各利益主體的權責利關系。

首先，對鐵道部進行改組，將其拆分為副部級建制的“鐵道管理局”（或稱為“鐵路管理委員會”、“鐵路監(jiān)督管理委員會”）和鐵路運輸總公司，構成鐵路管理體制框架的第一層級。前者隸屬國務院，可以先不考慮將其納入交通部管理，待條件成熟時再行并入。其主要職能承擔行業(yè)規(guī)劃、法規(guī)制定、安全管理、市場監(jiān)管和公共服務。后者歸口國資委管理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，改制成為集團公司，建立董事會、監(jiān)事會等相應機構。

其次，對鐵道部下屬單位進行歸并，作為鐵路運輸系統(tǒng)的二級管理單位。目前鐵道部直管下屬單位分為部機關、事業(yè)單位和企業(yè)單位三大類。其中部機關單位18個、企業(yè)24家（包括17個鐵路局和一個鐵路集團公司，共18家）和事業(yè)單位22家。部機關單位按照職能分工分別歸并鐵道管理局和鐵路運輸總公司管理。企業(yè)和事業(yè)單位先按照運輸主業(yè)和輔業(yè)分離的原則進行剝離，運輸主業(yè)按照職能要求分別劃入鐵道管理局和鐵道運輸總公司。剝離出去的單位借鑒其他部委撤并辦法進行歸口管理，如中國鐵路文工團可參照原煤炭部的中國煤礦文工團的歸口辦法，等等。

政企分離后，國家把鐵路經營權完全交給運輸企業(yè)，使運輸企業(yè)能夠順利成為市場主體，從而實現(xiàn)政府管理與企業(yè)經營分離的目標。然后由國資委組成相關機構對鐵路運輸總公司下屬未改制企業(yè)進行清產核資，明晰產權，之后這些企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求轉制為集團總公司的子公司，擁有一定的定價權、調度權和管理權，自負盈虧、自我發(fā)展。

為了保證鐵路的運營安全，現(xiàn)行調度權限在改革初期可維持不變，以保持效率，降低交易成本。

第三，在現(xiàn)有中國鐵路建設投資公司的基礎上成立國家鐵路建設投資公司，負責國家鐵路的投資建設。世界鐵路發(fā)展史證明，“鐵路根本就是國家的產物”，尤其是在現(xiàn)有的投融資環(huán)境條件下，國家應承擔起加快建設鐵路的重要職責。未來國家鐵路投資主要資金構成應該是國家投資、地方政府投資和鐵路運輸總公司投資的集合，形成國家建設、企業(yè)運營、行業(yè)監(jiān)管分離的管理框架。

（二）運價改革。運價改革關系到鐵路運輸企業(yè)的根本利益。考慮到鐵路運價改革涉及面廣、社會關注度高，初期改革完全放開，實行市場定價，存在比較大的難度和社會抵觸情緒。但可在確定鐵路運輸經營“保本、微利、負稅、還貸”原則的基礎上，允許鐵道運輸總公司對部分價格開放的產品運輸和已經形成多種運輸工具充分競爭地區(qū)的鐵路運輸，實行國家確定基準運價、在一定幅度內浮動的辦法。對于一些政策性定價和特殊票價如學生票價等，國家財政應給予鐵路運輸相應補貼。

（三）清算體制改革。改革和完善運輸收入清算辦法。設想有兩種方法：一種是“分區(qū)運價、管直清算”，即在國家批準鐵路實行區(qū)域運價的條件下，管內收入全部歸本局所有，直通收入局間按區(qū)域運價清算；另一種是“模擬分區(qū)運價，管直按票清算”，即在國家仍對鐵路實行統(tǒng)一運價的條件下，以各局標準成本為基礎，制定各企業(yè)的運價修正系數(shù)，以確定路內模擬分區(qū)運價，計算各局的管直清算收入。

（四）投融資體制改革。鐵路投資體制經過幾輪改革后，初步形成了鐵路投資主體多元化。目前資本進入鐵路系統(tǒng)的政策性限制已基本清除，但融資效果并不理想，無法滿足大規(guī)模鐵路建設所需資金的需求。目前鐵路很多線路停工，部分原因是遇到資金缺口難以持續(xù)。投資決策分層化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、投資管理規(guī)范化、投資收益制度化，特別是發(fā)展合資鐵路，發(fā)展股份制，吸納社會資金以及積極合理有效地利用外資。

（五）科研體制改革。鐵路系統(tǒng)涉及多個專業(yè)領域，技術性強，因此，提升鐵路技術的研發(fā)能力和基礎理論研究水平十分重要和關鍵。必須改革現(xiàn)行的行政干預強烈、以經濟效益為導向的科研體制，建立以學術評價為基礎、以經濟效益和社會效益為導向的科研管理體制，既實現(xiàn)科研單位的經濟效益，又確保科研單位的研究能力和學術水平。主要改革內容包括：科研機構“去行政化”改革、改革高尖端人才推薦和評選制度、改革科研成果評價制度、改革職稱評定制度、改革課題招投標制度、人事制度改革、企業(yè)內部產權制度改革。